Проблемы укрепления законности и правопорядка в Российской Федерации

Главная задача развития современной российской государственности — отладка механизмов управления через право. Период крупных преобразований в России остро поставил вопрос о новой роли права, об обновлении и развитии законодательства. Без этого невозможно создание демократического правового государства. Анализ нынешнего состояния права в Российской

Федерации показывает ряд крупных проблем в его развитии. Начавшийся в 1991 г. процесс создания нового российского законодательства развивается под действием ряда объективных обстоятельств.

Среди них:

невозможность применения явно устаревших норм права (республиканского или союзного) к новым складывающимся отношениям;

отсутствие норм республиканского законодательства при наличии норм бывшего Союза;

трудности обеспечения правопреемственности в той или иной сфере;

бессистемность действующего законодательства;

его нестабильность;

неравномерность развития отраслей, подотраслей, институтов (например, отставание финансового законодательства);

превалирование подзаконных актов и давление их на законы, вследствие чего происходит поспешное преобразование актов Президента и Правительства и даже ведомственных актов в законодательные (например, в сфере налогового законодательства ряд законов о видах налогов «вырос» из ведомственных инструкций);

правовые «вакуумы» — крайне недостаточное развитие некоторых отраслей законодательства (банковского, административно-процессуального, налогового, о науке и др.);

внутренние противоречия в регулировании тех или иных отношений в сфере приватизации, местного самоуправления и т. д.;

декларативность, безадресность многих норм законов, что затрудняет их понимание и применение.

В стране действуют акты и бывшего СССР, и Российской Федерации, причем акты разного уровня — законы, указы Президента, Правительства, а также министерств и ведомств. Верховный Совет России стремился активизировать законодательную деятельность, и это привело к резкому увеличению числа законов. Подчас законами регулировались мелкие, незначительные вопросы, для решения которых существует такая форма, как подзаконный акт, например Закон «Об установке кассовых аппаратов на предприятиях торговли». Не обеспечивается строгое соблюдение системы права, что ведет к нарушению внутренней логики отраслей законодательства. Наличие больтого числа противоречий, несогласованностей внутри единой системы российского законодательства снижает его эффективность и авторитет.

Что касается нестабильности законодательства, то она в значительной мере обусловлена существенными колебаниями в экономическом курсе, бесконечными перестройками госаппарата, чрезмерной ролью субъективного фактора. Сильно сказывается влияние отдельных слоев и групп, заинтересованных в принятии конкретных актов или их отмене.

В большой степени несистемность законодательной деятельности обусловлена неясными представлениями о необходимых структуре и содержании российского правового пространства. Отсюда — стихийность появления многих законопроектов. Фактически ни общество, ни государственный аппарат не имеют четкого представления о том, какие сферы общественных отношений в первую очередь следует законодательно регулировать и в каком объеме.

Тем не менее за время существования независимой России перемены в законодательстве охватили многие его стороны и почти все отрасли права.

Особенно интенсивно развивается конституционное, гражданское, трудовое, административное законодательство. Это позволило по-новому решить вопросы развития рыночных отношений в России, функционирования высших органов государственной власти, статуса субъектов Федерации, правового положения государственных органов, местного самоуправления, прав и свобод граждан, организовать демократические выборы во все органы власти и т. д.

Дальнейшее укрепление законности и правопорядка в стране будет связано с решением таких проблем, как:

незавершенность строительства российского федерализма; укрепление независимой и сильной судебной власти; декриминализация экономической жизни; укрепление правовой базы новой российской государственности и повышение эффективности всего государственного механизма.

Незавершенность строительства российского федерализма проявляется в незавершенности и низком качестве правового разграничения предметов совместного ведения федерального центра и субъектов Российской Федерации. Неопределенность финансовой и ресурсной базы соответствующих полномочий

«размывают» границы ответственности за экономические и политические последствия принимаемых на разных уровнях решений.

В результате разрушается единство правового пространства страны, падает эффективность работы как федеральных органов власти, так и органов власти субъектов Федерации, тормозятся назревшие социально-экономические реформы, ухудшаются условия жизни большинства людей.

Наиболее яркие признаки этого — принятие органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления актов, противоречащих федеральному законодательству и нарушающих Конституцию России, несоблюдение или неисполнение федеральных законов, указов Президента, судебных решений.

Трудный поиск баланса между самостоятельностью и ответственностью характерен и для взаимоотношений органов власти субьектов федерации с органами местного самоуправления.

Согласно Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но они осуществляют реальную власть в пределах своих муниципальных образований.

Для государственной системы органы местного самоуправления важны именно как органы власти, как канал управления страной. Органы местного самоуправления лучше других осведомлены о реальной жизни людей, об их повседневных потребностях. В частности, именно эти органы должны стать основным источником информации при введении в действие системы адресной социальной поддержки.

Однако в некоторых субъектах федерации деятельность органов местного самоуправления затрудняется, а то и просто парализуется из-за отсутствия необходимой правовой базы, прямого противодействия со стороны региональных властей.

Для обеспечения правового порядка наиболее действенным инструментом является судебный контроль. Российская государственность немыслима без сильной независимой судебной власти.

Для создания такой власти в России начата судебная реформа. Важнейшие задачи на этом пути — продолжение формирования законодательной базы судебной власти, комплектование судов всех уровней высокопрофессиональными и честными специалистами, развитие практики прямого применения Конституции, в первую очередь — в сфере защиты прав и свобод граждан.

Судебная власть — стержневой институт, обеспечивающий правовой порядок. Однако во многом из-за ее слабости не срабатывают новые принципы управления, не обеспечивается общая эффективность государственной власти. Пути преодоления этой слабости были намечены принятым в 1996 г. Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации».

В условиях рыночной экономики особую роль играет система арбитражных судов. Этот вид правосудия позволяет установить жесткую дисциплину договорных отношений, пресечь экономический произвол чиновников, цивилизованно осуществлять процесс банкротства. Однако арбитражные суды не финансируются в должной мере. Примерно половина их решений не исполняется. Не всегда привлекаются к ответственности те, кто не подчиняется судебным решениям.

Радикально изменить ситуацию в сфере контроля за законностью, существенно снизив нагрузку на иные судебные инстанции и сократив сроки судопроизводства, сможет система мировых судей. Но введение этого института опять-таки тормозит отсутствие средств.

Неразвитость форм правового регулирования реформируемой экономики, размытость границ деятельности государства в экономической сфере, неподготовленность государственных, в частности правоохранительных и судебных, органов к деятельности в принципиально новой экономической обстановке создали благоприятные условия для резкого роста криминального бизнеса, теневой экономики и коррупции.

Проблема экономических преступлений и коррупции из чисто полицейской, какой она является в большинстве стран, перешла у нас в разряд политических.

Преступный мир, по существу, бросил вызов государству, вступив с ним в открытую конкуренцию. Появилось немало хорошо организованных преступных групп со своими мозговыми центрами, исполнителями, «судами», «силовыми подразделениями». Эти преступные структуры расширяют свое влияние, фактически осуществляют «регулирование» некоторых хозяйственных отношений, даже «защиту» собственников, но уже по своим, криминальным, правилам.

Экономическая преступность создала опасно высокий уровень общекриминального фона. Борьба преступных сообществ сопровождается террористическими актами, перестрелками, заказными убийствами.

Преступность в сфере экономики идет рука об руку с коррупцией — злоупотреблением властью в личных интересах. Коррумпированная часть государственного аппарата «питает» и защищает как криминальный бизнес, так и незаконные действия бизнеса легального. Причем коррупция не сводится только к взяточничеству. Нередко используются разнообразные завуалированные формы подкупа чиновников и депутатов.

Уровень экономической преступности зависит в первую очередь от возможностей незаконного обогащения за счет средств государственного бюджета. Совершенствование системы исполнения бюджета, сокращение объема полномочий чиновников в распределении государственных ресурсов, отмена большинства льгот и налоговая реформа не входят в компетенцию правоохранительных органов, однако именно успешное решение этих задач создаст необходимые предпосылки для повышения эффективности их работы. Здесь особенно важно объединение усилий всех институтов государственной власти, всех политических сил.

Огромная роль принадлежит палатам Федерального Собрания. Необходимо как можно быстрее принять законы, подрывающие базу экономической преступности и коррупции, в частности законы о борьбе с коррупцией, об ответственности за легализацию преступных доходов. Однако новые правовые нормы не должны открывать простор для произвола, грубых нарушений прав человека и гражданина.

Особую роль в борьбе с экономической преступностью должна играть Федеральная налоговая служба. Мировой опыт показывает, что основной эффект в выявлении и привлечении к уголовной ответственности крупных криминальных дельцов дает строжайший контроль за соблюдением налогового законодательства.

Конечное звено в механизме ответственности за преступления — уголовная юстиция. Судебная власть должна в полной мере осознать, что ее роль не менее ключевая, чем у правоохранительных органов.

Экстренные меры по декриминализации экономической жизни и ликвидации условий, питающих коррупцию, должны быть предприняты по следующим направлениям.

1. Необходимо обеспечить равенство условий хозяйствования, подконтрольность всех каналов расходования государственных средств.

Любые действия должностных лиц, использующих закрытые, неподконтрольные, внеконкурсные процедуры распределения государственных ресурсов, должны рассматриваться как прямое содействие коррупции.

Необходимо существенно снизить в хозяйственной сфере объем разрешительного принципа, заменяя его уведомительным, а также установить строгую ответственность должностных лиц федеральных, региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления за превышение установленных сроков согласования решений по хозяйственным вопросам.

2. От правоохранительных органов требуется в полной мере реализовать потенциал нового уголовного законодательства. Кроме того, надо освободить оперативных и следственных работников от обилия отчетных документов. Они должны выполнять прежде всего свои прямые обязанности.

Для эффективной борьбы с экономической преступностью и коррупцией необходимо выявлять вдохновителей и организаторов преступлений, так называемых «крестных отцов», а не только рядовых исполнителей.

• 3. Нужно активизировать работу по подготовке и принятию законов, подрывающих корни экономической преступности. Необходим эффективный контроль за соответствием реальных и декларируемых доходов физических лиц.
• 4. Наступление на экономическую преступность и коррупцию должно сопровождаться очищением самих правоохранительных органов. Для общества далеко не безразлично, кто осуществляет правосудие. На белых одеждах Фемиды не должно быть пятен. Квалификационные коллегии судей обязаны тщательнее и строже контролировать чистоту судейского корпуса. В этой работе нужна полная гласность.

Что касается формирования правовой базы новой российской государственности и повышения ее эффективности, то это дело многих лет.

Серьезные проблемы современного российского государства: слабость новых государственных институтов, разобщенность власти и общества перед лицом реальных угроз.

Связаны эти проблемы с целым рядом политических и экономических причин. Наиболее существенные среди них таковы:

унаследованные институты и традиции власти были недостаточно приспособлены для решения новых задач; не было в достаточном количестве и обученных кадров, умеющих решать эти задачи;

отсутствовала правовая база новых политических и экономических отношений, которые, кроме того, вступали в противоречие с практикой, формировавшейся в течение десятилетий;

строительство новой государственности осуществлялось в условиях жесткого политического противостояния; в поисках компромисса в проведении реформ приходилось принимать не самые эффективные решения, что растягивало преобразования во времени и усиливало связанные с ними тяготы.

После принятия новой Конституции РФ 1993 г. ситуация стала меняться. Сформированы и укреплены базовые принципы новой российской государственности, влияющие на все стороны нашей жизни. Формируется новый корпус управленцев. Создается практически новая правовая база. При всех издержках законотворчества, при всех политических баталиях Федеральное Собрание сыграло важную роль в обустройстве правового пространства страны.

Происходят серьезные сдвиги в общественном сознании. Люди постепенно осваивают новые, правовые возможности, открываемые свободой частной деятельности и инициативы. Идет активное освоение гражданами возможностей Конституции и законов для защиты своих прав.

В этой ситуации первый и главный ресурс наведения порядка в стране — энергичное завершение экономической, социальной и правовой реформ.

Однако, как показывает анализ, главное препятствие становлению нового экономического строя, новой политической и правовой системы — низкая эффективность власти, отсутствие надлежащего порядка в деятельности государственного аппарата.

Между тем только сильная власть, принимающая разумные решения и способная обеспечить их эффективное исполнение, в состоянии выполнить свои обязанности: дать гарантии для активности сильных и достойно поддержать слабых, обеспечить развитие культуры, образования и науки, реформировать вооруженные силы, стать естественным и надежным центром интеграции для партнеров по СНГ, отстоять российские национальные интересы.

Первое направление этой работы — реформирование исполнительной власти.

Основными направлениями этой реформы являются следующие:

радикальное усиление регулирующей и контрольной функций органов исполнительной власти вместо сохраняющегося директивного управления;

повышение роли перспективного и текущего прогнозирования для принятия стратегических решений, принятие упреждающих мер; это позволит предотвращать негативные явления и процессы либо смягчать их последствия;

выработка оптимальной структуры органов исполнительной власти, основанной на реальных потребностях общества; строгое разделение функций и полномочий этих органов как «по горизонтали», так и «по вертикали»;

определение форм и методов эффективного взаимодействия исполнительной власти с иными ветвями государственной власти;

установление эффективной обратной связи с институтами гражданского общества, создание благоприятных условий для контроля общества за деятельностью государственного аппарата.

Обновление системы исполнительной власти не дает результата без наведения порядка в государственной службе и пересмотра принципов кадровой политики. Они в своем нынешнем виде не стимулируют эффективную деятельность государственных служащих, не дают им ясных перспектив должностного роста, не решают вопросы контроля и применения мер ответственности за некачественную, недобросовестную работу, за неисполнение решений.

Настоящим бичом остается необоснованное раздувание штатов. С 1991 г. общая численность государственного аппарата возросла в полтора раза. Особенно это проявляется на региональном уровне, причем в ряде мест допускается дискриминация кадров по национальному признаку.

Действующее законодательство предусматривает ряд ограничений для работников государственной службы: особые требования при замещении должности, соблюдение служебной тайны, невозможность совмещения должности с коммерческой деятельностью и т. п. Однако при этом не были созданы стимулы для добросовестной работы. До сих пор нечетко выражены и не систематизированы социальные гарантии государственных служащих; оплата их труда не соответствует уровню ответственности; в совокупном объеме средств, выделяемых на содержание государственного аппарата, основная часть идет не на прямые денежные выплаты служащим, а на ненужные излишества.

В сфере государственной службы уже с 1997 г. на первое место выдвинуто решение следующих задач:

пересмотр принципов финансирования государственного аппарата. Необходимо увеличить прямые денежные выплаты за счет сокращения доли косвенных расходов (строительство и содержание зданий, транспортное, бытовое, иное обслуживание), не увеличивая нынешние бюджетные расходы. Это позволит ограничить рост численности государственного аппарата;

выработка единых для федерального и регионального уровней принципов должностного роста государственных служащих, в том числе механизмов эффективного использования кадрового резерва и ротации кадров в единой системе государственной службы;

создание нормативной основы и современной инфраструктуры подготовки, повышения квалификации и оценки труда государственных служащих;

установление четких оснований, а также процедуры привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности государственных служащих; введение института дисциплинарного разбирательства;

введение действенных антикоррупционных механизмов (в частности, регулярной отчетности о доходах и расходах работающих в системе государственной службы) и жесткий контроль за их применением.

Коррупция деморализует общество, разлагает власть и государственный аппарат. Корни коррупции находятся в самих изъянах устройства экономической и административной жизни государства, подпитываются некачественным законодательством и распространяются при отсутствии эффективного контроля за деятельностью должностных лиц, органов государственной и муниципальной власти.

В связи с этим можно назвать следующие главные приоритеты.

Во-первых, необходимо наладить постоянную и системную антикоррупционную экспертизу законодательства.

Во-вторых, необходим анализ деятельности федеральных, региональных и местных органов власти. Исполнение любых административных процедур должно быть максимально прозрачным.

Третье направление борьбы с коррупцией — это оздоровление государственного и муниципального аппарата, жесткая регламентация прав и обязанностей чиновников. И связанная с этим задача — создание работающего механизма разрешения конфликтов интересов на государственной и муниципальной службе. Надо поставить чиновника в строгие процедурные рамки, а результаты его деятельности открыть для гражданского общества, для людей, по сути для налогоплательщиков, из своего кармана оплачивающих услуги государственного аппарата.

Одной из главных причин, порождающих возникновение острейших социальных проблем в стране, стал крайне неэффективный контроль за качеством управления, за исполнительской дисциплиной, соблюдением законов, других нормативных актов, а также судебных решений.

Вместо упорядочения контрольной функции растет число контролирующих служб и ведомств, наделяемых правом взыскивать штрафы. Хотя многолетний опыт доказал бесперспективность и даже вред такого подхода, именно он проявляется и в новом варианте Кодекса об административных правонарушениях.

Весомый вклад в осуществление контрольной функции государства могут внести представительные органы. До сих пор этот потенциал не был реализован в полной мере из-за смешения действительно государственных и узкополитических задач. Парламентский контроль за исполнительной властью может стать эффективным, если не будет подменять собой полномочия органов исполнительной власти и не станет прикрытием для реализации интересов той или иной партии.

Система государственных форм контроля должна быть подкреплена негосударственными. Необходимо создать условия для реального гражданского контроля за деятельностью органов государственной власти. Речь идет прежде всего о предоставлении возможности гражданам, общественным объединениям воздействовать на деятельность органов власти, не вмешиваясь, разумеется, в их оперативные функции. Показательным примером в этом отношении является создание в 2005 г. Общественной палаты.

Решение перечисленных задач по созданию современной эффективной системы государственного управления требует продуманного подхода. Поэтому в 1997 г. под непосредственным руководством Президента разработана программа государственного строительства.

Задел для этого документа был заложен в концепции правовой реформы в Российской Федерации, разработка которой была определена Указом Президента РФ от 6 июля 1995 г. Основную часть программы составляет новая концепция системы исполнительной власти в Российской Федерации.

Второе направление работы по повышению эффективности государственнной власти и наведению порядка в стране — усиление государственного регулирования экономики.

Государственная власть, используя механизм правового принуждения, должна быть гарантом законности сделок и выполнения взаимных обязательств хозяйствующих субъектов. Необходимо жестко пресекать любые попытки отдельных ведомств и чиновников осуществлять «государственное регулирование» в собственных корыстных интересах и одновременно столь же жестко пресекать любые попытки наиболее «сильных» представителей частного бизнеса получить для себя исключительные привилегии.

Государственная власть плохо выполняет свою главную задачу по регулированию рыночной экономики — не формирует режим максимального благоприятствования предпринимательскому поведению, соответствующему интересам потребителя. Недопустимо положение, при котором консервация отсталости на своем предприятии для руководителя выгоднее, чем повышение эффективности производства.

Государство не может и не должно прямо вмешиваться во внутренние дела частных предприятий, но обязано создавать стимулы для их реформирования.

Приоритетными задачами государства, обеспечивающими проведение реформы предприятий на современном этапе, должны стать:

защита прав акционеров, четкое разграничение прав и ответственности собственников и управляющих, совершенствование механизмов корпоративного управления;

укрепление контрактного права, т. е. правовая защита договорных отношений;

создание эффективного механизма управления предприятиями, полностью или частично находящимися в государственной собственности;

повышение качества подготовки нового поколения менеджеров.

Необходимым условием активизации инвестиционного процесса и улучшения качества управления предприятиями становится реформа системы бухгалтерского учета. Действующая система устарела, она не обеспечивает необходимой информацией ни управляющих, ни собственников, ни инвесторов. Разговоры о переходе на международные стандарты бухгалтерского учета ведутся уже ряд лет, но до сих пор результатов нет.

Активизировать процесс реформирования предприятий одна из основных задач Правительства.

Ключевым элементом в создании благоприятной среды для предпринимательства и инвестиций является налоговая реформа.

Частые изменения в налоговом законодательстве затрудняют планирование хозяйственной деятельности, ставят малые и средние предприятия на грань банкротства, создают серьезные трудности крупным предприятиям. Неполнота и противоречивость нашей налоговой системы расширяют возможности для произвола власти, и налогоплательщик от этого никак не защищен. Несправедливость существующей налоговой системы фактически стимулирует уклонение от уплаты налогов. В результате сокращаются доходы бюджета, затрудняется выполнение государством своих обязательств перед гражданами, уменьшаются возможности экономического роста. Создается ситуация, при которой капиталы идут не туда, где российская промышленность способна развиваться в соответствии с динамикой потребительского спроса, а туда, где можно явно или тайно не платить налоги. При подготовке нормативных актов, относящихся к налоговой системе, предусмотрены следующие направления ее реформирования:

кардинальное упрощение налоговой системы, сокращение общего числа налогов и установление исчерпывающего перечня налогов, применение которых допустимо на территории Российской Федерации;

выравнивание условий налогообложения за счет резкого сокращения числа налоговых льгот;

расширение базы налогообложения за счет распространения реального налогового бремени на сферы, в которых больше всего практикуется уклонение от налогов;

выравнивание фактического уровня налогообложения заработной платы и других видов доходов (с учетом отчислений во внебюджетные фонды);

установление предельных ставок для региональных и местных налогов;

снижение ставок штрафов и пеней;

кодификация правил, регламентирующих взаимоотношения налогоплательщика и налоговых органов, с целью устранения противоречий гражданского и налогового законодательства, обеспечения защиты прав налогоплательщиков.

Контрольные вопросы и задания

• 1. Дайте определение понятия «правовое регулирование».
• 2. Что такое предмет правового регулирования?
• 3. Какие группы общественных отношений входят в предмет правового регулирования?
• 4. Что такое метод правового регулирования?
• 5. Перечислите методы правового регулирования.
• 6. Что такое механизм государственно-правового регулирования?
• 7. Перечислите проблемы укрепления законности и правопорядка в России.