ПРАВОТВОРЧЕСТВО И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Понятие правотворчества и его виды. Правотворчество народа в форме референдума

Правотворчество — это сложный процесс создания правовых норм. В современном демократическом государстве он основан на определенной системе принципов. Принципы правотворчества — это основополагающие идеи, руководящие начала, исходные положения деятельности, связанной с принятием, отменой или с заменой юридических норм, ориентир для органов, творящих право.

В эту систему входят такие принципы, как:

• 1) научность, так как в процессе подготовки нормативных актов важно изучать социально-экономическую, политическую и иную ситуацию, объективные потребности развития общества и т. п.;
• 2) профессионализм, который предполагает, что заниматься подобной деятельностью должны компетентные люди: юристы, управленцы, экономисты и др.;
• 3) законность, означающая, что данная деятельность должна осуществляться в рамках и на основе Конституции, иных законов и подзаконных актов;
• 4) демократизм, который характеризует степень участия граждан в этом вопросе, уровень развития процедурных норм и институтов в обществе;
• 5) гласность, означающая открытость, «прозрачность» правотворческого процесса для широкой общественности, нормальную циркуляцию информации;
• 6) оперативность, предполагающая своевременность издания нормативных актов.

В современной юридической практике существует несколько основных разновидностей подготовки и утверждения правовых норм.

Во-первых, это правотворчество народа в форме референдума.

Во-вторых, правотворчество государственных органов, как федеральных, так и субъектов федерации.

В-третьих, корпоративное правотворчество — санкционированная правотворческая деятельность некоторых учреждений и должностных лиц в рамках их компетенции.

Принципиально важным из этих видов правотворчества является правотворчество народа в форме референдума.

В ч. 1 ст. 3 Конституции РФ 1993 г. четко зафиксировано, что многонациональный народ Российской Федерации является единственным носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в стране. Это означает, что все конституционные правомочия государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) в Российской Федерации исходят от народа через его свободно выражаемую волю. При этом народ выступает как носитель власти на трех уровнях: как многонациональный народ всей России, как народ каждого из субъектов Российской Федерации и как население территориальных единиц, где действует местное самоуправление.

Непосредственное народовластие народ осуществляет путем волеизъявления граждан в форме всеобщего голосования (референдума).

Такое непосредственное осуществление власти народом придает и наибольший авторитет решениям, принимаемым на референдуме. Роль парламентов, правительств, политических общественных объединений при этом ограничивается подготовкой, обсуждением, участием в процедуре предварительного одобрения проекта для его вынесения на референдум. Референдумом была принята действующая Конституция России 1993 г. Референдумом были приняты Конституция Франции 1958 г., решение Великобритании о вступлении в состав Европейского экономического сообщества (1972 г.), решение народа Белоруссии о создании Союзного государства с Россией (1995 г.).

Организация референдумов в России регламентируется Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»^[1].

Референдум в Российской Федерации проводится на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. При этом каждый участник референдума обладает одним голосом и голосует на референдуме лично.

В референдуме имеет право участвовать каждый гражданин Российской Федерации, достигший на день проведения референдума Российской Федерации 18 лет.

В Законе о референдуме указывается, что на референдум Российской Федерации в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции, если такое решение принимает Конституционное Собрание. В то же время целый ряд вопросов на референдум, согласно закону, выноситься не может. К ним относятся вопросы:

• 1) изменения статуса субъектов Российской Федерации;
• 2) досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента России, Совета Федерации, Государственной Думы, а равно о проведении досрочных выборов Президента России, Государственной Думы, или досрочного формирования Совета Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования);
• 3) принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства;
• 4) введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты;
• 5) принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;
• 6) амнистии и помилования.

Кроме того, вопросы, выносимые на референдум Российской Федерации, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.

Инициатива проведения референдума Российской Федерации может принадлежать:

• 1) не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации проживают не более 50 тысяч из них;
• 2) Конституционному Собранию в случае, предусмотренном

ч. 3 ст. 135 Конституции РФ, т. е. при необходимости утвердить новую Конституцию;

3) федеральным органа государственной власти — в некоторых случаях.

Как формируется позиция граждан по вопросу о референдуме?

Согласно закону каждый гражданин или группа граждан России, имеющие право на участие в референдуме Российской Федерации, а равно общероссийское общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах федеральных органов государственной власти и зарегистрирован Министерством юстиции России не позднее чем за шесть месяцев до обращения с инициативой о проведении референдума Российской Федерации, могут образовать инициативную группу в количестве не менее 100 человек для сбора подписей в поддержку инициативы о проведении такого референдума.

Инициативная группа обращается в избирательную комиссию соответствующего субъекта Российской Федерации, на территории которого проживает большинство членов инициативной группы, с ходатайством о регистрации группы.

В ходатайстве инициативной группы указываются:

• 1) формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого инициативной группой для вынесения на референдум Российской Федерации;
• 2) субъекты Российской Федерации, на территориях которых предполагается сбор подписей;
• 3) фамилии, имена, отчества, даты рождения, адреса мест жительства, серии и номера паспортов или заменяющих их документов членов инициативной группы, а также лиц, уполномоченных действовать от имени инициативной группы на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям закона, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства принимает решение о регистрации инициативной группы, выдает ей регистрационное свидетельство и извещает об этом Центральную избирательную комиссию России.

С момента получения регистрационного свидетельства инициативная группа вправе добровольно и самостоятельно собирать подписи в поддержку инициативы проведения референдума Российской Федерации. Регистрационное свидетельство, выданное инициативной группе по форме, утвержденной Центральной избирательной комиссией России, действительно в течение трех месяцев. Расходы по сбору подписей несет инициативная группа.

После окончания сбора подписей, но не позднее окончания срока действия регистрационного свидетельства инициативная группа подсчитывает число собранных подписей граждан Российской Федерации по каждому субъекту Российской Федерации, на территории которого проводился сбор подписей, и число собранных подписей граждан Российской Федерации, проживающих за пределами территории России, а также общее число собранных подписей граждан Российской Федерации, о чем составляется итоговый протокол инициативной группы.

Подписные листы, пронумерованные и сброшюрованные по соответствующему субъекту Российской Федерации, и экземпляр итогового протокола инициативной группы передаются уполномоченными инициативной группы в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, на территории которого собирались подписи. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации проверяет соблюдение требований закона при сборе подписей, принимает по результатам проверки постановление и направляет подписные листы, экземпляр итогового протокола инициативной группы и копию своего постановления в Центральную избирательную комиссию России. Копия постановления избирательной комиссии субъекта Российской Федерации направляется также инициативной группе.

Центральная избирательная комиссия России проверяет соответствие всех поступивших документов требованиям закона и в течение 15 дней со дня последнего поступления подписных листов направляет их со своим заключением Президенту России, одновременно информируя об этом палаты Федерального Собрания России и инициативную группу.

Референдум Российской Федерации назначает Президент России. До принятия такого решения Президент в течение

10 дней со дня поступления к нему документов и приложенных к ним материалов направляет их в Конституционный Суд РФ с соответствующим запросом. Конституционный Суд проверяет соблюдение требований, предусмотренных Конституцией, и в течение месяца направляет Президенту соответствующее решение, которое подлежит незамедлительному опубликованию.

В случае признания Конституционным Судом соблюдения требований, предусмотренных Конституцией, Президент обязан назначить референдум не позднее 15 дней со дня поступления к нему решения Конституционного Суда. В случае отрицательного решения Конституционного Суда все процедуры, предусмотренные Федеральным конституционным законом о референдуме, прекращаются.

Президент издает Указ о назначении референдума, в котором определяет дату его проведения, при этом голосование может быть назначено на любой выходной день в период от двух до трех месяцев со дня опубликования Указа.

Проведение выборов Президента, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления одновременно с проведением референдума Российской Федерации не допускается.

Подготовку и проведение референдума осуществляют:

• 1) Центральная избирательная комиссия России, действующая в качестве Центральной комиссии референдума России;
• 2) избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, действующие в качестве комиссий субъектов Российской Федерации по проведению референдума;
• 3) территориальные (районные, городские и другие) комиссии по проведению референдума;
• 4) участковые комиссии по проведению референдума.

Решения комиссий по проведению референдума публикуются в печати и передаются другим средствам массовой информации. Комиссии доводят до сведения граждан итоги голосования и результаты референдума.

Государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения, предприятия, учреждения и организации, а также их должностные лица обязаны оказывать комиссиям по проведению референдума содействие в реализации их полномочий, в том числе в предоставлении необходимых для проведения референдума помещений, транспорта, средств связи, технического оборудования, а также предоставлять сведения и материалы, давать ответы на обращения комиссий по проведению референдума в течение пяти дней, а за пять дней до дня проведения референдума и в день проведения референдума — немедленно.

Правительство выделяет Центральной комиссии референдума необходимые денежные средства на подготовку и проведение референдума в течение 15 дней со дня опубликования Указа Президента о назначении референдума. Выделенные денежные средства поступают в распоряжение Центральной комиссии референдума и распределяются ею между комиссиями субъектов Российской Федерации по проведению референдума.

В случае, если финансирование подготовки и проведения референдума не было предусмотрено в федеральном бюджете, данные расходы оплачиваются за счет кредитов Центрального банка, покрываемых за счет средств федерального бюджета.

Граждане России, общественные объединения вправе в любых допускаемых законом формах и законными методами беспрепятственно вести агитацию за или против проведения референдума, за или против участия в референдуме, за или против законопроекта, действующего закона или иного вопроса, выносимого на референдум.

В то же время по закону не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. В этой связи запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства.

Все агитационные печатные материалы должны содержать информацию об организациях и о лицах, ответственных за их выпуск. Распространение анонимных агитационных материалов запрещается.

Средства массовой информации, одним из учредителей которых являются государственные органы, предприятия, учреждения и организации либо финансируемые полностью или частично за счет государственных средств или средств местного самоуправления, обязаны обеспечить равные возможности для агитации за или против вопроса, вынесенного на референдум.

На основании протоколов участковых комиссий по проведению референдума об итогах голосования путем суммирования содержащихся в них данных территориальная комиссия по проведению референдума не позднее чем на третий день со дня его проведения устанавливает итоги голосования на соответствующей территории.

На основании протоколов территориальных комиссий по проведению референдума об итогах голосования по соответствующей территории путем суммирования содержащихся в них данных комиссия субъекта Российской Федерации по проведению референдума не позднее чем на пятый день со дня проведения референдума устанавливает итоги голосования на территории субъекта Российской Федерации.

На основании протоколов комиссий субъектов Российской Федерации по проведению референдума Российской Федерации об итогах голосования по соответствующему субъекту Российской Федерации и протоколов участковых комиссий по проведению референдума об итогах голосования, образованных за пределами территории России, путем суммирования содержащихся в них данных Центральная комиссия референдума не позднее чем через 10 дней со дня проведения референдума определяет его результаты. Суммирование содержащихся в протоколах комиссий по проведению референдума данных осуществляют непосредственно члены Центральной комиссии референдума с правом решающего голоса.

Центральная комиссия референдума признает референдум состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации.

Центральная комиссия референдума признает решение принятым на референдуме, если за него в целом по Российской Федерации проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании. Если на референдум выносились альтернативные варианты вопросов и ни один из указанных вариантов не получил необходимого числа голосов, то все варианты считаются отклоненными.

Принятое на референдуме решение и итоги голосования в целом по Российской Федерации подлежат официальному опубликованию (обнародованию) Центральной комиссией референдума не позднее трех дней после определения результатов референдума. Не позднее двух месяцев после определения таких результатов Центральная комиссия референдума публикует в средствах массовой информации общие итоги голосования на референдуме.

Решение, принятое на референдуме Российской Федерации, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Оно действует на всей территории России и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме Российской Федерации.

Если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание дополнительного правового акта, федеральный орган государственной власти, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки данного правового акта.

Порядок проведения референдума субъекта Российской Федерации должны определять законы этого субъекта Российской Федерации. Это относится и к референдумам в системе местного самоуправления, предусмотренным ст. 130 Конституции России.

Отдавая должное высокому авторитету народного правотворчества путем референдума, многие юристы высказывают ряд серьезных сомнений в целесообразности применения референдума для решения сложных правовых вопросов.

Во-первых, очевидна трудность принятия гражданином решения по сложному вопросу, например о проекте Конституции, состоящем из множества предписаний, каждое из которых он может оценивать по-разному, а ответить вправе только «да» или «нет» один раз обо всем проекте, полагаясь, как правило, на свое общее впечатление о нем, на мнения и авторитет парламентариев, позиции политических партий и т. д.

Во-вторых, как работа над текстом законопроекта, так и компетентное голосование по вопросу о его принятии очень часто требуют специальных знаний в различных областях, что часто бывает затруднительно для обычного гражданина. Поэтому во многих странах референдумы либо вовсе не проводятся, либо проводятся по важным, но сравнительно простым вопросам, на которые может быть дан односложный ответ. На этом основана распространенная практика решения вопросов о принятии новой конституции, законов о бюджете, о налогах, о правах человека и многих других не референдумом, а в порядке текущего законотворчества.

• [1] СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710.