ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ - СОЦИАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ОТРАСЛЬ ЗНАНИЯ, УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

§ 1. Государственное и муниципальное управление — системное управление

Управление в природе и обществе. «Система государственного и муниципального управления» (в этой системе присутствует также управление со стороны субъектов федерации и территориальных автономий в тех странах, где они созданы) — комплексная учебная дисциплина. Ее название состоит из нескольких слагаемых[1]. Одним из ключевых слов является «управление». В предельно широком смысле управление — это воздействие субъекта (субъектов) на объект (объекты), изменяющее положение, поведение или свойства объекта (объектов). Управление — универсальный и необходимый элемент окружающего нас мира. Существуют различные виды управления: техническое (управление автомобилем или ядерной реакцией в целях получения «мирной» энергии, а не взрыва); биологическое (управление процессами жизнедеятельности живых организмов); социальное (управление людьми, их объединениями, общественными процессами). Государственное и муниципальное управление — социальная деятельность органов и учреждений, созданных людьми, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, особая разновидность социального управления в обществе.

Управление необходимо. Без него невозможно равновесие в системе мироздания (например, тяготение планет Солнечной системы можно в какой-то мере рассматривать как взаимное многостороннее управление), развитие в природе (превращение семечка в могучее дерево), деятельность коллективов людей, функционирование общества. При сбоях команд генов, отвечающих за наследственность, в организме возникают необратимые последствия, при потере управления учебной ракетой она сбивает гражданский самолет, без должного управления фирма терпит банкротство и т. д.

Управление может обладать преобразующими качествами, но они не беспредельны. Путем управления нельзя изменить природу вещей. В противном случае речь идет не об управлении, а о чем-то ином (ликвидации объекта воздействия, революции и т. д.).

Управление и самоуправление (саморегулирование), прямые и обратные связи в управлении. Управление может осуществляться путем внешнего воздействия (регулирования извне) подобно оператору, управляющему машиной, или руководителю учреждения, направляющего его деятельность, и путем внутреннего управления в самой системе, саморегулирования. Последнее имеет место не только в природе, но и в обществе (демографические процессы, применение референдума (голосования избирателей, участников референдума) для решения общественных вопросов). В курсе, посвященном системе государственного и муниципального управления, изучаются процессы управления и самоуправления, но не как стихийное, а как целенаправленное воздействие людей, созданных ими организаций, органов, учреждений на объекты, которые поддаются регулированию со стороны человека. Государственное и муниципальное управление — осознаваемое управление.

Управление является особым видом связей в системе субъект — объект. Это — активная и организующая деятельность. Она может осуществляться лишь должным субъектом. Не всякий человек способен быть лидером политической партии или руководить предприятием (для этого нужна определенная подготовка), талантливому руководителю оркестра бесполезно поручать управление городским транспортом. Для управления следует выбирать должный объект. Не все явления, события или состояния могут быть предметом управления людей (например, глобальные проблемы погоды, землетрясения или космос). Применять управленческие меры к недолжному объекту бесполезно.

При управлении необходимо ставить реальные цели. Задача, поставленная в 70-х гг. XX в. в Китае, — путем «большого скачка» построить за несколько лет коммунизм — была нереальной, и, естественно, от этого пришлось отказаться. Управление должно быть результативным. Однако не всегда целенаправленное воздействие на должный объект и с реальной целью дает тот результат, к которому стремился управляющий. Иногда принимаемые меры не дают результата, а нередко приводят к обратным последствиям. Последнее не означает, что управление отсутствовало, просто воздействие не достигло желаемой цели.

Чаще всего воздействие при управлении понимается как однолинейные связи: субъект — объект. Мы видим обычно лишь эти прямые связи, но существуют и обратные связи: воздействие объекта на управляющий субъект. Это имеет место и при использовании человеком технических систем, и в общественной жизни. Водитель управляет автомобилем, но способы применяемого управления определяются во многом автомобилем, им нельзя управлять также, как, скажем, велосипедом. Без учета обратных связей государственное и муниципальное управление в демократическом обществе невозможно. Реакция населения на мероприятия органов государства и местного самоуправления может изменить и часто изменяет управленческие решения, заставляет принимать иные меры. К тому же субъект и объект в этом процессе могут поменяться местами, объект становится действующим субъектом (подчиненные требуют, чтобы начальник, который утратил доверие, ушел с занимаемой должности, и добиваются этого). Обратное воздействие тоже может рассматриваться в определенном смысле как управление, в нем иногда есть должный объект, цель, результативность (администрация предприятия повышает заработную плату в результате забастовки работников), но в государственном и муниципальном управлении для характеристики обратных связей термином «управление» не пользуются, под ним обычно понимаются прямые связи «командного» характера.

В обществе применяются различные способы «прямого» управления. Техническое управление, например, железнодорожным транспортом (расписание поездов, установление автоматических систем на переездах и т. д.) отличается от управления воинскими подразделениями, а последнее — от управления в сфере пенсионного обеспечения. В государственном и муниципальном управлении используются разные приемы, в том числе технического характера (организация работы канцелярии государственного учреждения, руководство размножением бюллетеней для голосования избирателей), но управление техническими системами, существующими в обществе, в данном курсе не рассматривается. Государственное и муниципальное управление изучается как разновидность общественной, социальной деятельности людей, как часть и решающий элемент, ядро публичного управления в обществе.

Необходимость, возможности и пределы государственного и муниципального управления. Создание государственного и муниципального управления связано с необходимостью регулирования общественных процессов. Государственное управление (например, со стороны Российской Федерации или Французской Республики), управление субъекта федерации[2] (например, Тверской области в России или штата Алабама в США), территориальной автономии (например, Автономной Республики Крым в Украине или Горно-Бадахшанской автономной области в Таджикистане), муниципальное управление в городе Дрезден в Германии или Орехово-Зуевском районе Московской области — все это управление в различных сообществах людей, в территориальных публичных коллективах (о них — ниже). Любое сообщество, в том числе общество страны в целом, не может развиваться только путем саморегулирования, которое необходимо и неизбежно, но может порождать негативные явления. Например, рыночная экономика необходима, но стихия рынка ведет к разного рода кризисным явлениям, поэтому в конституциях многих государств говорится о социально ориентированной рыночной экономике, а это регулируемая экономика. Такое регулирование обеспечивается путем применения публичной власти, публичного управления. Две главные причины вызывают необходимость этого: задачи выполнения «общих дел» общества (например, создание путей сообщения или преодоление стихийных бедствий) и применение публичной власти для урегулирования социальных конфликтов в обществе, иначе они могут привести к анархии и распаду общества (подробнее об этом — ниже).

В разных государствах и разных эпохах необходимость в той или иной организации управления в обществе реализуется неодинаково. В современной России особенности государственного и муниципального управления связаны с переходным характером развития общества, с огромной территорией страны, размещением ее населения и производства, историческими связями народов, традициями и т. д.

Возможности государственного и муниципального управления для регулирования общественных (а иногда не только общественных) отношений велики. Путем принятия законов и последующих управленческих действий в целях общественной или государственной необходимости проводится изъятие законного имущества у собственников (национализация определенных отраслей экономики, земли, банков и т. д.), приватизация (передача в частную собственность государственной или муниципальной собственности). Государственный орган — суд при определенных обстоятельствах может запретить политическую партию, в случае совершения преступления вправе лишить человека свободы и даже жизни, может отобрать детей у недостойных родителей. Государство (его органы) может награждать и наказывать, предоставлять льготы и пособия, лишать их и т. д. У органов субъектов федераций, автономных образований муниципального управления таких возможностей, естественно, меньше, их ресурсы значительно слабее, но и они имеют свою собственность (включая муниципальные предприятия, землю), могут налагать взыскания (административные штрафы и другие административные наказания), предоставлять или не предоставлять определенные возможности организациям, награждать, выдавать бесплатное жилье нуждающимся, социальные пособия и т. д.

Возможности государственного и муниципального управления, управления со стороны субъекта федерации связаны с четырьмя факторами: волей, властью, силой, материальными и иными ресурсами. Управленческая воля выражается в решениях, принимаемых органами государства, муниципальных образований. Безвольное, рыхлое, не имеющее стратегической линии государство, лишенные единства воли органы субъектов федерации, муниципальные органы не способны выполнять свои задачи должным образом.

Возможности регулятивной деятельности органов государства, муниципальных образований связаны также с их властью. Власть государства верховна, суверенна на всей его территории. Только органы государства вправе принимать обязательные для всего общества государственные решения. Власть муниципальных образований не является государственной, она не суверенна. Ее возможности ограничены регулированием вопросов местного значения.

Сила государства и органов муниципальных образований коренится в их опоре, в экономических, политических и идеологических ресурсах, которыми они располагают, но прежде всего сила государства и органов местного самоуправления муниципальных образований зависит от их поддержки населением. Государство, имеющее огромную армию, природные богатства, — слабое государство, если оно лишено поддержки народа. Конфликты в таком государстве могут привести к гражданской войне, революции, перевороту, изменив само гоударство, всю систему управления. Сказанное в определенной мере относится к управлению со стороны субъекта федерации, к местному самоуправлению, хотя конфликты на таком уровне и их последствия, как правило, не имеют глобального значения для общества в целом.

Возможности управленческой роли государства и муниципального управления велики, но не беспредельны. Границы их вмешательства в дела общества, территориальных коллективов, во-первых, обусловлены объективной невозможностью регулировать те явления и процессы в обществе, которые не поддаются государственному и муниципальному управлению (например, многие природные явления, мысли человека, некоторые отношения в семье), а во-вторых, связаны с необходимостью сохранять саморегулирование общества, не вмешиваться в те сферы жизни, которые обеспечиваются саморегулированием. Такие пределы исторически обозначены двумя главными концепциями: 1) естественных, прирожденных прав личности, которые государство не имеет право отчуждать (и не оно наделяло ими); 2) гражданского общества, в дела которого власть не должна вмешиваться. Об этих концепциях, возникших в совершенно определенных условиях борьбы против королевского абсолютизма в XVII—XVIII вв., будет сказано ниже. Заметим лишь, что вопрос о соотношении естественных и позитивных прав требует уточнения. Например, есть право на жизнь (самое естественное, прирожденное право), но есть и смертная казнь, а в некоторых странах разрешена эвтаназия (лишение жизни по просьбе тяжело страдающего неизлечимо больного человека после сложной процедуры медицинского обследования). Это же относится к неприкосновенности личности (разрешено задержание гражданина полицейским), тайне личной переписки (к ней возможен доступ должностных лиц с санкции судьи) и т. д. Даже некоторые личные права и отношения (супругов, родителей и детей) регулируются законами государства.

Определенных уточнений требует и концепция гражданского общества. В современной российской литературе, выступлениях государственных деятелей, публицистов оно понимается по-разному, иногда как явление будущего для России, нередко как разнообразная сеть самоуправляющихся добровольных объединений. Но государство своими законами в определенной мере регулирует их деятельность (существуют законы о партиях, профсоюзах, акционерных обществах и др.), оно предоставляет им права юридического лица[3] или лишает этого и может даже распустить через суд при нарушениях законов. Регулятивная деятельность государства по отношению к разным сторонам — экономике, социальным процессам, политической системе, правовому статусу личности — реально существующего (а не гипотетического) гражданского общества хорошо известна. Государство своим регулированием в значительной мере определяет развитие общества. Даже его духовная жизнь подчиняется в известной степени государственному регулированию (например, запрет пропаганды экстремизма или обязательная государственная идеология, установленная в некоторых тоталитарных государствах). Конструкции неотчуждаемых прав и гражданского общества, как они были сформулированы столетия назад, иногда не выдерживают соприкосновения с реальной жизнью современного общества.

Возможности государственного и социального управления ограничены юридическими и социальными рамками. Юридические рамки — это пределы, установленные законом. Государственное и муниципальное управление осуществляется на основе конституции, законов, иных правовых актов и в их рамках. Социальные ограничения связаны с тем, что различные социально-политические силы оказывают существенное воздействие на управление (например, в отдельных странах в определенные периоды так называемые олигархи, что имеет место и в России). В обществе действуют также личности и социальные группы с завышенными притязаниями на долю общественного продукта, которые не соответствуют реальному вкладу таких личностей и групп в общественное производство, развитие общества. Осуществятся ли такие притязания, в конечном счете зависит от силы этих групп, личностей и возможностей оказывать давление на государственную и муниципальную власть. Если эти возможности реализуются, личность, группа может приобрести статус и блага, не соответствующие их реальной роли в обществе. Они получают от публичной власти определенные выгоды, льготы, уступки. Если это составляет непропорционально большую долю общественных благ, в обществе возникает социальное напряжение. Следовательно, власть в своей деятельности должна соблюдать определенные пропорции, она вовсе не является абсолютно свободной в своих действиях, в распоряжении общественными благами.

Принцип пропорциональности относится также к мерам, применяемым государственными и муниципальными органами. Они должны быть соразмерными ситуации, деянию. Например, чрезвычайное положение может вводиться только определенными федеральными органами (Президентом РФ), а чрезвычайную ситуацию объявляют главы субъектов РФ. Уголовные наказания могут налагаться только судом от имени государства (Федерации), а административные штрафы — органами субъектов РФ и иногда — муниципальных образований (штрафы можно обжаловать в суд).

Возможности государственного и муниципального управления могут быть ограничены субъективным фактором, в частности умением «управленцев» управлять. Для успеха необходима хорошо продуманная, отлаженная система государственных и муниципальных органов, действующих в унисон. Их рассогласованность может привести к неудаче самых хороших начинаний.

Нужны правильно используемые способы и методы управления, дающие лучший результат. Необходим высокий уровень общей, политической и юридической культуры работников государственного и муниципального управления, их высокие моральные качества, их искреннее желание служить народу, профессионализм и навыки менеджера, лидера.

Задачи государственного и муниципального управления. Государственное и муниципальное управление имеет своими главными целями обеспечение благосостояния граждан, удовлетворение их социальных потребностей и законных интересов; обеспечение конституционных, экономических, политических и личных прав человека и гражданина; обеспечение национальной безопасности и общественного порядка (оборона страны, борьба с преступностью и т. д.); регулирование общественных процессов (экономических, политических, в сфере культуры и т. д.). Регулируя эти процессы, государственное и муниципальное управление, его органы поддерживают позитивное развитие и отсекают негативные стороны.

  • [1] Ниже для краткости говорится о государственном и муниципальном управлении, но рассматриваются и управление со стороны субъектов РФ, система публичного управления в целом.
  • [2] После объединения некоторых субъектов в 2009 г. сейчас 83 субъекта РФ(республики в составе Российской Федерации, края, области и др.).
  • [3] Статус юридического лица, предоставляемый в результате государственнойрегистрации, дает объединению право выступать вовне от собственного имени(приобретать имущество на имя объединения, открыть счет в банке, предъявлятьиски и отвечать на суде и др.). Зарегистрированная партия вправе выдвинутькандидатов на выборы, организовать политическую демонстрацию и т. д. Для регистрации необходимы определенные условия. Например, политическая партияв России с 2012 г. может быть зарегистрирована, если она имеет не менее 500 членов (предусмотрены и другие условия). Для регистрации некоторых видов объединений установлен специальный порядок: решение о регистрации принимает Министерство юстиции РФ. Это относится к общественным объединениям, профсоюзам, благотворительным обществам, религиозным организациям, торгово-промышленным палатам. Остальныекоммерческие и некоммерческие организации регистрируются в налоговых органах. Многие коллективы граждан, особенно не имеющие организационныхформ, временные коллективы и др., не регистрируются, да и практически этобывает иногда невозможно. За регистрацию уплачивается государственная пошлина (в России — 2000 руб.).
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >