Местная администрация

Местная администрация является обязательным органом в структуре органов местного самоуправления любого муниципального образования. Термин «местная администрация» равнозначен термину «исполнительно-распорядительный орган муниципального образования». Местная администрация образуется для реализации полномочий местного самоуправления. Она, как правило, является органом общей компетенции в сфере исполнительно-распорядительной деятельности и наделяется правами юридического лица.

Перечень полномочий местной администрации зависит от объема вопросов местного значения, решаемых муниципальным образованием самостоятельно, а также от объемов и видов отдельных государственных полномочий, переданных муниципальному образованию. В связи с этим невозможно в федеральном законодательстве установить единообразный перечень полномочий местной администрации. Указанный перечень должен быть закреплен в уставе муниципального образования.

Местной администрацией руководит ее глава на принципах единоначалия, что подразумевает его личную ответственность за все принимаемые местной администрацией решения. Он своими актами вводит в действие решения администрации; непосредственно руководит органами и структурными подразделениями местной администрации либо назначает руководителей данных подразделений; издает распоряжения по вопросам организации работы местной администрации (ч. 6 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ); определяет структуру местной администрации (хотя она и утверждается представительным органом). Однако единоначалие не должно исключать коллегиальное обсуждение и выработку решений по важнейшим проблемам жизнедеятельности муниципального образования.

Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта: подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования; представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования; обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ.

Главой местной администрации является глава муниципального образования либо, в случае когда глава муниципального образования является в соответствии с уставом муниципального образования председателем представительного органа муниципального образования, лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Таким образом, глава местной администрации может занимать свою должность в порядке:

  • 1) назначения по контракту по итогам конкурса;
  • 2) избрания в качестве главы муниципального образования непосредственно населением;
  • 3) избрания в качестве главы муниципального образования депутатами представительного органа (например, для поселений).

Поданным Минрегиона России, на 1 июля 2012 г. количество муниципальных образований, в которых полномочия главы местной администрации осуществляет глава администрации, назначаемый по контракту (сити-менеджер), составляет 4781 (20,6% от общего количества муниципальных образований), в том числе:

  • — 246 городских округов (42,2%);
  • — 898 муниципальных районов (47,2%);
  • — 720 городских поселений (40,4%);
  • — 2681 сельское поселение (14,3%);
  • — 236 внутригородских территорий городов федерального значения (100%).

В настоящее время в 48 из 79 (т. е. более чем в 60%) административных центров субъектов РФ реализована модель, предусматривающая сити-менеджера.

Вместе с тем в 136 муниципальных образованиях Калужской, Костромской, Псковской, Ростовской, Оренбургской, Саратовской, Новосибирской, Иркутской, Магаданской, Сахалинской областях, Пермском крае, республиках Калмыкия, Дагестан, Карачаево-Черкесия, Татарстан, Тыва отказались от назначения глав местных администраций по контракту.

Срок полномочий главы местной администрации определяется уставом муниципального образования. Контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года.

Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа), внутригородского муниципального образования города федерального значения — представительным органом муниципального района (городского округа), внутригородского муниципального образования города федерального значения в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта РФ в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Понятие служебного контракта и основные положения о его заключении и исполнении введены в практику трудовым законодательством Российской Федерации. Вместе с тем Федеральный закон № 131 -ФЗ устанавливает ряд особенностей, обусловленных статусом и полномочиями главы местной администрации. В частности, условия контракта формируются путем объединения требований, устанавливаемых как представительным органом муниципального образования, так и органами государственной власти субъекта РФ. При этом субъект РФ в части установления требований и условий контракта для глав местных администраций обязан принять закон субъекта РФ.

Определенное участие в формировании контракта для главы местной администрации может принимать и население посредством выражения мнения по положениям, содержащимся в уставе муниципального образования, поскольку уставом муниципального образования могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации. Дополнительные требования на практике бывают направлены на поиск кандидатов, достигших определенного возраста, имеющих опыт управленческой или хозяйственной деятельности, профильное образование, знание языков народов, проживающих в муниципальном образовании, и др.

В ч. 5 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ установлены общие условия проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации. Причем очевидна существенная роль представительного органа муниципального образования, который:

  • — устанавливает порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации (принимает положение, регулирующее особенности организации и проведения конкурса);
  • — устанавливает общее число членов конкурсной комиссии;
  • — устанавливает состав конкурсной комиссии;
  • — назначает членов конкурсной комиссии поселения или две трети членов конкурсной комиссии муниципального района и городского округа (оставшуюся одну треть назначают соответствующие органы государственной власти субъектов РФ).

Конституционные положения о том, что органы местного самоуправления не являются частью системы органов государственной власти, нашли отражение в Федеральном законе № 131-ФЗ.

В то же время данный Закон предусматривает в определенных случаях и ограниченных пределах участие органов государственной власти и государственных должностных лиц в формировании органов местного самоуправления. Это касается, например, их участия в конкурсной комиссии, отбирающей кандидатуры на замещение должности главы местной администрации, где треть ее членов назначается парламентом субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ. Такая норма нацеливает участников конкурсной процедуры на сотрудничество органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. При этом установлены определенные требования при назначении на должность главы местной администрации:

  • — должен проводиться конкурс;
  • — конкурс проводится специальной конкурсной комиссией;
  • — конкурсная комиссия должна представить представительному органу кандидатов только по результатам конкурса;
  • — представительный орган назначает лицо на должность главы местной администрации только по результатам этого конкурса, причем решение конкурсной комиссии может иметь рекомендательный характер;
  • — контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

В соответствии с вопросами местного значения и полномочиями формируется структура местной администрации, которая утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. Существуют различные принципы распределения задач и функций между подразделениями администрации. В практике управления организационные звенья систематизируются по принципу целесообразности по следующим направлениям: по отраслям управления; характеру управленческой деятельности согласно стадиям управленческого цикла; целевым группам; территориальному принципу. В соответствии с принципом распределения задач и функций создаются конкретные организационные единицы — управления, отделы.

В связи с внедрением новых профессиональных технологий широкое распространение получают согласительные комиссии по решению конфликтных ситуаций и рабочие группы. Кроме того, новые организационные структуры могут формироваться путем создания советов предпринимателей, представителей территориального общественного самоуправления и др.

Местные администрации различаются по своей структуре, так как нет двух одинаковых муниципальных образований. В то же время существует ряд однотипных органов почти для всех муниципальных образований — органы управления финансами, муниципальным имуществом, жилищно-коммунальным хозяйством. Можно сформулировать и некоторые общие подходы, основные принципы, позволяющие, хотя и с учетом местных особенностей, разрабатывать структуры местных администраций на единой методологической основе.

Можно выделить два основных подхода к построению структур местных администраций: функциональный и программноцелевой1.

Функциональный подход применяется при разработке структуры, обеспечивающей текущее управление муниципальным образованием. При этом подходе выявляются функции, исполняемые местной администрацией, и его структура формируется таким образом, чтобы выполнение каждой из функций обеспечивалось соответствующей структурной единицей. Это не означает, что для выполнения единичной функции необходим отдельный орган. После выявления всего набора функций осуществляется их группировка по какому-либо принципу, например по отраслевому (благоустройство, жилищное хозяйство, образование, здравоохранение и т. п.), по принципу принадлежности к одной сфере (социальная, экономическая, социально-политическая), и уже после этого окончательно выстраивается необходимая структура. Ряд структурных единиц формируется для осуществления вспомогательных функций, т. е. тех, без которых невозможно решение основных задач, стоящих перед органами местного самоуправления (имеются в виду функции финансового планирования, исполнения и контроля за исполнением местного бюджета, управления кадрами, ведения архивов и т. п.). Как правило, применяется од- [1] [2]

новременно несколько принципов для группировки функций, а степень «укрупнения» структурных единиц определяется составом и количеством управляемых объектов. Так, в крупных муниципальных образованиях формируются органы управления в сферах здравоохранения, образования, культуры, а в небольших создаются общие органы управления социальной сферой. Важно, чтобы все функции были учтены, чтобы не происходило дублирования функций и не совмещались в одной структурной единице функции планирования и исполнения, исполнения и контроля.

Программно-целевой подход применяется при формировании структуры, обеспечивающей реализацию программ, в частности программ развития муниципальных образований, как комплексных, так и целевых. Отличие этого подхода от предыдущего состоит в том, что в основу построения структуры положены не функции, а цели, задачи, их ранжирование по приоритетам, способы достижения, формы и механизмы реализации, определенные программами развития, и учитывается динамика изменений в процессе реализации программ. В остальном в этих подходах применяются одинаковые принципы.

Наименования структурных подразделений местной администрации в различных муниципальных образованиях могут быть различны. Финансирование структурных подразделений местной администрации осуществляется за счет средств местного бюджета в соответствии со сметой расходов на управленческий аппарат.

Ниже представлены примеры структур местных администраций разных видов муниципальных образований (схемы 1—4).

В законе для главы местной администрации установлены определенные ограничения, которые в целом соответствуют ограничениям, утвержденным для муниципального служащего. Вполне очевидно, что такой запрет может быть установлен только в отношении лица, осуществляющего деятельность на постоянной основе. В этом смысле показательно, что в отношении главы муниципального образования, работающего на непостоянной основе, данный запрет отсутствует.

Федеральное законодательство не содержит норм о возможности и порядке прекращения полномочий местной администрации. Институт прекращения полномочий предусмотрен лишь для должностных лиц местного самоуправления, в том числе главы местной администрации.

Структура администрации

Схема 1

* Утверждена постановлением Омского городского Совета от 10 декабря 2008 г. № 603.

Схема 2

Структура администрации Пестовского муниципального района (Новгородская область)*

Ю

К

Глава 7. Органы местного самоуправления

§ 4. Местная администрация

Схема 3

Структура администрации городского поселения «Город Николаевск-на-Амуре» (Хабаровский край)[3]

* Утверждена решением Совета депутатов городского поселения «Город Николаевск-на-Амуре» Николаевского муниципального района Хабаровского края от 29 декабря 2008 г. № 288.

Схема 4

Структура администрации сельского поселения «Отрадненское»[3]

Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Глава местной администрации не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случаях:

  • 1) смерти;
  • 2) отставки по собственному желанию;
  • 3) расторжения контракта в соответствии с ч. 11 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ;
  • 4) отрешения от должности согласно ст. 74 Федерального закона № 131-ФЗ;
  • 5) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
  • 6) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
  • 7) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
  • 8) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
  • 9) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства — участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
  • 10) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;
  • 11) преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с ч. 3, 4—7 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ, а также в случае упразднения муниципального образования;
  • 12) утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;
  • 13) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

В ч. 11 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ определяется механизм досрочного расторжения контракта с главой местной администрации. По общему правилу контракт расторгается по соглашению сторон или в судебном порядке.

Если контракт расторгается по соглашению сторон, то его расторжение должен подтвердить глава муниципального образования (именно ему дано право подписания контракта). Однако право принятия решения принадлежит представительному органу муниципального образования (именно ему дано право назначения на должность). Расторжение контракта по соглашению сторон осуществляется в порядке, предусмотренном в Трудовом кодексе РФ (ст. 78).

Расторжение контракта в судебном порядке означает отсутствие согласия между сторонами, нарушение одной из сторон условия контракта. В таком случае в суд могут обращаться:

  • — представительный орган муниципального образования;
  • — глава муниципального образования;
  • — высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);
  • — глава местной администрации.

В Федеральном законе № 131-ФЗ также обозначены основания расторжения контракта, т. е. конкретные нарушения, которые должны быть подтверждены в судебном порядке:

  • — нарушение условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;
  • — нарушение условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
  • — нарушение условий контракта органами местного самоуправления;
  • — нарушение условий контракта органами государственной власти субъекта РФ.

Следует отметить, что в 2007 г. установлено 182 случая расторжения контракта с главой местной администрации (4,8% всех глав администраций, назначаемых по контракту). В процентном соотношении больше всего контрактов было расторгнуто в Дальневосточном федеральном округе — 10,8%. В подавляющем большинстве (92,3%) случаев контракт расторгался по взаимному соглашению сторон[5].

  • [1] 1 См.: Постатейный справочник с комментариями к Федеральному закону от
  • [2] октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / под ред. И. В. Бабичева. С. 181.
  • [3] 2 Утверждена решением Совета депутатов сельского поселения «Отрадненское» Красногорского муниципального района Московской области от 23 января2008 г. № 02/08.
  • [4] 2 Утверждена решением Совета депутатов сельского поселения «Отрадненское» Красногорского муниципального района Московской области от 23 января2008 г. № 02/08.
  • [5] См.: Хромов Д. Р. Указ. соч. С. 10.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >