ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ВНУТРЕННЕЙ ФОРМЫ И ВНЕШНЕЙ ФОРМЫ ФИНАНСОВОГО ПРАВА С ПОЗИЦИИ ДОГМЫ ПРАВА

ОСОБЕННОСТИ ПОСТРОЕНИЯ ОБЩИХ ПОЛОЖЕНИЙ ФИНАНСОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА С ПОЗИЦИИ СТРУКТУРЫ ФИНАНСОВОГО ПРАВА

После августа 1991 г. началось становление российской правовой системы, в том числе финансового законодательства как отрасли современного российского права. Отметим, что формирование нового российского права осуществлялось не с «чистого листа». Однако стремительность перехода от командно-плановой экономики к рыночным отношениям поставила перед законодателем, судебной властью, правоприменителями, юридической наукой сложнорешаемые задачи, имея в виду концептуальную готовность, объемы и сроки разработок законопроектов. В отличие от правотворческого процесса по созданию гражданского законодательства (прежде всего ГК РФ) формирование финансового законодательства шло вне концептуально-системного подхода. Оно развивалось исходя из требований практики, главным образом в оперативном режиме и по подотраслевой направленности: эмиссионно-денежные, включая валютные, отношения; бюджетные отношения; налоговые отношения; банковские отношения и др. Постепенно набирая обороты, формировалась финансово-правовая база. Иными словами, решались особо актуальные вопросы оперативного правового обеспечения той или иной группы финансовых отношений. Общие вопросы законодатель оставлял «на потом».

В настоящее время наряду с финансовыми законами, указами Президента РФ действует значительное количество правовых актов Правительства РФ, Центрального банка РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Весь этот финансово-правовой массив нуждается в анализе и систематизации, которую надлежит проводить с учетом требований, предъявляемых к внутреннему строению финансового права (структуре финансового права), т.е. требований, относящихся к созданию финансово-правовой нормы, финансового правового субинститута, института, подотрасли и собственно отрасли финансового законодательства.

В современной литературе отмечают нацеленность законодателя на совершенствование структурирования финансово-правовых норм¹.

В XIX в. И.Т. Тарасов пришел к выводу (актуальность которого очевидна и сегодня), что «положительное финансовое право есть совокупность положений, определяющих государственно-хозяйственную сферу данного народа в данную эпоху. В науке финансового права правовой, политический и экономический элементы нераздельны; в ней анализ законов хозяйственных явлений и анализ правовых норм, определяющих государственно-хозяйственную сферу, идут рука об руку. Эта наука учит не только тому, что есть и почему оно происходит, но и тому, что в этой области согласно с экономическими законами, со значением и целью государства и с понятиями о правде и справедливости»^{[1] [2]}.

Исследователи (российские и зарубежные) финансово-правовой материи в целом единодушны в том, что финансовое право по своему содержанию находится в тесной зависимости от экономики и экономической науки, реальной политической действительности, философии и социологии, а также во взаимосвязи с иными отраслями права и законодательства (конституционного, гражданского, административного и др.). Указанные зависимость и взаимосвязь не являются односторонними. Практика свидетельствует о воздействии на экономику финансово-правовых инструментов, которые могут как стимулировать, так и дестимулировать поведение экономических агентов. Анализ финансовой политики показывает систему приоритетов и вопросов, подлежащих решению и с точки зрения финансово-правового «среза». И одновременно он показывает «готовность» финансового права к регулированию определенной группы отношений. Факты объективной действительности позволяют утверждать, что положения и конструкции финансового законодательства в ряде случаев возникают и действуют «не до того», а «после того»^[3]. «Приход» в Россию международного финансово-экономического кризиса (МФЭК) обнаружил, в частности, отсутствие урегулированности финансовым правом комплекса антикризисных мер, включая правомочия, обязанности и поведенческую линию финансовых властей, в условиях «нештатной» ситуации.

Сохраняет актуализацию «подготовленность» финансово-правовых предписаний к урегулированию объявленного перехода к инновационным экономическим отношениям. «Вскрывается» новый пласт финансовых отношений, нуждающихся в концептуально-системном подходе к созданию соответствующих финансово-правовых инструментов. Первым шагом в этом направлении стало обсуждение и принятие Федерального закона от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре „Сколково"»¹ (далее — Закон № 244-ФЗ). Одновременно с его принятием были внесены изменения и дополнения в правовые акты различных отраслей законодательства^{[4] [5]}, включая Федеральный закон «О бухгалтерском учете»^[6]; Бюджетный кодекс РФ (ст. 78); Налоговый кодекс РФ (ст. 83, 89, 145, 145¹, 246, 246¹, 274, 284, 289, ЗЗЗ^[5], 381, 395); федеральные законы от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»^[8], от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством»^[9], от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» (документ утратил силу). Названные правовые решения свидетельствуют о практических мерах по созданию условий, способствующих внедрению инновационной экономики. Однако нельзя не заметить, что они относятся к актам специального характера, поскольку касаются одного объекта (и определенной территории) и распространяются на ограниченный круг лиц. Перед финансовым правом стоит задача урегулировать комплексную систему мер и инструментов, направленных на создание и функционирование инновационной экономики в секторах реального производства товаров.

Существенное значение в современной истории и практике финансового права имеют проблемы, вызванные процессами глобализации^[10].

Представляется, что вопросы, обусловленные этой проблемой, наряду с рассмотрением их в Общей части финансового права фокусируются и в международном финансовом праве. Специфической особенностью международного финансового права является то обстоятельство, что его предмет составляют публично-финансовые отношения равных субъектов в парных или многосторонних связях. Принцип «финансовой власти и подчинения» в отношениях между государствами неприемлем и недопустим.

Важнейшими факторами, влияющими на содержание и структуру финансового права и законодательства, являются их взаимодействие, взаимосвязи и взаимозависимость с иными отраслями права и отраслями законодательства.

В качестве основополагающей отрасли выступает конституционное право. Предписания Конституции РФ (ст. 71, 74, 75, 76, 104, 106, 114), причем не только их содержание и смысл, но и глубинная практика последующего правоприменения, предопределяют направления развития и функционирования финансово-правового массива на ближайшие годы и длительную перспективу.

Особое теоретическое и практическое значение для финансового права имеют «сопряженные» с ним отрасли — гражданское и административное право. Широкий спектр совместного регулирования, использование юридических конструкций дают иные примеры интеграционное™, согласованности и заимствований их правополо- жений. В частности, такая гражданско-правовая конструкция, как договор, широко используется в качестве соответствующего инструмента в административном и финансовом праве. В литературе на это обстоятельство обращалось специальное внимание¹. Ряд авторов полагает необходимым исчерпывающе урегулировать в НКРФ процедуры возникновения, изменения и сокращения налоговых договорных отношений^{[11] [12]}. Между тем в современном правовом массиве наблюдается и «совместно-последовательное» регулирование административным, гражданским и финансовым правом отношений, связанных с финансами. Однако каждая из этих отраслей российского права осуществляет регулирование, сообразуясь со своим предметом, целями, принципами, иными общими положениями, а также типом регулирования.

Традиционно наука финансового права к основным положениям, входящим в его Общую часть, относит:

• 1) финансы (понятие, роль);
• 2) финансовую систему;
• 3) финансовую деятельность государства;
• 4) предмет финансового права;
• 5) принципы финансового права;
• 6) систему финансового права;
• 7) источники финансового права;
• 8) субъектов финансового права;
• 9) финансово-правовые нормы;
• 10) финансовые правоотношения;
• 11) защиту прав субъектов финансовых правоотношений;
• 12) финансовый и муниципальный контроль^[13].

Следует учитывать, что приведенный перечень в научных трудах излагается с точки зрения содержания, структуры и места, занимаемого соответствующим общим институтом в системе Общей части, исходя из научных предпочтений исследователей и сложившихся традиций.

Представляется, что Общая часть финансового права (науки и вузовской учебной дисциплины) может быть уточнена и дополнена с учетом реалий современной финансово-правовой сферы. Полагаем целесообразным рассматривать наряду с институтом «финансов» институты «государственных финансов» (П.С. Бельский) и «финансовой политики» (Н.М. Артемов, Г.В. Петрова, С.В. Мирошник, И.В. Рукавишникова и др.), юридические факты (М.В. Карасева (Сенцова) и др.). Общий институт «субъекты финансового права» исходя из положений Конституции корректнее изменить на «лица в финансовом праве». В составе Общей части должен быть институт «сроков и представительства», в настоящее время присутствующий в общих положениях ряда подотраслей (бюджетном, налоговом праве и др.).

Само по себе отсутствие в едином российском финансовом праве общих положений приводит в правоприменении к возникновению неразрешимых ситуаций. В частности, на практике возникла проблема адекватного применения положений п. 4 ст. 93⁴ БК РФ, ч. 6 ст. 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» и ст. 116 Федерального закона от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год»^[14].

Согласно п. 4 ст. 93⁴ БК РФ исковая давность, установленная гражданским законодательством, не распространяется на требования Российской Федерации, возникшие:

• 1) в связи с предоставлением на возвратной и (или) возмездной основе бюджетных денежных средств, в том числе бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований) и иных бюджетных кредитов (ссуд), включая требования по уплате процентов и (или) иных платежей, предусмотренных законом и (или) договором (соглашением), в том числе требования о неосновательном обогащении и возмещении убытков;
• 2) в связи с предоставлением и (или) исполнением Российской Федерацией государственных гарантий Российской Федерации;
• 3) по обязательствам целевого финансирования юридических лиц, условием предоставления которого являлась передача акций в собственность Российской Федерации;
• 4) из договоров и сделок об обеспечении исполнения указанных в настоящем пункте обязательств.

В соответствии с ч. 6 ст. 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»¹ приведенные положения п. 4 ст. 93^[15] БК РФ применяются также к отношениям, возникшим до 1 января 2008 г. Отсюда следует, что финансово-правовым нормам наряду с иными особенностями придана обратная сила. Вместе с тем по объективным причинам любая действующая норма финансового права находится в определенной взаимосвязи с другими нормами не только финансового, но и иных отраслей законодательства. Поэтому затруднительно объяснить позицию законодателя, установившего преимущества в защите имущественных прав государства по сравнению с иными формами собственности без синхронизации мер, обеспечивающих баланс экономических интересов государства и иных субъектов. Дело в том, что само по себе освобождение исков по возврату переданных государственных финансов, в частности бюджетных кредитов, от действия сроков давности вносит неопределенность и блокирует надлежащее правовое регулирование соответствующих отношений. Известно, что в частноправовых отношениях сущность исковой давности состоит в прекращении права на иск вследствие его неосуществления в течение определенного законом времени (общий срок — 3 года).

Очевидно, что законодатель при регулировании финансовых отношений в части, связанной с возвратом государственных финансов, обладает правом устанавливать правила, предусматривающие недопустимость применения положений об исковой давности, закрепленных гражданским законодательством (гл. 12 ГКРФ). Однако это право законодателя предполагает осуществление им правового регулирования, связанного с установлением общих положений о сроках давности в финансовых правоотношениях^[16] {{ Абзац 1 п. 4 ст. 93^[15] БК РФ изложен в следующей редакции: «Срок исковой давно}} ^[18]. Представляется настоятельно необходимым принятие основополагающего законодательного акта «Основы финансового законодательства Российской Федерации», в котором должен быть институт сроков, находящийся в системе юридических фактов и обладающий согласованной регулятивной направленностью, имея в виду не только внутриотраслевое, но и межотраслевое регулирование. Заметим, что «основополож- ность» упомянутого акта заключается прежде всего в том, что с его принятием будет обеспечено единство финансового права и финансового законодательства Российской Федерации.

Наука финансового права включает в состав Общей части институты «юридические факты» и «финансово-правовая ответственность»¹. Представляется, что в ее состав должен входить и институт «финансовое обязательство», поскольку, как отмечает С.В. Запольский, «пра- вообразование отношений собственности ставит носителя публичной власти перед субъектами хозяйственного оборота в положение управомоченного по закону и по закону же обязанного, но никак не носителя абсолютной априорной власти, как это было прежде. Финансовые обязательства в этом смысле — альтернатива подчинению как характеристика механизма осуществления властно-имущественных отношений»^{[19] [20]}. Конституция РФ (ст. 104) прямо предусматривает категорию «финансовое обязательство государства», которое не адекватно «обязанностям» и должно представлять собой специальную конструкцию, используемую в финансовых правоотношениях.

Практика показывает, что государства при осуществлении финансовой деятельности, их финансы и государственные финансы сталкиваются с определенными сложностями (значительными дефицитами бюджетов, существенными размерами государственных кредитов и т.п.), а также внезапно возникающими кризисами. Международный финансово-экономический кризис 2008 г. продемонстрировал значение финансово-правовых средств в деле предотвращения, преодоления кризиса и его последствий для страны, граждан и организаций. С этой точки зрения Общая часть финансового права должна обладать институтом, предусматривающим совокупность финансово-правовых мер, подлежащих обязательному применению финансовыми властями в условиях мирового (регионального) финансово-экономического кризиса. Полагаем, что МФЭК явился неопровержимым доказательством, свидетельствующим о необходимости обеспечения единства финансового права и финансового законодательства, поскольку целое имеет очевидные преимущества по сравнению с некоей совокупностью своих частей.

• [1] См.: Химичева Н.И. Вопросы развития современного российского финансовогозаконодательства в аспектах его содержания и форм. С. 175.
• [2] Тарасов И. Т. Очерк науки финансового права. С. 53.
• [3] На это обстоятельство указано в литературе. См.: Финансовое право: учебник /отв. ред. Е.М. Ашмарина. С. 274.
• [4] Российская газета. 2010. 30 сент.
• [5] См.: Федеральный закон от 28 сентября 2010 г. № 243-ФЗ «О внесении измененийв отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятиемФедерального закона „Об инновационном центре „Сколково“» // Российскаягазета. 30 сент. 2010.
• [6] СЗ РФ. 1996. № 48. Ст. 5369.
• [7] См.: Федеральный закон от 28 сентября 2010 г. № 243-ФЗ «О внесении измененийв отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятиемФедерального закона „Об инновационном центре „Сколково“» // Российскаягазета. 30 сент. 2010.
• [8] СЗРФ. 2001. №51. Ст. 4832.
• [9] СЗРФ. 2007. № 1.Ст. 18.
• [10] См.: Белов В.А. Глобализация и финансовое право // Актуальные проблемы финансового права Республики Беларусь, России и Украины. С. 129—138; КутафинО.Е. К читателю // Европейский Союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. М., 2009. С. 5.
• [11] См.: Казанцев М.Ф. Договорное регулирование: Цивилистическая концепция.Екатеринбург: УрО РАН, 2005. С. 62-74.
• [12] См.: Парыгина В. Налоговые договоры об изменении сроков уплаты налогов исборов // Право и жизнь. 2006. № 93. Однако с изложенной позицией автора врядли можно согласиться.
• [13] См.: Советское финансовое право: учебник / под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цып-кина. С. 3-94; Советское финансовое право: учебник / отв. ред. Г.С. Гуревич.С. 5—66; Воронова Л.К., Мартьянов И.В. Советское финансовое право: учебноепособие. С. 3—55; Советское финансовое право: учебник/ отв. ред. Л.К. Воронова, Н.И. Химичева. С. 5—114; Финансовое право: учебник/отв. ред. Н.И. Хими-чева. С. 1—104; Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: учебное пособие.С. 3—48; Финансовое право: учебное пособие / отв. ред. Н.И. Химичева. С. 17—135;Финансовое право: учебник/отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд. С. 19—154; Ман-дрица В.М. Финансовое право: учебник. С. 3—57; Финансовое право: учебник /под ред. О.Н. Горбуновой. С. 15—128; Парыгина В.А., Тедеев А.А. Финансовое право в схемах с комментариями: учебное пособие. С. 9—67; Финансовое право Российской Федерации: учебное пособие/отв. ред. М.В. Карасева. С. 17—175;Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Указ. соч. С. 90—166; Финансовое право: учебник/ подред. С.В. Запольского. С. 19—119; Пилипенко А.А. Указ. соч. С. 9—168; Петрова Г.В.Финансовое право: учебник. С. 3—24,47—96; Барциц И.Н., Петрова Г.В. Указ. соч.С. 10-125; и др.
• [14] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 20 июля 2011 г. № 20-П «Поделу о проверке конституционности положений пункта 4 статьи 934 Бюджетногокодекса Российской Федерации, части 6 статьи 5 Федерального закона „О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актовРоссийской Федерации" и статьи 116 Федерального закона „О федеральномбюджете на 2007 год" в связи с запросом Высшего Арбитражного Суда РоссийскойФедерации» // СЗ РФ. 2011. № 33. Ст. 4948.
• [15] дельных положений законодательных актов Российской Федерации» // Российская газета. 2012. 14 нояб.
• [16] СЗРФ.2007.№ 18. Ст. 2117.
• [17] Абзац 1 п. 4 ст. 93{{дельных положений законодательных актов Российской Федерации» // Российская газета. 2012. 14 нояб.
• [18] сти в пять лет устанавливается по требованиям Российской Федерации...». См.:Федеральный закон от 12 ноября 2012 г. № 189-ФЗ «О внесении изменений вБюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу от
• [19] Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: учебник. С. 149—169, 181—200.
• [20] Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права. С. 134; Егоже. Теория финансового права. Научные очерки. С. 187—189, 274.