Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Менеджмент arrow Основы государственного и муниципального управления

ГЛАВА ГОСУДАРСТВА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Роль главы государства в управлении государством

Институт главы государства. Глава государства — это чаще всего единоличный монарх (в монархии) или президент (в республике). Очень редко бывает коллегиальный монарх (например, Совет эмиров в Объединенных Арабских Эмиратах) или коллегиальная президентура (Государственный совет на Кубе, Федеральный совет в Швейцарии). Коллегиальные президентские советы (обычно они состоят из трех — пяти человек) нередко создаются в результате военных и государственных переворотов и имеют временный характер.

Власть главы государства, его роль в управлении государством неодинаковы. В полуабсолютной монархии (Катар, Оман, Саудовская Аравия и др.) в руках короля, эмира, султана фактически сосредоточена вся власть. Парламента, ограничивающего его полномочия, нет, существующий совет аш-шура, составленный из авторитетных лиц, имеет консультативный характер (правда, при единогласном мнении членов совета оно фактически становится обязательным для монарха)[1].

В дуалистических (полудуалистических) монархиях (Иордания и др.) есть парламент, но решающие полномочия по управлению сосредоточены в руках монарха. Он назначает премьер-министра и министров. Правительство и министры ответственны перед монархом, а не перед парламентом и выполняют его волю.

В парламентарной монархии (Великобритания, Япония и др.), как уже говорилось выше, монарх царствует, но не правит: его акты (указы и др.) недействительны без подписи премьер-министра (правило контрасигнатуры; иногда она бывает устной).

В президентских республиках (Бразилия, США и др.) президент обладает широкими полномочиями и действительно управляет государственными делами. Он по своему усмотрению назначает министров (назначение иногда нуждается в одобрении парламента, но не нижней, а верхней палаты), которые не несут ответственности перед парламентом, а отвечают только перед президентом (речь идет о политической ответственности, т. е. об увольнении министров в отставку). Министры в классической президентской республике (США, многие страны Латинской Америки) образуют на совместных с президентом заседаниях кабинет президента и выполняют на таких заседаниях роль его советников. Решения принимает президент, при этом он не обязан считаться с мнением большинства министров.

В смешанных президентско-парламентарных и парламентарнопрезидентских республиках, а иногда и в президентских республиках, не являющихся классическими, создается коллегиальный орган — правительство, премьер-министр и члены которого назначаются и увольняются президентом, но премьер-министр и правительство сами важных решений по государственным делам не принимают (это делает президент). Такой премьер-министр называется в литературе (но не в законе) «административный премьер» (Египет, Перу и др.). Иногда кандидатура такого премьер-министра может предлагаться партией большинства в парламенте. Однако нужно учитывать, что в странах Востока партия большинства — это обычно партия президента.

В парламентарных республиках (Германия, Индия, Италия) по конституции президент может быть наделен большими полномочиями, но на деле он не управляет государством, так как может действовать только по указанию («совету») правительства (премьер-министра). Нередко, как и в парламентской монархии, в парламентской республике для действительности его актов нужна контрасигнатура (подпись премьер-министра на акте президента для юридической действенности акта).

Как говорилось в гл. 6, в президентско-парламентарной России глава государства является действующим центром государственного управления.

Глава государства в разных странах занимает свой пост (должность) неодинаковыми способами. Монарх — наследственный и пожизненный глава государства, президент — должность выборная (обычно на четыре, пять, шесть лет, в редких случаях три года или семь лет). Выборы президента осуществляются разными способами: путем голосования избирателей (Франция), выборщиками, избранными гражданами-избирателями (США), голосованием в парламенте (Турция), специально создаваемой избирательной коллегией (Германия) и др. Существует и такой способ, когда выборов по существу нет: избирателям предлагается одна кандидатура (так было в прошлом в

Сирии, некоторых африканских странах, в частности в Египте). Президент может избираться на один срок (Мексика), на два срока подряд (он может избираться и потом, но после двух сроков необходим перерыв, например в Польше), без такого ограничения (Белоруссия). Имели место случаи, когда одно лицо переизбиралось на должность президента семь (Индонезия), а то и восемь (Парагвай) раз. Бывали президенты, объявленные пожизненными (в ряде стран Африки, в Югославии, Туркменистане, Казахстане срок пребывания на посту президента не распространяется на действующего президента).

Порядок замещения должности Президента РФ. В России должность Президента была учреждена в 1991 г. (до распада СССР в 1991 г. Президент РФ действовал наряду с Президентом СССР). Президент РФ избирается на шесть лет[2] путем всеобщего голосования граждан, но не более чем на два срока подряд.

Кандидатом на должность Президента РФ может стать гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет (допускается выезд за рубеж общим сроком не более трех месяцев в год). Не может быть кандидатом лицо, прекратившее исполнение обязанностей в результате отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья выполнять эти обязанности или отрешенное от должности, имеющее иностранное гражданство или вид на жительство в зарубежном государстве.

На должность Президента РФ партии могут выдвигать кандидатов, не являющихся членами партии. На практике в России баллотировались на выборах Президента от 4 до 11 кандидатов. Выдвижение кандидатуры Президента РФ осуществляется партиями или инициативными группами избирателей (500 человек), которые должны собрать в первом случае 100 тыс., во втором — 300 тыс. подписей избирателей в поддержку кандидата (для партий, имеющих фракции в Государственной Думе, сбор подписей не обязателен). При выборах Президента РФ сбор подписей не может быть заменен внесением избирательного залога (в 2009 г. избирательный залог отменен и для кандидатов в депутаты представительных органов). В 2004 г. В. В. Путин собрал 2 млн подписей. В 2008 г. Д. А. Медведев был официально выдвинут на съезде партии «Единая Россия» (до этого его кандидатура была согласована несколькими партиями). В 2012 г. В. В. Путин также был выдвинут съездом этой партии. Кандидат на должность Президента РФ может иметь до 1 тыс. доверенных лиц (они, в частности, ведут агитацию), а партия, выдвинувшая кандидата, — еще до 100 доверенных лиц.

Выборы проходят по мажоритарной системе абсолютного большинства: в первом туре голосования Президентом избирается кандидат, получивший более половины всех поданных голосов избирателей при участии в голосовании более половины избирателей, включенных в избирательные списки. Так были избраны в 1991 г. Б. Н. Ельцин, в 2000 г., в 2004 г. — В. В. Путин, в 2008 г. — Д. А. Медведев, в 2012 г. — В. В. Путин. Если ни один из кандидатов не получает такого большинства, через две недели назначается второй тур голосования (повторное голосование), в котором участвуют два кандидата, набравшие наибольшее число голосов. В этом случае для избрания достаточно относительного большинства голосов: кто из двух кандидатов получил больше голосов, тот и избран (так был избран в 1996 г. Б. Н. Ельцин).

Избранный Президент РФ вступает в должность с момента принесения присяги. Присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии депутатов парламента, высших должностных лиц, судей, органов конституционного контроля, руководителей общественных объединений, деятелей различных конфессий. Эта процедура называется инаугурация (посвящение, вступление в должность). В отношении Президента РФ уже сложился определенный ритуал этой процедуры, которая проходит в Московском Кремле.

Полномочия Президента РФ заканчиваются в день принесения присяги вновь избранным Президентом РФ. Если же Президент РФ временно прекращает исполнение своих полномочий (например, Б. Н. Ельцин во время операции на сердце в 1996 г.), досрочно уходит в отставку (1999 г.) или смещается со своего поста (такого в России не было)[3], его полномочия немедленно переходят к главе Правительства РФ, исполняющему обязанности Президента. В 1999 г. в результате отставки Б. Н. Ельцина исполняющим обязанности Президента РФ стал Председатель Правительства РФ В. В. Путин, избранный затем (2000 г.) Президентом РФ.

Президент РФ, как и каждый гражданин, отвечающий установленным законом условиям (возраст, гражданство и др.), может баллотироваться на выборах в парламент (это возможно и для других лиц, занимающих государственные должности и должности на государственной службе, причем по новому законодательству такие лица не обязаны уходить в отпуск в период выборов). В 2007 г. беспартийный Президент РФ В. В. Путин был выдвинут кандидатом № 1 в Государственную Думу по списку партии «Единая Россия» и дал согласие баллотироваться. Однако при избрании он должен был выбрать: остаться в должности Президента или стать депутатом парламента (остался в прежней должности). Так же поступил в 2011 г. Президент РФ Д. А. Медведев.

Президент республики — орган единоличный. При принятии важных решений он обычно советуется с различными должностными лицами, общественными деятелями, представителями различных слоев населения, но решения он принимает самостоятельно и несет за них персональную ответственность (она может выражаться в разных формах, рассматриваемых ниже).

Президент и ветви государственной власти. В различных странах место президента в системе разделения властей оценивается неодинаково. В президентских республиках (например, в США) он согласно конституциям глава исполнительной власти. В парламентарных республиках президент обычно характеризуется как глава государства, а исполнительная власть вручается правительству. В отечественной научной литературе существуют различные взгляды на место Президента РФ в системе разделения властей. Одни лишь констатируют, что он не входит ни в какую ветвь власти, не определяя его место, другие говорят, что Президент РФ относится к исполнительной власти, третьи характеризуют его как главу государства, что соответствует ч. 1 ст. 80 Конституции РФ, но не решает вопрос о его соотношении с тремя традиционными ветвями власти. Есть предложения о выделении особой ветви президентской власти в тех республиках, которые имеют пол у президентскую, полупарламентарную форму правления.

Как глава государства Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, осуществляя в том числе согласительные процедуры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти того или иного субъекта РФ. Он осуществляет и другие полномочия главы государства, рассматриваемые ниже (ч. 2—4 ст. 80 Конституции РФ). Наряду с этим он обладает полномочиями исполнительной власти. Согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», а также другим актам ему непосредственно подчинены 13 важнейших («силовых» и действующих в сфере внешней политики) федеральных министерств и ведомств, и только он руководит ими (Министерство внутренних дел РФ, Министерство иностранных дел РФ, Министерство юстиции РФ, Федеральная служба безопасности РФ и т. д.). Правительство РФ лишь координирует их деятельность с другими министерствами и ведомствами. Таким образом, в России, как и в некоторых других государствах со смешанными республиканскими формами правления, Президент соединяет полномочия главы государства и некоторые важнейшие полномочия исполнительной власти, тесно связанные с прерогативами главы государства (защита суверенитета государства, его целостности и независимости, гарантии прав и свобод человека и гражданина и др.).

Президент РФ сочетает два качества: органа государства (президентство федеративной республики) и высшего должностного лица. Как орган государства Президент РФ, например, подписывает законы, распускает при определенных условиях Государственную Думу (с назначением даты выборов), назначает судей, осуществляет помилование. В качестве высшего должностного лица он председательствует на заседаниях Совета Безопасности, является Верховным Главнокомандующим, руководит государственной службой и т. д. На практике, однако, строго разграничить эти два качества почти невозможно.

Функции Президента РФ в государственном механизме. Как глава государства Президент РФ выполняет особые функции, которые не могут осуществлять другие органы государства.

Во-первых, Президент РФ — официальный и постоянный представитель государства внутри Федерации и вовне. Он назначает своих полномочных представителей в восемь федеральных округов, объединяющих группы субъектов РФ, в важнейшие органы государства, палаты парламента, Конституционный Суд РФ и др. (эти представители обеспечивают осуществление полномочий Президента), а также дипломатических представителей, действующих от имени Российской Федерации.

Во-вторых, Президент РФ является гарантом Конституции РФ. Действуя в этом качестве, Президент следит за соблюдением Конституции, в том числе при подписании законов, принятых парламентом.

В-третьих, Президент РФ — гарант прав и свобод человека и гражданина. Он является, в частности, последней инстанцией, куда может обратиться осужденный с просьбой о помиловании.

В-четвертых, Президент РФ принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Выполняя эти задачи, Президент действует, в частности, в качестве Верховного Главнокомандующего. В случае угрозы безопасности государства он вводит военное и чрезвычайное положение.

В-пятых, Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. В этих целях он обращается с ежегодными посланиями к Федеральному Собранию. Право определять основные направления внешней и внутренней политики государства — излишне широкое полномочие Президента РФ. Правда, Президент должен делать это в соответствии с Конституцией (ч. 3 ст. 80) и федеральными законами.

В-шестых, Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Для выполнения Президентом РФ его функций при нем существует множество различных структур: Администрация Президента РФ, Совет Безопасности, Управление делами, множество различных совещательных органов — советов (по местному самоуправлению, по делам казачества, по культуре и искусству и т. д.).

Важнейший совещательный орган при Президенте РФ — Государственный совет, созданный Указом Президента в 2000 г. (бездействовавший Президентский совет упразднен). Возглавляет Совет Президент РФ, а его членами являются высшие должностные лица субъектов РФ (все президенты республик в составе Российской Федерации, губернаторы других субъектов РФ, руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), занимающие места по должности. Для решения оперативных вопросов в составе Государственного совета формируется его президиум из семи членов, назначаемых Президентом РФ. Состав президиума подлежит ротации (обновлению) один раз в полгода. Государственный совет работает активно, обсуждая проблемные вопросы страны и представляя рекомендации Президенту РФ, проводит выездные заседания (они проводились в Оренбурге, Санкт-Петербурге и др.).

Не менее важную роль играет другой совещательный орган Президента РФ — Совет Безопасности (подробнее о нем см. ниже).

Президент РФ участвует в заседаниях коллегий министерств и ведомств, в заседаниях Общественной палаты РФ, с руководителями политических партий.

Как глава государства Президент РФ обладает неприкосновенностью (ст. 91 Конституции РФ)[4]. Против него нельзя возбудить уголовное дело (оно может быть возбуждено только после отрешения Президента от должности), он не может быть задержан, подвергнут личному досмотру, принудительно доставлен в суд, например в качестве свидетеля, он не подлежит административной ответственности. Дисциплинарная ответственность вообще исключена, так как Президент РФ — высшее должностное лицо государства.

  • [1] Установленной процедуры принятия решений (например, путем голосования)в аш-шуре нет. По обычаю, высказываются мнения, монарх констатирует, есть лиединогласие.
  • [2] Ранее сроки были пять лет и четыре года.
  • [3] В других странах импичмент или иная форма отрешения президента от должности в последние годы имели место (Боливия, Бразилия, Индонезия и др.).
  • [4] Толкуя конституционный термин о неприкосновенности Президента РФ, Конституционный Суд РФ в постановлении от 11 июля 2000 г. № 12-П указал, что это положение не противоречит возможности отстранения Президента РФ от должности врезультате процедуры импичмента, по причине стойкой неспособности по состояниюздоровья осуществлять свои полномочия, но такая мера должна быть тщательно урегулирована законом.
 
Посмотреть оригинал
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >
 

Популярные страницы