Институты непосредственной демократии в государственном управлении
Публичное управление в обществе осуществляется не только посредством деятельности различных органов, должностных лиц и т. д., но и путем использования решающих (выборы, референдумы и др.) и совещательных (народное обсуждение проектов важных законодательных актов, городское собрание по обсуждению проекта муниципального бюджета) институтов непосредственной демократии.
На общегосударственном уровне могут применяться те же институты непосредственной демократии, что в субъектах РФ или муниципальных образованиях (например, выборы, решающий референдум). С другой стороны, есть некоторые институты, которые используются только на федеральном уровне, другие институты при применении в общегосударственном масштабе имеют существенные особенности (например, выборы Президента РФ). Следует учесть также, что публичные мероприятия, имеющие местный территориальный характер (например, политическая демонстрация в столице), могут приобрести важнейшее общегосударственное значение.
Один из важнейших институтов непосредственной демократии в масштабах государства — прямые выборы в парламент (Государственную Думу[1]) и выборы Президента РФ (голосуют граждане).
Такие выборы являются всеобщими, прямыми, равными, свободными, добровольными и альтернативными и осуществляются путем тайного голосования. Всеобщность выборов означает, что в них могут участвовать как избиратели (активное избирательное право) все граждане, достигшие 18 лет, не признанные судом недееспособными и не лишенные свободы по вступившему в законную силу приговору суда. Иностранцы, лица без гражданства в общегосударственных выборах участвовать не могут. Для права быть избранными (пассивное избирательное право) установлены дополнительные условия, прежде всего повышенный возраст (минимум 21 год для депутатов Государственной Думы, 35 лет для кандидата на должность Президента РФ) и некоторые другие условия (например, кандидат на должность Президента РФ не менее 10 лет должен проживать в России). Прямые выборы означают, что избиратели голосуют непосредственно за кандидатов (не за выборщиков, как, например, на выборах Президента США). Все голосуют и могут быть избраны на равных основаниях (при прочих равных условиях). Свободные выборы исключают искажение воли избирателей (путем подкупа или угроз и т. п.). Добровольность — это участие или неучастие в выборах, голосовании по желанию граждан (в некоторых странах, например в Бразилии, Италии, Турции, участие в голосовании обязательно под угрозой наказания (штрафа и др.)). Альтернативность предполагает выбор избирателем кандидатов из числа, превышающего число избираемых. Тайные выборы — голосование осуществляется без ведома других лиц, избиратель не обязан отвечать, как он голосовал.
Подробнее о выборах Государственной Думы и Президента РФ см. в соответствующих частях учебника.
Досрочный отзыв депутата парламента на федеральном уровне не предусмотрен: депутата Государственной Думы отозвать нельзя. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» запрещает также досрочный отзыв Президента РФ (как и других должностных лиц) путем голосования избирателей. Президент РФ может быть смещен досрочно лишь в порядке импичмента (подробнее о нем см. ниже). Разумеется, он может уйти в отставку по своему желанию (это имело место в России в 1999 г.) или оставить должность по состоянию здоровья.
Общегосударственный референдум Российской Федерации имеет решающий характер (консультативный референдум на общегосударственном уровне не предусматривается). Инициатива референдума принадлежит: 1) не менее чем 2 млн граждан РФ, подписавшихся под обращением инициативной группы (на территории одного субъекта или за пределами Российской Федерации не должно проживать более 50 тыс. из подписавшихся под обращением); 2) Конституционному Собранию РФ, если оно решает вынести на референдум проект новой Конституции РФ; 3) федеральным органам государственной власти, если референдум по данному вопросу предусмотрен международным договором.
Любой гражданин может выступить инициатором создания инициативной группы, которая регистрируется в Центральной избирательной комиссии, формулирует вопрос (вопросы) референдума и собирает подписи. В ее составе должно быть не менее 100 человек от каждого субъекта РФ в более чем половине субъектов РФ (т. е. при современном числе субъектов это составит 83 х 1/2 —» 42 х 100 = = 4200 человек). Центральная избирательная комиссия представляет эти документы Президенту РФ, а он направляет их в Конституционный Суд РФ. Лишь после этого Президент РФ может назначить референдум (его дату). Закон запрещает выносить на референдум вопросы об изменении статуса субъекта РФ, о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ, Государственной Думы, о принятии или об изменении федерального бюджета, о введении или об изменении налогов и сборов, о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения, об амнистии и о помиловании, о персональном составе федеральных органов государственной власти и др.
Центральная избирательная комиссия признает референдум состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины зарегистрированных избирателей (учестников референдума); решение считается принятым, если за него проголосовало более половины голосовавших.
Референдумы на территории России проводились, когда она была еще в составе СССР, по вопросам учреждения должности Президента РФ и сохранения СССР в 1991 г., затем весной 1993 г. (по вопросу о доверии Президенту РФ или Верховному Совету) и в декабре 1993 г. (принятие Конституции РФ). Обсуждения (дискуссии) различных мер и проектов государственной власти постоянно ведутся в печати, на встречах руководителей государства с населением, в других формах.
Выше говорилось об особой форме народной правотворческой инициативы на федеральном уровне (сбор 100 тыс. подписей по Интернету).
Законодательство, действующее с советских времен, а затем Указ Президента РФ от 9 февраля 2011 г. № 167 предусматривают также официально объявленное народное (общественное) обсуждение важных вопросов государственной жизни. На обсуждение могут выноситься проекты законов и другие вопросы. Для обобщения поступивших предложений и замечаний создаются рабочие группы. Результаты обсуждения должны учитываться в деятельности органов государства. Официально объявленные обсуждения в Российской Федерации проводились по проектам законов о полиции, об образовании и др.
Обращения граждан в органы государства со своими предложениями — это тоже институт непосредственной демократии, помогающий совершенствовать работу государственного аппарата. Институтами непосредственной демократии являются также митинги, демонстрации, пикетирование, другие решающие и консультативные формы публичного выражения мнений, о которых говорилось выше. О применении институтов непосредственной демократии на уровне субъектов РФ и муниципальных образований говорится в соответствующих главах данного учебника.
- [1] Другая палата парламента — Совет Федерации — формируется иначе.
