МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ

§ 1. Классификация местных территориальных единиц и понятие муниципального образования

Местное самоуправление существует в форме муниципальных образований. Поэтому необходимо уяснить, что такое муниципальное образование вообще и каковы муниципальные образования в России.

Прежде всего следует четко разграничить природу административно-территориальной единицы (в разных странах — губернии, округа, района и т. д.) и муниципального образования. Как указывается выше, муниципальное образование может быть создано в пределах административно-территориальной единицы, но не всякая такая единица может стать муниципальным образованием. Для этого необходимо, чтобы изменилась природа и организация публичной власти (вместо назначенных сверху начальников, представляющих государственную власть, должны быть созданы выборные органы территориального публичного коллектива[1]), должны появиться своя муниципальная собственность, территориальный коллектив, муниципальное образование должно стать юридическим лицом и т. д.

В зарубежных странах муниципальными образованиями (муниципалитетами) иногда называются только низовые звенья таких образований в административно-территориальных единицах, либо все единицы, где имеются выборные органы местного самоуправления[2]. В этом случае все, и низовые, и более высокие ступени, объединяются под названием территориальных коллективов (более точное название — «территориальный публичный коллектив»).

За рубежом принято различать общинные и региональные муниципальные образования и соответственно общинное и региональное местное самоуправление. Первое осуществляется в единицах, которые сложились естественно-историческим путем как объединения людей для совместной жизни (села, города), второе — на территориях, границы которых установлены сверху, актами государственной власти при районировании территории (области, округа, районы и др.). Считается, что в общинных единицах всегда должно быть местное самоуправление (избранные советы и мэры общин[3]). В региональных звеньях могут быть либо только назначенные государственные чиновники общей компетенции (префекты, губернаторы и др.), либо такие чиновники и избранные населением советы, либо, наконец, только избранные советы (в последнем случае государственные полномочия выполняют «делегатуры» министерств на местах — их управления и отделы). Если в региональной единице управление осуществляет назначенный чиновник общей компетенции (губернатор, начальник округа, района) и нет органов, избираемых населением такой единицы для управления ею, то считается, что она не является муниципальным образованием, в ней местного самоуправления нет.

С территориальным делением связана организация муниципального управления и государственного управления на местах. Естественные территориальные единицы — это поселения, города, где люди исторически осели для совместной жизни (обычно возле источников воды, на территориях, отделенных от вражеских набегов труднопроходимой местностью). Они выбирали для управления общественными делами вождей, старейшин, советы, собирали сходы. Впоследствии такие единицы получили обобщенное название общин, общинного звена территориального деления. В общинах всегда имеются выборные органы местного самоуправления и нет назначенных государством чиновников общей компетенции (в крупных общинных единицах могут быть назначенные государственные служащие отраслевой компетенции — отделов и отделений министерств и ведомств на местах).

Искусственные административно-территориальные единицы создаются «сверху», актами государства (субъектов федерации в федеративных государствах). Так возникали воеводства, губернии, районы и т. д. Они получили название регионального звена. В такие звенья государство для управления назначало своих представителей (воеводы, губернаторы и др.). В настоящее время в региональном звене, в отличие от общинного, не обязательно должны создаваться выборные органы самоуправления, но тогда региональная единица не будет муниципальным образованием. В настоящее время за рубежом в региональных муниципальных единицах есть и назначенные чиновники общей компетенции, и выборные органы местного самоуправления.

Проблема различения единиц общинного и регионального звена имеет принципиальное значение. Совет Европы, куда входит и Россия, в 1985 г. принял Европейскую хартию о местном самоуправлении. В ней речь идет, по существу, об общинном звене. В 1997 г. Советом Европы подготовлен проект Европейской хартии о региональном самоуправлении, где в отличие от Хартии 1985 г. зафиксированы несколько иные требования к региональному самоуправлению (в том числе создание при назначенном управляющем коллегиальных представительных органов хотя бы с совещательными полномочиями). Под региональным самоуправлением имеются в виду единицы выше общин (области, губернии, округа, районы и др.), но не автономные образования и не субъекты федерации.

Муниципальные образования и местное самоуправление в них организуются с учетом интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Все муниципальные образования (и общинные, и региональные единицы, если последние признаны муниципальными образованиями) автономны, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и не подчинены иерархически друг другу (в отличие, например, от системы советов в странах тоталитарного социализма).

В некоторых зарубежных странах есть министры по делам местного самоуправления, в России — министр регионального развития. Они не имеют административных полномочий по конкретным вопросам местного значения (эти вопросы находятся в ведении местного самоуправления), не дают прямых указаний муниципальным органам, но могут координировать их деятельность (в том числе с органами государства), следят за соблюдением ими законодательства, могут обращаться в суд при грубых нарушениях или к органу государства (президенту, правительству и др.), имеющему право принимать меры вплоть до роспуска органа местного самоуправления, отрешения его главы (мэра) от должности. Создание муниципальных образований в России в конечном счете оформляется приказами Министерства регионального развития РФ, а присвоение названий — постановлениями Правительства РФ.

Автономия местного самоуправления имеет, и не может не иметь, относительный характер. Во-первых, местное самоуправление существует и действует в системе общих связей и отношений по управлению обществом в рамках данных государственных границ. Как часть целого, оно в соответствии с принципами теории систем и синергетики не может не подчиняться общесистемным качествам. Во-вторых, юридические принципы организации и деятельности местного самоуправления устанавливаются государственной властью, принятыми ее органами законами. В-третьих, материальные основы местного самоуправления во многом (часто в определяющей степени) зависят от государства. Значительную, а иногда основную часть необходимых органам местного самоуправления финансовых средств они получают от государства и в Германии, и в Японии, и в России. В-четвертых, избранные главы местного самоуправления (мэры, бургомистры и др.) в зарубежных странах обычно утверждаются в качестве представителей государственной власти на местах. В этом качестве они выполняют некоторые общегосударственные функции (например, нотариальное удостоверение по определенным вопросам) и несут ответственность за это перед органами государства. В России этот вопрос решен иначе: местным органам могут быть переданы с их согласия некоторые функции государственных органов, и за их выполнение они тоже несут ответственность перед государством. Наконец, если не юридическая, то фактическая иерархия существует и между звеньями (и следовательно, органами) местного самоуправления, когда одни из них территориально входят в другие (в России муниципальными образованиями могут являться и районы, и расположенные на их территории небольшие города или поселки).

  • [1] При создании органов местного самоуправления в России, как и в зарубежных странах, допускаются варианты (например, представительный орган муниципального района может быть сформирован прямыми выборами, косвеннымивыборами и др.). Неодинаковым может быть порядок избрания мэра, вместопредставительного органа в мелких муниципальных образованиях может действовать сход жителей и т. д.
  • [2] В некоторых субъектах РФ орган местного самоуправления также называется муниципалитетом.
  • [3] Последние утверждаются затем правительством в качестве государственныхслужащих, выполняя при необходимости функции государственных должностных лиц. В Российской Федерации принят иной порядок.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >