Государственное, муниципальное, иное публичное управление как отрасль знания и учебная дисциплина

Управление и различные отрасли знаний. Поскольку государственное, муниципальное, иное публичное управление является неотъемлемой частью общественной жизни, все или почти все гуманитарные науки, а нередко и другие науки касаются этих вопросов. Вместе с тем в самом государственном и муниципальном управлении и в процессе создания знаний о нем широко используются методы и данные негуманитарных наук. В государственном и муниципальном управлении все шире применяются автоматические системы, современная техника, а знания о нем формируются в том числе на базе использования математических методов.

Каждая из наук и отраслей знания подходит к изучению проблематики государственного и муниципального управления, тех или иных его сторон со своих позиций. Философия, раскрывая наиболее общие законы природы, общества, человеческого мышления, изучает объективную необходимость управления, в том числе в обществе, его возможности и пределы, субъективную и объективную стороны управленческих отношений. Социология, изучая общество, рассматривает государственное и муниципальное публичное управление в его взаимосвязях и отношениях с различными социальными, профессиональными и иными слоями населения. Политология рассматривает публичное управление в той мере, в какой оно относится к политическим институтам, входит в сферу политических отношений. Экономические теории (ранее эта дисциплина нередко называлась «политическая экономия») изучают управление в связи с экономикой (прежде всего с позиций макрорегулирования). Процессами управления, включая государственное и муниципальное как часть общего понятия управления, занимается кибернетика, уделяя особое внимание прямым и обратным связям, управление в сложных системах изучает синергетика.

Поскольку различные стороны публичного управления регулируются правом, юридическими нормами, те или иные стороны государственного и муниципального управления (органы, полномочия и др.) изучаются многими юридическими науками', теорией государства и права (наиболее общие вопросы), конституционным правом (конституционное регулирование), административным правом (деятельность исполнительной ветви государственной власти). Вопросы государственного управления (вместе с более широкими проблемами) изучает государствоведение. Существует специальная юридическая дисциплина — муниципальное право.

Другие юридические дисциплины также касаются вопросов государственного и муниципального управления. В гражданском праве это, например, вопросы управления государственной собственностью (оперативное управление, хозяйственное ведение и др.), в трудовом — правила трудового распорядка на государственных предприятиях, в земельном — правила отвода земель из государственного или муниципального земельного фонда, в гражданском и уголовном процессах — управление судьей ходом рассмотрения конкретного дела в соответствии с процессуальными нормами закона и т. д. Вопросы управления изучаются в административном, финансовом, таможенном праве и проч. Вряд ли можно найти такую отрасль права, которая не касалась бы вопросов публичного управления.

Специальные курсы государственного, муниципального, иного публичного управления и основные подходы к обучению. Почти во всех странах существуют специальные курсы, изучающие государственное и муниципальное управление. В России эти курсы иногда дифференцированны: отдельно изучается государственное управление, отдельно — муниципальное. С юридических позиций первое изучается, в частности, административным правом, второе — муниципальным. Кроме того, в специализированных (управленческих) вузах и на специализированных факультетах разрабатывается множество дисциплин по различным сторонам управления (управление промышленностью, транспортом, культурой и т. д.). В субъектах РФ нередко существуют специальные курсы публичного управления данного субъекта РФ. Во многих вузах, готовящих менеджеров, есть дисциплина «Система государственного и муниципального управления» (теперь называется «Основы государственного и муниципального управления»). Она входит в федеральный компонент высшего образования по специальности «Государственное и муниципальное управление».

В зарубежных вузах обычно существуют курсы, называемые «публичная администрация» («public administration»), «публичное управление» («public management», «public government»), «административные науки» («administrative sciences»). В них речь идет в основном о государственном управлении. В меньшей степени распространены курсы, посвященные муниципальному управлению. Они называются обычно «местное управление», и в них вместе рассматриваются организация и деятельность как органов государства на местах, так и органов местного самоуправления. С юридических позиций местное самоуправление за рубежом обычно изучается в курсах административного права.

Дисциплины, посвященные вопросам публичного управления, в западных университетах стали изучаться еще столетия назад, хотя они представляли собой собрание фрагментов из различных отраслей знания. До 50-х гг. XIX в. в курсах публичного управления господствовал узкий («камеральный») подход, изучались некоторые вопросы управления в рамках одной страны. Со второй половины XIX в. и до 50—60-х гг. XX в. в науке об управлении наблюдалась тенденция к созданию универсальных, всеохватывающих теорий. В 50— 60-х гг. прошлого века обозначился переход к дифференциации, углубленному изучению отдельных сегментов, сторон управленческих институтов. С 80-х гг. XX в. стали разрабатываться теории среднего уровня, начал развиваться так называемый неоинституциональный анализ. В настоящее время главное внимание уделяется связям управленческих органов, их взаимодействию, методам деятельности и т. д. Это характеризуется как динамический подход к институтам управления.

Как правило, объектом изучения является деятельность государственных (реже — муниципальных органов, еще реже — органов публичной власти субъектов федераций и территориальных автономий), а также так называемых публичных корпораций: структур, учреждаемых как юридические лица органами государства или муниципальными органами для оказания услуг населению, управления в сфере общественных потребностей (снабжение водой, электроэнергией и др.). Муниципальные органы нередко трактуются как агенты государственной власти, а их деятельность — как продолжение государственной деятельности. Публичное управление в общественных объединениях (корпоративное управление) в таких курсах не рассматривается.

Имеют место два основных подхода к изучению публичного управления в западных странах.

Первый подход — экономический — требует применения в управлении рыночных механизмов для улучшения администрирования и его удешевления. Он подвергается некоторыми специалистами критике: считается, что он, в частности, снижает роль человека до потребителя управленческих (прежде всего государственных) услуг и клиента управленческих органов, а также занижает роль должностного лица. Это лицо подчиняется системе «финансовых вызовов» (т. е. потребностей) и финансовых санкций, а индивиды в своих требованиях к администрации руководствуются «разумным эгоизмом» (возможно меньше налогов, чтобы необходимое управление осуществлялось). Часть сторонников экономического подхода (идеологи «нового публичного менеджмента») считают, что управленческая работа (речь идет о государственном секторе) может быть улучшена, если администратору не платить должностной оклад, а оплачивать каждое его действие (заметим, что на практике это весьма затруднительно).

Иную позицию занимают сторонники политического подхода (теории коллективных действий). Они выразили свое отношение тезисом «голос и лояльность». Этот тезис включает контроль за управлением и партиципацию (участие) граждан в управлении («голос»), а также добровольное следование граждан правилам, поскольку эти правила выработаны при их согласии, отсутствии возражений («лояльность»). Лояльность означает, что у управленцев общие цели с управляемыми, каждый отвечает за другого, ибо все заинтересованы в целостности жизненных порядков. С таких позиций партиципа- ция — это не столько участие в выработке решений, сколько добровольное участие в их реализации, а также самостоятельные (в том числе трудовые) инициативы населения в решении «общих дел». Сторонники политического подхода требуют демократизации управления, большей открытости. В частности, в соответствии с их взглядами в конце XX — начале XXI в. во многих странах принято законодательство, получившее название «законы об открытых окнах» — о доступе граждан к определенным документам административных органов.

В России изучение государственного и муниципального управления имеет свои особенности. В царской России первое изучалось в курсе государственного права и полицейского (административного) права. Местного самоуправления не существовало (его элементы в земствах были незначительны), особых курсов для этого не было. В советской России был лозунг «Вся власть — Советам!». Советы рассматривались как органы государственной власти сверху донизу (от центральных до местных), а местное самоуправление принципиально отвергалось. В настоящее время существует несколько учебных дисциплин, посвященных государственному управлению и местному самоуправлению. В различных вузах государственное управление и местное самоуправление изучаются в соответствии с профилем вуза.

В странах тоталитарного социализма (КНДР, Куба и др.) в качестве публичного управления изучается лишь государственное управление, поскольку концепция местного (муниципального) самоуправления отвергается[1]. Советы (органы типа советов) и подчиненные им органы рассматриваются как органы государственной власти. При подходе к изучению применяются принципы марксизма-ленинизма (руководящая роль коммунистической партии, отказ от разделения властей и проч.) с местной спецификой (марксизм-ленинизм и идеи Мао Цзэдуна и Дэн Сяопина в Китае, марксизм-ленинизм и идеи чучхе в КНДР и т. д.). Кроме того, преподаются приближенные к практике дисциплины: «государственное строительство» и «партийное (коммунистической партии) строительство».

Методология и методы изучения государственного, муниципального, иного публичного управления. В науке о публичном управлении существуют различные школы, объединяющие ученых-единомышленни- ков. О некоторых из них упомянуто выше. Вместе с тем имеются различные методологические подходы, методологические установки, которые существенно разделяют многих исследователей. Это тоталитарный, демократический и государственно-религиозный методологические подходы.

При тоталитарном подходе к публичному управлению акценты делаются на необходимости сильной государственной власти (в некоторых случаях — диктатуры определенного социального слоя в обществе или персональной диктатуры вождя), осуществляется фактическое слияние органов государства, правящей партии (иногда — коммунистической, но бывают и другие ситуации), действует принцип руководящей роли одной партии (обычно и существует лишь одна партия), которая определяет основные направления государственной и муниципальной деятельности, общественные объединения подчинены правящей партии, а фактически органам государства, местное самоуправление отменяется, все органы публичного управления в территориальных коллективах объявляются органами государственной власти. При тоталитарном подходе к управлению действует административно-командная система управления.

Демократические концепции государственного и муниципального управления представлены огромным количеством различных школ, в том числе связанных с идеями «государства-зла» и «государства-добра», «государства — ночного сторожа» и «государства — всесильного регулятора». Одни авторы отстаивают приоритет экономических, другие — политических методов управления. Есть концепции государства всеобщего благоденствия (в настоящее время она часто отвергается) и, с другой стороны, концепция государства, создающего лишь благоприятные условия для деятельности индивида, существуют идеи рациональной бюрократии, технократии и другие концепции. Ряд из них, с одной стороны, требует разделения государственного и муниципального управления, с другой — характеризует муниципальные органы как «агентов государства». При всех различиях демократические концепции опираются на общие постулаты управления — общечеловеческие ценности, принципы политического и идеологического плюрализма, разделения властей, участия граждан в управлении, господства права, признания местного самоуправления и т. д.

Государственно-религиозный (теократический (от греч. theos — бог, kratos — власть), клерикальный (от ср. лат. clericalis — церковный)) подход к публичному управлению типичен для государств мусульманского фундаментализма (Оман, Саудовская Аравия и др.). Концепции мусульманского фундаментализма об управлении связаны с идеями халифата как лучшей формы управления, с отрицанием выборов в органы государства (они заменяются назначением монархом совещательного совета — аш-шуры при правителе). Вместо участия граждан в управлении используется практика меджлиса (прием в установленные дни любого «правоверного» главой государства, который одновременно является имамом — религиозным главой, и членами его семьи). В арабских странах, которые испытали влияние либеральных идей и являются республиками (Алжир, Египет и др.), существует иной режим.

При изучении государственного и муниципального управления используются различные общенаучные и специальные методы.

Среди общенаучных методов важное значение имеют анализ и синтез. С их помощью, например, выделяются ветви государственной власти (законодательная, исполнительная, судебная и др.), создаются понятия государственного аппарата (в широком смысле), муниципального образования, местного самоуправления. Применяются логический метод (с его помощью делаются различные умозаключения, например о принципе законности в управлении), метод формализации (он помогает, например, создавать различные классификации), сравнительный метод (позволяет сопоставлять возможности разных способов публичного управления), количественные методы (в том числе статистические, свидетельствующие о составе аппарата управления), методы прогнозирования (например, вывод о возможном отпочковании новых ветвей власти), экстраполяции (распространение признаков данного явления на другие сходные явления), моделирования (искусственное воссоздание тех или иных управленческих процедур), эксперимента (практическая проверка деятельности тех или иных органов управления в условиях, созданных экспериментатором).

При применении к изучению государственного и муниципального управления многие общенаучные методы проявляют определенные особенности, так как реальное манипулирование процессами государственности, муниципального управления часто невозможно (нельзя, например, искусственно создать второе правительство с иными полномочиями, чтобы в сопоставлении проверить эффективность его деятельности). Ограничения имеют методы моделирования, экстраполяции и др.

При изучении государственного и муниципального управления широко используются исторический (например, выявление тенденций государственного управления посредством использования исторических данных), конкретно-социологические (анкетирование, интервью, опросы населения, государственных и муниципальных служащих и др.), социально-качественные (выявление социальных предпочтений разных групп служащих и проч.) методы исследования.

Поскольку в каждой стране (в том числе в России) система государственного и муниципального управления регулируется множеством правовых актов (конституция, законы, указы главы государства — президента или монарха, постановления правительства, законы субъектов федерации в федеративных государствах, уставы муниципальных образований и т. д.), важное значение для ее изучения имеют правовые и сравнительно-правовые методы (анализ и толкование правовых актов, сравнение с зарубежными моделями управления и т. п.).

Важнейшее значение при изучении государственного и муниципального управления имеют методы наблюдения за деятельностью соответствующих органов и должностных лиц, методы имитации (например, организация деловых игр, копирующих определенный вид деятельности органа государства или местного самоуправления), различные частные методики, изучение документов, статистики, отчетов соответствующих органов, данных средств массовой информации.

Система курса. Курс состоит, по существу, из пяти частей. Сначала рассматриваются некоторые наиболее общие вопросы государственного и муниципального управления, а также публичного управления в субъектах федераций и территориальных автономиях в тех странах, в которых имеются такие публично-правовые образования. Такие вопросы как бы выносят за скобки, чтобы не возвращаться к ним в дальнейшем. Затем рассматриваются отдельно государственное и муниципальное управление, управление в субъектах федераций и зарубежных автономных образованиях.

  • [1] В этих странах наметился отход от некоторых принципов тоталитаризма, особенно в сфере экономики, но многие прежние положения сохраняются (прежде всегов политической системе и идеологии).
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >