ПУБЛИЧНОЕ УПРАВЛЕНИЕ (ГОСУДАРСТВЕННОЕ, СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ, ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ АВТОНОМИИ, МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ) - СОЦИАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ОТРАСЛЬ ЗНАНИЯ, УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

Сущность государственного, муниципального, иного публичного управления

Управление в природе и обществе. «Основы государственного и муниципального управления» (изучается также управление со стороны субъектов федераций и территориальных автономий в тех странах, где они созданы) — комплексная учебная дисциплина. Ее название состоит из нескольких слагаемых[1]. Одним из ключевых слов является «управление». В предельно широком смысле управление — это воздействие субъекта (субъектов) на объект (объекты), изменяющее положение, поведение или свойства объекта (объектов). Управление — универсальный и необходимый элемент окружающего нас мира. Существуют различные виды управления: техническое (автомобилем или ядерной реакцией в целях получения «мирной» энергии, а не взрыва); биологическое (процессами жизнедеятельности живых организмов); социальное (людьми, их объединениями, общественными процессами).

Управление необходимо. Без него невозможны равновесие в системе мироздания (например, тяготение планет Солнечной системы можно в какой-то мере рассматривать как взаимное многостороннее управление), развитие в природе (превращение семечка в могучее дерево), деятельность коллективов людей, функционирование общества. При сбоях команд генов, отвечающих за наследственность, в организме возникают необратимые последствия, при потере управления учебной ракетой она сбивает гражданский самолет, без должного управления фирма терпит банкротство и т. п.

Управление может обладать преобразующими качествами, но они не беспредельны. Путем управления нельзя изменить природу вещей. В противном случае речь идет не об управлении, а о чем-то ином (о ликвидации объекта воздействия, о революции и т. д.).

Управление и самоуправление (саморегулирование), прямые и обратные связи в управлении. Управление может осуществляться путем внешнего воздействия (регулирования извне) подобно работе оператора, управляющего машиной, или руководителя учреждения, направляющего его деятельность, и путем внутреннего управления в самой системе (саморегулирования). Последнее имеет место не только в природе, но и в обществе (демографические процессы, применение референдума (голосования избирателей, участников референдума) для решения общественных вопросов). В курсе, посвященном системе государственного и муниципального управления, изучаются процессы управления и самоуправления, но не как стихийное, а как целенаправленное воздействие людей, созданных ими организаций, органов, учреждений на объекты, которые поддаются регулированию со стороны человека. Государственное и муниципальное управление — осознаваемое управление.

Управление является особым видом связей в системе субъект — объект. Это — активная и организующая деятельность. Она может осуществляться лишь должным субъектом. Не всякий человек способен быть лидером политической партии или руководить предприятием (для этого нужна определенная подготовка), талантливому руководителю оркестра бесполезно поручать управление городским транспортом. Для управления следует выбирать должный объект. Не все явления, события или состояния могут быть предметом управления людей (например, глобальные проблемы погоды, землетрясения или космические объекты). Применять управленческие меры к недолжному объекту бесполезно.

При управлении необходимо ставить реальные цели. Задача, поставленная в 70-х гг. XX в. в Китае, — путем «большого скачка» построить за несколько лет коммунизм, была нереальной, и, естественно, от этого пришлось отказаться.

Управление должно быть результативным. Однако не всегда целенаправленное воздействие на должный объект и с реальной целью дает тот результат, к которому стремился управляющий. Иногда принимаемые меры не дают результата, а нередко приводят к обратным последствиям. Последнее не обязательно означает, что управление отсутствовало, просто воздействие не достигло желаемой цели.

Чаще всего воздействие при управлении понимается как однолинейные связи: субъект —> объект. Мы видим обычно лишь эти прямые связи, но существуют и обратные связи: воздействие объекта на управляющий субъект. Это имеет место и при использовании человеком технических систем, и в общественной жизни. Водитель управляет автомобилем, но способы применяемого управления определяются во многом автомобилем, им нельзя управлять так же, как, скажем, велосипедом. Без учета обратных связей государственное и муниципальное управление в демократическом обществе невозможно. Реакция населения на мероприятия органов государства, субъектов федерации, местного самоуправления может изменить и часто изменяет управленческие решения, заставляет принимать иные меры. К тому же субъект и объект в этом процессе могут поменяться местами, объект становится действующим субъектом (подчиненные требуют, чтобы начальник, который утратил доверие, ушел с занимаемой должности, и добиваются этого). Обратное воздействие тоже может рассматриваться в определенном смысле как управление, в нем иногда есть должные объект, цель, результативность (администрация предприятия повышает заработную плату в результате забастовки работников), но в государственном и муниципальном управлении для характеристики обратных связей термином «управление» не пользуются, под ним обычно понимаются прямые связи «командного» характера.

В обществе применяются различные способы «прямого» управления. Техническое управление, например железнодорожным транспортом (расписание поездов, установление автоматических систем на переездах и т. д.), отличается от управления воинскими подразделениями, а последнее — от управления в сфере пенсионного обеспечения. В государственном и муниципальном управлении используются разные приемы, в том числе технического характера (организация работы канцелярии государственного учреждения, руководство размножением бюллетеней для голосования избирателей), но управление техническими системами, существующими в обществе, в данном курсе не рассматривается. Государственное, муниципальное, иное публичное управление изучается как многосторонняя разновидность общественной, социальной деятельности людей, социального регулирования в обществе.

Понятие и системность государственного, муниципального[2], иного публичного управления. Общество, его различные коллективы — сложные системы. Управление в них осуществляется системным (иногда говорят — структурным) и бессистемным (бесструктурным) способами. При системном управлении информация (включая указания, иные управленческие акты) распространяется адресно, по специальной структуре и к выделенному объекту. При бессистемном управлении информация, распространяясь свободно или по случайным цепочкам (через соседей, сослуживцев, бывших сокурсников), тоже может оказать воздействие на управляющего. Например, подчиненный желает получить повышение, но непосредственно воздействовать на начальника в этих целях он не может. Тогда используется бесструктурное управление: вокруг начальника (например, через друзей его жены) создается общественное мнение, которое воздействует на управляющего, и подчиненный получает желанную награду. Это шутливый пример. Наделе многие массовые процессы социального управления в обществе, в территориальной единице (перемещение рабочей силы, воспитание подрастающего поколения, демографические процессы — рождения, смерти и др.) имеют бесструктурный характер. Органы государственного и муниципального управления могут лишь частично воздействовать на них, а на некоторые вообще не могут. Государственное, муниципальное, иное публичное управление имеет структурный характер. Оно осуществляется в рамках заранее установленных структур и созданными людьми определенными структурами.

В современном мире существуют более 190 государств, около 470 субъектов федераций (в России их 83), около 200 автономных территориальных образований (в России их нет, а в Китае более 150). В любом крупном государстве насчитывается десятки тысяч муниципальных образований (в России их более 23 тыс.). Все они объединяются в учебнике под названием публично-правовые образования. Управление, осуществляемое от их имени, — это публичное управление. Оно реализуется на основе использования публичной власти, которая принципиально отличается от личной власти (например, в отношениях господин — слуга), от корпоративной власти в различных объединениях публичного (например, партия) и частного (например, фирма) характера, от менеджмента в частных корпорациях, хотя некоторые приемы менеджмента могут использоваться и в публичном управлении.

В некоторых странах есть своеобразные единицы. В России такими единицами являются административно-территориальные единицы с особым статусом. Это прежние субъекты РФ, входившие до реформы 2005—2008 гг. в другие субъекты РФ, а теперь субъекты, преобразованные в такие единицы[3]. В некоторых зарубежных странах есть федеральные или союзные территории, они обладают отдельными полномочиями по управлению, но это не самоуправляющиеся территории.

Управление во всех из них имеет свои особенности. В учебнике невозможно рассмотреть их управленческое своеобразие. Поэтому название настоящего учебника содержит слово «основы», но изучаются в нем преимущественно российские данные, вопросы зарубежного управления даются в порядке сравнения.

Публичное управление осуществляется органами государства, субъектов федераций, автономных и муниципальных образований, их учреждениями (например, пенсионный фонд и его отделения на местах), должностными лицами, государственными, муниципальными, иными публичными служащими[4]. Они обладают полномочиями особой публичной власти на соответствующем уровне, вправе применять те или иные меры публичного принуждения. Такие власть и управление принципиально отличаются от личной власти (например, в отношениях хозяина и слуги), от корпоративной власти (например, в фирме), от множества других видов власти (экономической, духовной и т. д.).

Государственное, муниципальное, иное публичное управление имеет системный характер на уровне каждого публично-правового образования и в каждом отдельном государстве. Оно представляет собой целостную систему публичной власти народа. Его социальная сущность на разных уровнях организации государства одинакова, едина и не может быть иной, в противном случае это разрушит саму власть и общество. Различными являются организация управляющих структур, полномочия, методы их деятельности и, следовательно, содержание управления и его процессы.

Органы и должностные лица государства, местного самоуправления, иного публичного управления регулируют не всякие отношения в обществе, а лишь общественные отношения или отношения, приобретающие общественное значение (например, не все отношения между супругами, родителями и детьми регулируются законами государства о браке и семье). Публичное управление не может и не должно регулировать многие отношения в обществе (например, отношения людей, имеющие интимный характер). Оно регулирует отношения не во всех коллективах, существующих в обществе (например, не регулирует детали внутренней деятельности добровольных общественных объединений). Его наиболее общая задача — регулирование жизнедеятельности территориальных публичных коллективов в границах государства (т. е. регулирование определенных сторон развития общества), субъектов федераций, территориальных автономий, муниципальных образований, индивидов и коллективов, находящихся на их территориях. Вне пределов государства государственное (но не муниципальное и не иное) управление распространяется на граждан данного государства, находящихся за границей, а также на посольства, консульства, торговые представительства данного государства за рубежом. В учебнике публичное регулирование рассматривается как целостная система с позиций широкого подхода, включая деятельность всех органов и должностных лиц государства (законодательной, исполнительной, судебной и других ветвей государственной власти), органов и должностных лиц субъектов федераций, территориальных автономий (там, где они существуют), местного самоуправления. Оно выполняет также роль институтов непосредственной демократии (выборы, досрочный отзыв избирателями выборного должностного лица, референдум и др.), но выборы или референдумы невозможно и не нужно проводить ежедневно. Поэтому в повседневной жизни государственное и муниципальное управление осуществляется соответствующими организациями, органами, учреждениями, должностными лицами, государственными и иными публичными служащими.

Необходимость, возможности и пределы государственного, муниципального, иного публичного управления. Создание государственного и муниципального управления связано с необходимостью регулирования общественных процессов. Государственное управление (например, со стороны Российской Федерации или Французской Республики), управление субъекта федерации[5] (например, Тверской области в России или штата Алабама в США), территориальной автономии

(например, Автономной Республики Крым в Украине или Горно-Ба- дахшанской автономной области в Таджикистане), муниципальное управление (например, в городе Дрездене в Германии или в Орехово- Зуевском районе Московской области) — все это управление в различных сообществах людей, в территориальных публичных коллективах (подробнее о них см. ниже). Любое сообщество, в том числе общество страны в целом, не может развиваться только путем саморегулирования, которое необходимо и неизбежно, но может порождать негативные явления. Например, рыночная экономика необходима, но стихия рынка ведет к разного рода кризисным явлениям, поэтому в конституциях некоторых государств говорится о социально ориентированной рыночной экономике, а это регулируемая экономика. Такое регулирование обеспечивается путем применения публичной власти, публичного управления. Две главные причины вызывают необходимость этого: задачи выполнения «общих дел» общества (например, создание путей сообщения или преодоление стихийных бедствий) и применение публичной власти для урегулирования социальных конфликтов в обществе, иначе они могут привести к анархии и распаду общества (подробнее об этом см. ниже).

В разных государствах и разных эпохах необходимость в той или иной организации управления в обществе реализуется неодинаково. В современной России особенности государственного и муниципального управления связаны с переходным характером развития общества, огромной территорией страны, размещением ее населения и производства, историческими связями народов, традициями и т. п.

Возможности государственного и муниципального управления для регулирования общественных (а иногда не только общественных) отношений велики. Путем принятия законов и последующих управленческих действий в целях общественной или государственной необходимости проводятся изъятие законного имущества у собственников (национализация определенных отраслей экономики, земли, банков и т. д.), приватизация (передача в частную собственность государственной или муниципальной собственности). Государственный орган — суд при определенных обстоятельствах может запретить политическую партию, в случае совершения преступления вправе лишить человека свободы и даже жизни, может отобрать детей у недостойных родителей. Государство (его органы) может награждать и наказывать, предоставлять льготы и пособия, лишать их и проч. У органов субъектов федераций, автономных образований, муниципального управления таких возможностей, естественно, меньше, их ресурсы значительно слабее, но и они имеют свою собственность (включая муниципальные предприятия, землю), могут налагать взыскания (административные штрафы и другие административные наказания), предоставлять или не предоставлять определенные возможности организациям, награждать, выдавать бесплатное жилье нуждающимся, социальные пособия и др.

Возможности публичного управления, управления со стороны субъекта федерации связаны с четырьмя факторами: волей, властью, силой, материальными и иными ресурсами. Управленческая воля выражается в решениях, принимаемых органами государства, субъектов федерации, муниципальных образований. Безвольное, рыхлое, не имеющее стратегической линии государство, лишенные единства воли органы субъектов федерации, муниципальные органы не способны выполнять свои задачи должным образом.

Возможности регулятивной деятельности органов государства, муниципальных образований связаны также с их властью. Власть государства верховна, суверенна на всей его территории. Только органы государства вправе принимать обязательные для всего общества государственные решения. Власть субъектов федерации, муниципальных образований не является государственной, она не суверенна. Ее возможности ограничены пределами определенной территории, регулированием вопросов местного значения.

Сила государства, иных органов публичной власти, органов муниципальных образований коренится в их опоре, в экономических, политических и идеологических ресурсах, которыми они располагают, но прежде всего сила государства и органов местного самоуправления муниципальных образований зависит от их поддержки населением. Государство, имеющее огромную армию, природные богатства, — слабое государство, если оно лишено поддержки народа. Конфликты в таком государстве могут привести к гражданской войне, революции, перевороту, изменив само государство, всю систему управления. Сказанное в определенной мере относится к управлению со стороны субъекта федерации, к местному самоуправлению, хотя конфликты на таком уровне и их последствия, как правило, не имеют глобального значения для общества в целом.

В современных условиях регулярную деятельность государства и вообще публичной власти нельзя преуменьшать. Она относится к разным сторонам — экономике, социальным процессам, политической системе, правовому статусу личности, государство законами устанавливает основы организации и деятельности различных объединений, предоставляя или не предоставляя им права юридического лица[6]. Государство своим регулированием в значительной мере определяет развитие общества. Даже его духовная жизнь подчиняется в известной степени государственному регулированию (например, запрет пропаганды экстремизма или обязательная государственная идеология, установленная в некоторых тоталитарных государствах).

Возможности управленческой роли государства и муниципального управления велики, но не беспредельны. Границы их вмешательства в дела общества, территориальных коллективов, во-первых, обусловлены объективной невозможностью регулировать те явления и процессы в обществе, которые не поддаются публичному управлению (например, многие природные явления, мысли человека, некоторые отношения в семье), а во-вторых, связаны с необходимостью сохранять саморегулирование общества, не вмешиваться в те сферы жизни, которые обеспечиваются саморегулированием.

Возможности государственного, муниципального, иного публичного управления ограничены юридическими и социальными рамками. Юридические рамки — это пределы, установленные законом. Государственное и муниципальное управление осуществляется на основе конституции, законов, иных правовых актов и в их рамках. Социальные ограничения связаны с тем, что различные социально- политические силы оказывают существенное воздействие на управление (например, в отдельных странах в определенные периоды так называемые олигархи, что имеет место и в России). В обществе действуют также личности и социальные группы с завышенными притязаниями на долю общественного продукта, которые не соответствуют реальному вкладу таких личностей и групп в общественное производство, развитие общества. Осуществятся ли такие притязания, в конечном счете зависит от силы этих личностей и групп и возможностей оказывать давление на государственную и муниципальную власть. Если эти возможности реализуются, личность, группа могут приобрести статус и блага, не соответствующие их реальной роли в обществе. Они получают от публичной власти определенные выгоды, льготы, уступки. Если это составляет непропорционально большую долю общественных благ, в обществе возникает социальное напряжение. Следовательно, власть в своей деятельности должна соблюдать определенные пропорции, она вовсе не является абсолютно свободной в своих действиях, в распоряжении общественными благами.

Принцип пропорциональности относится также к мерам, применяемым государственными и муниципальными органами. Они должны быть соразмерными ситуации, деянию. Например, чрезвычайное положение может вводиться только определенными федеральными органами (Президентом РФ), а чрезвычайную ситуацию объявляют главы субъектов РФ. Уголовные наказания могут налагаться только судом от имени государства (Федерации), а административные штрафы — органами субъектов РФ и иногда муниципальных образований (штрафы можно обжаловать в суд).

Возможности государственного и муниципального управления могут быть ограничены субъективным фактором, в частности умением «управленцев» управлять. Для успеха необходима хорошо продуманная, отлаженная система государственных и муниципальных органов, действующих в унисон. Их рассогласованность может привести к неудаче самых хороших начинаний. Нужны правильно используемые методы и способы управления, дающие лучший результат. Необходимы высокий уровень общей, политической и юридической культуры работников государственного и муниципального управления, их высокие моральные качества, их искреннее желание служить народу, профессионализм и навыки менеджера, лидера.

Государственное, муниципальное, иное публичное управление в России, как и в других странах, имеет много различных сторон: управление экономикой, социальными и политическими процессами, культурой, некоторыми аспектами духовной жизни общества, поведением людей, имеющим общественное значение. В каждой из этих сторон — своя сфера регулирующей деятельности органов государства (Российской Федерации), субъектов РФ, органов местного самоуправления в муниципальных образованиях. Каждая из них имеет свои особенности. Управление финансами строится иначе, чем вооруженными силами, а сельским хозяйством — по-другому, чем в сфере средств массовой информации, городским транспортом в муниципальном образовании — иначе, чем железнодорожным на территории государства. Эти особенности, своеобразные формы, методы, приемы в различных сферах жизни изучаются специальными дисциплинами. Данный учебник призван дать студентам общие знания о системе публичного управления.

Основные задачи государственного и муниципального управления. Государственное, муниципальное, иное публичное управление имеет главными целями достойную жизнь и свободное развитие человека, обеспечение благосостояния граждан, удовлетворение их социальных потребностей и законных интересов; обеспечение конституционных, экономических, политических и личных прав человека и гражданина; обеспечение национальной безопасности и общественного порядка (оборона страны, борьба с преступностью и т. д.); регулирование общественных процессов (экономических, политических, в сфере культуры ит.п.). Регулируя эти процессы, государственное и муниципальное управление, его органы поддерживают позитивное развитие и отсекают негативные стороны.

Эти задачи решаются по-разному, что зависит от многих факторов: ресурсов государства, иного публично-правового образования, состояния экономики, социальных отношений, уровня культуры и в немалой степени от умения, профессионализма, подготовки управленцев. Многие верные начинания не удаются из-за их неумения.

  • [1] Далее для краткости говорится о государственном и муниципальном управлении, но рассматриваются и управление со стороны субъектов РФ, и система публичного управления в целом.
  • [2] В дальнейшем для краткости часто используется обобщенный термин «публичное управление».
  • [3] Управление в них близко к системе управления муниципального района, но сучетом национальных особенностей первого.
  • [4] Об отличиях понятий должностного лица и государственного, муниципальногослужащего см. далее.
  • [5] После объединения некоторых субъектов в 2009 г. сейчас в нашей стране83 субъекта РФ (республики в составе Российской Федерации, края, области и др.).
  • [6] Статус юридического лица, предоставляемый в результате государственной регистрации, дает объединению право выступать вовне от собственного имени (приобретать имущество на имя объединения, открыть счет в банке, предъявлять иски и отвечать на суде и др.). Зарегистрированная партия вправе выдвинуть кандидатов на выборы, организовать политическую демонстрацию и т. д. Для регистрации необходимыопределенные условия. Например, политическая партия в России с 2012 г. может бытьзарегистрирована, если она имеет не менее 500 членов (предусмотрены и другие условия). Для регистрации некоторых видов объединений установлен специальный порядок:решение о регистрации принимает Министерство юстиции РФ. Это относится к общественным объединениям, профсоюзам, благотворительным обществам, религиозныморганизациям, торгово-промышленным палатам. Остальные коммерческие и некоммерческие организации регистрируются в налоговых органах. Многие коллективыграждан, особенно не имеющие организационных форм, временные коллективы идр., не регистрируются, да и практически это бывает иногда невозможно. За регистрацию уплачивается государственная пошлина (в России — 2 тыс. руб.).
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >