Обеспечение человечества необходимыми природными ресурсами

Несмотря на острые кризисные явления, проявлявшиеся время от времени в развитых странах и странах с переходной экономикой, общемировая тенденция по-прежнему характеризуется дальнейшим ростом промышленного производства, сопровождающимся увеличением потребности в минеральном сырье. Это стимулировало рост добычи минеральных ресурсов, который, например, за период 1980—2000 гг. суммарно превышает в 1,2—2 раза добычу за предыдущее двадцатилетие. И как показывают прогнозы, такая тенденция будет сохраняться и в дальнейшем. Естественно, возникает вопрос: достаточны ли ресурсы минерального сырья, содержащиеся в недрах Земли, чтобы обеспечить громадное ускорение добычи полезных ископаемых в ближайшей и далекой перспективе? Этот вопрос закономерен еще и потому, что в отличие от других природных ресурсов минеральные ресурсы в масштабах прошлой и будущей истории человечества являются невозобновимыми и, строго говоря, в пределах нашей планеты ограниченны и конечны.

Проблема ограниченности минеральных ресурсов приобрела особую остроту также в связи с тем, что кроме роста промышленного производства, с которым связана возрастающая потребность в минеральном сырье, она усугубляется крайне неравномерным распределением месторождений в недрах земной коры по континентам и странам. И это усугубляет экономические и политические коллизии между странами.

Таким образом, глобальный характер проблемы обеспечения человечества минеральными ресурсами предопределяет необходимость развития широкого международного сотрудничества в данной области. Те затруднения, которые испытывают многие страны мира из-за отсутствия в них тех или иных видов минерального сырья, могли бы преодолеваться на основе взаимовыгодного научно-технического и экономического сотрудничества. Причем такое сотрудничество может быть весьма эффективным при совместном проведении региональных геологических и геофизических исследований в перспективных зонах земной коры или путем совместной разведки и эксплуатации крупных месторождений полезных ископаемых, оказания помощи в промышленном освоении сложных месторождений на компенсационной основе и, наконец, посредством осуществления взаимовыгодной торговли минеральным сырьем и его продуктами.

Особенности и свойства земли определяют ее исключительное место в развитии производительных сил общества. Сложившееся веками отношение «человек — земля» остается в настоящее время и в обозримой перспективе одним из определяющих факторов мировой жизни и прогресса. Более того, проблема землеобеспеченности из-за тенденции роста численности населения будет постоянно обостряться.

Характер и формы землепользования в разных странах существенно отличаются. Вместе с тем ряд аспектов использования земельных ресурсов является общим для всего мирового сообщества. Это прежде всего охрана земельных ресурсов, особенно плодородия земель, от природной и антропогенной деградации.

Современные тенденции в использовании земельных ресурсов мира выражаются в широкой интенсификации использования продуктивных земель, вовлечении в хозяйственный оборот дополнительных площадей, расширении отводов земель для несельскохозяйственных нужд, усилении деятельности по регулированию использования и охране земель на общенациональном уровне. В то же время проблема экономного, рационального использования и охраны земельных ресурсов должна находиться под все более пристальным вниманием международных организаций. Ограниченность и незаменимость земельных ресурсов с учетом роста численности населения и непрерывного увеличения масштабов общественного производства требуют эффективного их использования во всех странах мира при все более и более тесной международной кооперации в этой сфере. В то же время земля одновременно выступает как одна из главных составляющих биосферы, как всеобщее средство труда и пространственный базис для функционирования производительных сил и их воспроизводства. Все это и определяет задачу организации научно обоснованного, экономного и рационального использования земельных ресурсов как одну из глобальных на современном этапе развития человечества.

Обеспечение продовольствием постоянно растущего населения Земли относится к числу долгосрочных и наиболее сложных проблем мировой экономики и политики.

По оценкам специалистов, обострение мировой продовольственной проблемы — результат совокупного действия следующих причин:

  • 1) чрезмерной нагрузки на природный потенциал сельского и рыбного хозяйства, препятствующей его естественному восстановлению;
  • 2) недостаточных темпов научно-технического прогресса в сельском хозяйстве тех стран, которые не компенсируют снижающихся масштабов естественного возобновления ресурсов;
  • 3) все увеличивающейся неустойчивости в мировой торговле продовольствием, фуражом, удобрениями.

Конечно, научно-технический прогресс может позволить в перспективе удвоить и даже утроить производство высококачественных сельскохозяйственных, в том числе и продовольственных, культур. Дальнейшая интенсификация сельскохозяйственного производства, а также расширение продуктивных земель — это реальные пути повседневного решения проблемы. Но ключ к ее решению лежит все-таки в политико-социальной плоскости.

Многие справедливо отмечают, что без установления справедливого экономического и политического миропорядка, без преодоления отсталости большинства стран, без социально- экономических преобразований в развивающихся странах и странах с переходной экономикой, которые соответствовали бы уровню требований ускоряющегося научно-технического прогресса, при взаимовыгодной международной взаимопомощи решение продовольственной проблемы так и останется уделом далекой перспективы.

Особой глобальной проблемой, приводящей даже к локальным войнам, является проблема дефицита воды и водных ресурсов. Общий объем воды на Земле составляет примерно 1400 млн куб. км, из которых лишь 2,5%, т.е. около 35 млн куб. км, приходится на пресную воду. Большая часть запасов пресной воды сосредоточена в многолетних льдах и снегах Антарктиды и Гренландии, а также в глубоких водоносных горизонтах. Главными источниками воды, потребляемой человеком, являются озера, реки, почвенная влага и сравнительно неглубоко залегающие резервуары подземных вод. Эксплуатационная часть этих ресурсов составляет около 200 тыс. куб. км — менее 1% всех запасов пресной воды и лишь 0,01% всей воды на Земле; и значительная их доля размещена вдали от населенных территорий, что еще более обостряет проблемы водопотребления.

Возобновление запасов пресной воды зависит от испарения с поверхности океанов. Ежегодно океаны испаряют около 505 тыс. куб. км воды, что соответствует слою толщиной в 1,4 м. Еще 72 тыс. куб. км воды испаряется с поверхности суши.

В водном цикле из общего количества выпадающих на Землю осадков 79% приходится на океан, 2% — на озера и только 19% — на поверхность суши. И лишь 2200 куб. км воды проникает за год в подземные резервуары.

В глобальном масштабе около двух третей всех осадков возвращается в атмосферу. По запасам водных ресурсов наиболее обеспеченным является регион Латинской Америки, на долю которого приходится треть мирового водостока; за ней следует Азия — четверть мирового водостока. Затем идут страны ОЭСР — 20%, страны Африки к югу от Сахары и страны бывшего Советского Союза — по 10%. Наиболее ограничены водные ресурсы стран Ближнего Востока и Северной Америки (по 1%).

Около трети территории суши занимают аридные (засушливые) пояса. В засушливом поясе Земли дефицит воды ощущается особенно остро. Здесь расположены самые маловодные страны, где на душу населения приходится менее 5 тыс. куб. м воды.

Наиболее крупными потребителями воды (по объемам) являются Индия, Китай, США, Пакистан, Япония, Таиланд, Индонезия, Бангладеш, Мексика и Российская Федерация.

Цифры общего объема потребляемой воды колеблются от 646 куб. км/год (Индия) до менее 30 куб. км/год в Кабо-Верде и в Центрально-Африканской Республике.

По данным Организации Объединенных Наций, рост потребления пресной воды, вызванный, в частности, демографическим ростом и мобильностью населения, новыми потребностями и возросшими энергетическими запросами, в сочетании с ощутимыми последствиями изменений климата ведет к растущей нехватке водных ресурсов.

Почти 80% заболеваний в развивающихся странах, от которых каждый год умирает почти 3 млн человек, связаны с качеством воды. Так, от диареи каждый день умирает 5 тыс. детей, т.е. каждые 17 секунд умирает по ребенку. В целом же почти 10% болезней в мире можно избежать с помощью улучшения водоснабжения, очистки воды, гигиены и эффективного управления водными ресурсами.

Потребление пресной воды за последние полвека утроилось, а орошаемые площади за этот период увеличились вдвое, что связано в первую очередь с демографическим ростом. По подсчетам, население планеты сегодня составляет 6,6 млрд человек, ежегодный прирост — 80 млн. Это означает ежегодный рост потребности в пресной воде в объеме 64 млн куб. м. При этом 90% из 3 млрд жителей планеты, которые будут рождены к 2050 г., увеличат население развивающихся стран, где уже сегодня воды не хватает.

В связи с этим одной из важнейших задач становится глобальное управление природными ресурсами.

Со времен заключения Вестфальского договора совместное участие государств в международных процессах в форме двусторонних и многосторонних соглашений, договоров и конвенций считалось общепринятой нормой. Принципиально важным является создание после Второй мировой войны ООН, которая способствовала структурированию всех этих процессов и последовательному решению возникавших проблем.

В силу таких факторов, как научно-технический прогресс, стремительный экономический и демографический рост, угроза надвигающейся экологической катастрофы на рубеже XX— XXI вв., произошли масштабные сдвиги во взаимодействии мирового сообщества как с межгосударственными, так и с международными структурами.

В последнее время становится очевидным, что для эффективного решения глобальных трудностей необходимо вовлечение в этот процесс новых акторов, таких как неправительственные организации, а также частный сектор. Концепция совместного управления, развития и сотрудничества имеет под собой весомые основания. Ее сторонники приводят несколько убедительных доводов.

Во-первых, это тезисы о повышении роли гражданского общества не только на государственном, но также и на международном уровне. Здесь имеются в виду мобилизация и повышение веса знаний и опыта управления гражданского общества в лице неправительственных организаций. Глобальное управление позволяет гражданскому сектору выйти на международную арену и способствует сотрудничеству с уже существующими неправительственными организациями, позволяя участвовать в разработке стратегий и решении глобальных проблем современности.

В связи с этим принципиальное значение имел Форум тысячелетия, прошедший в 2000 г. под эгидой ООН. На Форуме была принята декларация, приоритетными задачами которой стали открытость политических процессов и создание условий для участия в них всех граждан, соблюдение прав человека, поддержка демократии, развитие соуправления на государственном и международном уровнях. Особое внимание было уделено развитию частного сектора, гражданского общества и неправительственных организаций.

Во-вторых, это аргументы в пользу позитивных тенденций в системе международных отношений. Сторонники данного тезиса обращают внимание на то, что человечество постепенно выходит на уровень глобального соуправления, несмотря на отсутствие каких-либо институционально закрепленных мировых правительств. Эксперты называют это «мягкой надгосударствен- ностью». С этой точки зрения глобальное соуправление в перспективе воспринимается как главный инструмент управления системой международных отношений в условиях глобализации.

В силу того что эффективное решение возникающих глобальных проблем является общей приоритетной целью большинства государств на международной арене, глобальное соуправление может стать оптимальным выходом из сложившейся ситуации.

В-третьих, это группа аргументов, указывающих на повышение значимости суверенных государств на мировой арене в условиях глобализации. В данном случае внимание акцентируется на том, что мировое сообщество готово к выходу на уровень совместного управления. Подразумевается, что в ходе сотрудничества с гражданским обществом суверенные государства практикуют глобальное соуправление на своей территории, тем самым получая полезную информацию для действия в своих интересах. В результате государства получают уникальную возможность посредством взаимодействия со своими гражданскими образованиями воздействовать на процесс управления на мировом уровне, способствуя таким образом собственному развитию.

В.Д. Писарев указывает: «Мировое сообщество, заинтересованное в эффективности участия государств в системе соуправления, будет вынуждено оказывать помощь слаборазвитым государствам ввиду возрастающей угрозы для суверенитета последних со стороны зарубежных неправительственных акторов, связанных с трансграничными потоками людей, товаров, услуг, ресурсов и финансов, а также с развитием мировой торговли и деятельностью транснациональных корпораций»[1].

Принято считать, что появление транснациональных проблем стало маркером последнего времени в области исследования глобальных процессов и мировой политики. Действительно, такие проблемы, как загрязнение океанов, истощение озонового слоя, глобальное изменение климата, сильно скорректировали вектор политических действий и общественного дискурса. Единственным средством преодоления проблемы такого характера видится усиление сотрудничества между нациями.

Природные ресурсы в настоящее время подвергаются сверхэксплуатации со стороны человека и общества, которые ради удовлетворения потребностей экономического развития и военной безопасности порой недальновидно включают в технологический оборот хрупкие системы биосферы. Обостряют ситуацию продолжающийся рост населения Земли, а также научно- технический прогресс, вовлекающий в социально-практическую сферу неосвоенные территории и пространства. В результате антропогенная нагрузка на биосферу стала запредельной, и это поставило под угрозу ее жизнеобеспечивающий потенциал. В связи с этим В.Д. Писарев отмечает: «Создание системы управления глобальными процессами стало стратегической целью человечества»[2]. Требуются мероприятия, способные упорядочить хаос всего разнообразия антропогенного влияния на экосистему планеты и в идеале замедлить темпы демографического и экономического роста.

Проблематика глобального регулирования в контексте практики экологической и ресурсной сохранности выступает во всей своей комплексности. Если смотреть на регулирование и контроль с традиционных позиций, то отсутствие в мире всеобщего органа, обладающего широкими полномочиями и правом легитимного насилия, создает непреодолимые трудности в деле управления природными ресурсами. Более же современные теории не только не считают такое положение вещей проблемой, но и прямо постулируют неэффективность управления мировыми делами из одного центра. Эти концепции в политической науке и теориях управления обычно группируются вокруг понятия governance.

Использование концепта governance предполагает создание новой теоретической ниши, отличной как от ниши management, так и от ниши government.

Для отечественных исследований отличие между феноменами governance и management не вполне очевидно по причине того, что оба обычно переводятся как «управление», особенно если рассматриваются глобальный уровень и ресурсоуправленческий контекст. Однако, как представляется, необходимо провести различие между этими феноменами и таким образом конкретизировать понимание термина «управление».

Governance-управление подразумевает прежде всего ответственность за утверждение миссий и целей института, а также установление политических курсов, процедур и средств достижения выбранных целей.

Management-управление подразумевает совсем иное, а именно ответственность за эффективное функционирование института и достижение его целей в рамках политик и практик, утвержденных политическим руководством, т.е. структурами governance-управления.

Такое увязывание политики и governance-управления не случайно и, кроме того, чрезвычайно важно для проводимого анализа. Ведь именно понятие governance удерживает нас в политическом дискурсе. Governance-управление, как и политику, не интересуют вопросы о процессе и кадровых тонкостях реализации курса; его интересует то, как ставятся цели, кто их ставит и как достигается согласие относительно средств. Management подразумевает вовлечение профессионалов, в то время как субъекты governance могут знать свои цели лишь абстрактно. Политики, группы интересов, представители общественности могут не обладать управленческим знанием, но они владеют ресурсами влияния и знают, что хотят получить на выходе.

Л.В. Сморгунов, на наш взгляд, очень верно разводит концепции governance и «нового публичного менеджмента» (НПМ) как яркого представителя менеджеральной парадигмы. По его мнению, первая концепция отражает возрастание значимости политологического анализа в управленческих исследованиях. Иными словами, распространение теории governance-управления привело к пересмотру практики отделения управления от политики, на чем настаивал «новый публичный менеджмент». По мнению автора, НПМ характеризуется упором на управление, в то время как governance — упором на политику.

Таким образом, governance подчеркивает именно политические, а не управленческие аспекты в деле регулирования.

В.И. Буренко следующим образом проводит различие между политикой и управлением: «Если в управлении цель определена, то для политики характерно то, что здесь цель (цели) определяется, здесь осуществляется поиск выхода из альтернативной ситуации. Когда цель определена (преодолена альтернативность), можно говорить о том, что политика ушла. Пришло время управления»[3].

Governance также противопоставляется понятию government. В сборнике с характерным названием «Governance without Government» Дж. Розенау пишет, что governance в отличие от government «предполагает деятельность, подкрепленную общими целями, которые могут происходить от легальных и формально предписанных обязательств, а могут и не происходить и которые не обязательно полагаются на полицейскую силу, чтобы преодолеть сопротивление и добиться лояльности»[4]. Таким образом, governance — более широкое понятие, чем government, и отсутствие в мире административного центра с правом легитимного насилия не означает наличия мирополитического хаоса и неуправляемости, в том числе в сфере контроля над ресурсами.

Кроме того, governance «охватывает правительственные институты, но также включает неформальные, неправительственные механизмы, посредством которых люди и организации в рамках своей сферы компетенции движутся вперед, удовлетворяют потребности и осуществляют свои желания»[2]. Именно участие бизнеса и общественности и устойчивая коммуникация между различными типами акторов определяют сущность и отличительную черту феномена governance, держат в дискурсе политики.

Governance — это новый, сетевой и политический взгляд на управление, отличный от жесткого, иерархического и унитарного функционализма в стиле В. Вильсона. Чтобы отличать эти два подхода, иногда сложнопереводимое слово governance в русском языке обозначают как «политическое управление».

В отечественной литературе существует множество вариантов перевода слова governance.

В.М. Кулагин и П.Р. Палажченко предлагают переводить его как «управляемость». М.А. Хрусталев говорит о «регламентации». А. Кустарев использует перевод «руководство», а В.С. Малахов — «правление». М.В. Стрежнева использует самый распространенный и, несомненно, адекватный перевод — «управление». Однако особого внимания заслуживает вариант перевода, предложенный В.Д. Писаревым. Этот исследователь, занимающийся экологической проблематикой, переводит governance как «соуправление». Если в области глобальных политических проблем данный перевод смотрелся бы спорно, то в сфере экологии он выглядит вполне приемлемо и отражает реальную и единственно возможную ситуацию.

Для В.Д. Писарева соуправление выступает инструментом урегулирования глобальных проблем: «Задача обеспечения выживания человечества определяет смысл глобального соуправления»[6].

Global governance (глобальное управление) как политическое и децентрализованное регулирование глобальных процессов обеспечивает управляемость эксплуатации природных ресурсов Земли. Основу глобального управления составляют режимы, т.е. группы правил, которые принимаются правительственными и неправительственными акторами в целях регулирования определенной деятельности поперек национальных границ. Режимы имеют все признаки глобального управления (отсутствие центральной силы, акторная инклюзивность и т.д.), за исключением того, что они ограничиваются определенной областью международных отношений.

В сфере соуправления природными ресурсами режимы имеют весьма длительную историю, отражающую эволюционный процесс совершенствования и обогащения сотрудничества между странами. В то время как ресурсы, находящиеся под государственным, частным и коллективным владением, обладают довольно высокой степенью управляемости, природный потенциал со свободным доступом и общим пользованием (экстерриториальные ресурсы), составляющий часть общего мирового наследия, испытывает недостаток контроля. Эти ресурсы подвергаются самой интенсивной эксплуатации, потому что зачастую «общее владение — это ничье владение». Именно это заставляет государства создавать международные режимы, и именно глобальность ресурсов и глобальность возникающих проблем делают управление в рамках данных режимов глобальным.

К глобальным ресурсам стоит отнести то, что обычно объединяется названием «общее достояние человечества» (А.И. Костин относит к нему ресурсы Мирового океана, околоземного космического пространства и космоса, а также Арктику и Антарктику) и, кроме того, те ресурсы, которые, хотя и относятся к национально-территориальным, по значимости для выживания человечества критически важны (например, лесные, живые и др.).

Современные глобальные природоохранные режимы развились из дипломатии международных конференций во второй половине XX в.

Важным событием общеэкологического значения стала Конференция ООН по окружающей среде, которая прошла в Стокгольме в 1972 г. Стокгольмская декларация впервые обозначила основополагающие для управления природными ресурсами принципы: принцип сохранения природных ресурсов на благо живущих и будущих поколений; принцип сохранения способности Земли воспроизводить возобновимые ресурсы; принцип бережного использования невозобновимых ресурсов и справедливого распределения выгод от их разработки.

Главным результатом конференции стало создание постоянно действующего органа ООН — Программы по окружающей среде (ЮНЕП).

Второй важной конференцией стала Конференция ООН по окружающей среде и развитию, состоявшаяся в июне 1992 г. в Рио-де-Жанейро. Представительность конференции была уникальной: в ней приняли участие около 9 тыс. межправительственных и неправительственных организаций. Принятая конференцией «Повестка дня на XXI век» содержала множество пунктов, касающихся сбережения и рационального использования природных ресурсов. Она постулировала необходимость защиты океанов и всех видов морей, рационального использования и освоения их живых ресурсов, сохранения биоразнообразия, защиты атмосферы. Отдельным результатом стало принятие Заявления о принципах глобального консенсуса по управлению, сохранению и устойчивому развитию всех видов лесов.

В центре внимания государств всегда находился такой элемент общего достояния, как водные ресурсы. В целях контроля и справедливого их использования было разработано международное морское право. Его элементы присутствовали еще в договорах Древнего Рима и Карфагена VI—IV вв. до н.э. В феодальную эпоху монархиями предпринимались попытки распространить власть не только на сухопутную территорию, но и на морские пространства. Но победа буржуазной революции привела к господству принципа свободы открытого моря.

Как таковое международное морское право сложилось во второй половине XX в. Страны достигли консенсуса по поводу принципа использования морей и океанов исключительно в мирных целях. Важными событиями стали подписание Договора о запрещении испытания ядерного оружия в трех средах (1963), а также Договора о запрещении размещения на дне морей и океанов и в их недрах ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения (1971).

Было проведено три конференции ООН по морскому праву. Особенного внимания заслуживает третья конференция (1973—1982). Несмотря на участие более тысячи представителей из 150 стран с разными возможностями и запросами, удалось достичь согласия. Конвенция ООН по морскому праву предполагала создание 12-мильной зоны для судоходства и 200-миль- ной — для хозяйственной деятельности в океане. Конвенция признавала океан частью общего наследия человечества, а также акцентировала внимание на важном принципе сохранения баланса между экономической деятельностью и природными ресурсами.

В конце 1980-х — начале 1990-х годов международный морской режим пополнился еще несколькими соглашениями. В 1988 г. в Риме была принята Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства, и Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе. А в 1992 г. Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН (FAO) разработала необязывающий Кодекс ведения ответственного рыбного хозяйства, в котором поднимался вопрос управления живыми ресурсами морей и океанов. Рациональное регулирование добычи планировалось подчинить решению продовольственной, сырьевой и энергетической проблем, которое бы не приводило к усугублению экологической ситуации.

На основе изложенного можно заключить, что современное морское право имеет весьма разветвленную и комплексную структуру, которая охватывает практически все сферы взаимодействия человека и водных ресурсов. Легитимность принятых правил также не вызывает сомнений: кодификация проходила на общедемократических основах, при участии государств с различными интересами и политическими системами.

Крайне важными с ресурсной точки зрения пространствами являются полярные регионы. Международное регулирование Антарктиды началось в 1959 г., когда был заключен Договор об Антарктике. Этот первый шаг стал значимым событием. Согласно Договору весь регион Антарктики объявлялся демилитаризированной и безъядерной зоной общего наследия человечества. Кроме того, поощрялись международное сотрудничество и охрана Антарктиды; вступил в силу принцип свободы научных исследований. Дальнейшие правовые разработки были связаны с безопасным освоением богатств Антарктиды. К ним относятся: Конвенция о сохранности морских животных в ресурсах Антарктики и Арктики (1980), Конвенция по регулированию освоения минеральных ресурсов Антарктики (1988) и другие договоренности.

Развивается также правовое регулирование Арктического региона. Но здесь международные режимы сталкиваются с интересами пяти арктических стран, которые имеют в зоне Арктики свои секторы влияния.

Тем не менее регулирование этого региона, как и Антарктики, необходимо. Дело в том, что полярные области обладают колоссальным ресурсным потенциалом. По мнению экспертов, часть арктических территорий представляет собой нефтегазоносный супербассейн[7]. Антарктида, в свою очередь, обладает значительными запасами пресной воды[8]. Заметим, что в 1991 г. был подготовлен проект соглашения о создании на Антарктиде шахт по добыче полезных ископаемых. Однако у проекта с самого начала появилось много политических противников, в том числе со стороны природоохранных организаций. Дело в том, что по причине слабого круговорота живого вещества в этом районе любое загрязнение рискует стать критическим.

Традиционно внимание политиков, предпринимателей и общественности привлекало регулирование состояния атмосферы как важного условия жизни на Земле. Газово-атмосферные ресурсы нуждаются в регуляционных мерах по нескольким причинам. Во-первых, вызванные человеком химические изменения в стратосфере приводят к опасному проникновению солнечной радиации через деконцентрированный озоновый слой. По этому направлению были подписаны Венская конвенция об охране озонового слоя (1985) и Монреальский протокол (1987). Во- вторых, происходит глобальное изменение климата. На решение этой проблемы был направлен Киотский протокол, принятый в 1997 г. В-третьих, наблюдается загрязнение атмосферы, приводящее, в частности, к кислотным дождям. Единственной крупной договоренностью в этой сфере стала Конвенция по трансграничному загрязнению воздуха (1979).

Большие надежды связываются с освоением, использованием и управлением ресурсами космоса и околоземного космического пространства. Эксперты придерживаются мнения, что многие ресурсные проблемы человечества можно решить путем разработки и эксплуатации астероидов, а также создания космической электростанции, работающей на солнечной энергии. Но пока что соуправление космическим пространством ограничивается абстрактными правилами международного космического режима. Его основа — Договор о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела (1967). Договор устанавливает следующие основные принципы космического права: свобода исследования и использования космического пространства; запрещение национального присвоения его частей; запрет выводить на орбиту Земли любые объекты с оружием массового поражения. В целом освоение космоса — это проблема глобального масштаба, затрагивающая интересы всего человечества и требующая сложения усилий ряда стран.

Многостороннее сотрудничество ведется и в сферах управления другими видами ресурсов. В частности, многие договоры направлены на управление живыми ресурсами. В их рамках определяются правила защиты исчезающих видов и квоты на добычу. Причем ведется защита как отдельных видов (например, договоры о защите белых медведей 1973, 2000, 2010 гг.), так и целых экосистем (Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г.).

Что касается перспективных форм глобального управления природными ресурсами, то еще в конце XX в. мировое сообщество на пути дальнейшего совершенствования системы управления ресурсами столкнулось с новыми вызовами, угрозами и возможностями. С тех пор оно признало необходимость вовлечения в процесс регулирования глобальных проблем новых акторов. Правительственно-межправительственная система должна была разделить власть с нарождающейся гражданско-частной системой. Конференция ООН по окружающей среде и развитию (1992) стала первым крупным событием, объединившим усилия традиционных и нетрадиционных участников природоохранного процесса.

Принцип соуправления с участием государств, гражданского общества и бизнеса прочно включен в «идеологию» современного глобального экологического регулирования. Речь идет о концепции устойчивого развития которая, зародившись в 1987 г. на сессии Генеральной Ассамблеи ООН, трансформировалась в настоящую глобальную систему в начале XXI в. «Декларация тысячелетия» ООН (2000) и решения Всемирного саммита ООН по устойчивому развитию в Йоханнесбурге (ЮАР, 2002) признали два основных принципа современного мира: множественность участников глобализации, а также необходимость создания системы глобального управления с участием различных акторов.

А.В. Торкунов отдельно отмечает тенденцию более активного взаимодействия ООН с общественностью и социально ответственным бизнесом. Таким образом, Организация Объединенных Наций — это не только основа старой межправительственной модели управления, но и на данный момент основа формирующейся модели частнопубличного партнерства.

На языке ООН частнопубличное (или, скорее, частно- публично-гражданское) партнерство обозначается словосочетанием «договоры второго типа» («Туре II outcomes»). Саммит в Йоханнесбурге обозначил такие договоры в качестве основы стратегии устойчивого развития. «Договоры первого типа», т.е. межправительственные соглашения, стали неадекватны современным реалиям. Кроме того, включение в процесс управления частного и третьего секторов обещало повысить гибкость и улучшить имплементацию политики устойчивого развития.

Через призму фукианской теории (eco-)governmentality соперничество двух типов сотрудничества отражает противостоя- [9]

ние двух форм управленческой рациональности. Первый тип (государствоцентричный подход к устойчивому развитию, разделяемый сторонниками так называемой «всемирной сделки») основывается на биополитическом и интервенционистском стремлении власти поставить под контроль жизненные процессы. Эта дисциплинарная организация «власти — знания» не предполагает сотрудничества государственного центра с общественными и корпоративными силами. Второй же тип, основанный на либеральных техниках (liberal govemmentality), оставляет место для самовыражения нетрадиционных акторов политической системы. Такая организация носит неформальный и добровольный характер[10].

Саммит в Йоханнесбурге сделал важный шаг по пути от government-управления к governance-управлению. В то же время приоритетность «второго типа» не означает редукции межправительственных договоров в современной политике. Многостороннее и многоуровневое партнерство не конфликтует с «первым типом», а дополняет его.

Своеобразным развитием результатов саммита в Йоханнесбурге занялась конференция «Глобальные практики управления природными ресурсами: роль гражданского общества в странах с переходной экономикой» (Санкт-Петербург, 2006). Организаторы конференции ввели новый термин — «ядра глобального дизайна» [11]. Под ним понимаются «центры, в которых формируются новые практики управления при участии акторов, представляющих разные сети, иерархии и страны»[12]. ООН, Европейский Союз, Процесс по борьбе с нелегальными рубками FLEG, Киотский протокол, Конвенция по биоразнообразию — это все примеры центров «глобального дизайна», причем первые два относятся к фиксированным, а остальные — к мобильным. В данных центрах разрабатываются свои правила и практики управления, которые потом перебрасываются на другие области.

Организаторы фиксируют важный сдвиг, произошедший в управлении природными ресурсами. Управление стало «много- акторным», комбинирующим усилия как государств, так и гражданского общества и бизнес-структур. Гражданское общество берет на себя роль «социальных предпринимателей», имплантирующих инновационные практики «глобального дизайна» управления в свои области, а представители бизнеса как ядра корпоративного дизайна разрабатывают «социальную и экологическую политику, внедряют независимый аудит, системы добровольной сертификации. Все это помогает сбалансировать экономические, экологические и социальные аспекты управления природными ресурсами»[13]. Взаимодействие всех этих центров образует контуры того, что можно назвать сетевым управлением природными ресурсами.

На сегодняшний день основу системы управления природными ресурсами по-прежнему составляют государства, объединенные фундаментом ООН. Тем не менее тенденции свидетельствуют о важных сдвигах, и в первую очередь в перераспределении ответственности между все большим количеством центров и акторов, в подключении к ресурсоуправленческому процессу НПО и корпораций. Взаимодействие двух традиций рождает феномен переходного периода, который характеризуется плюрализмом используемых механизмов и рамок: многосторонних и двусторонних, обязывающих и рекомендательных, горизонтально и вертикально выстроенных. Система управления природными ресурсами нуждается в дальнейшем совершенствовании, связанном с повышением согласованности режимов, использованием комплексного и дифференцированного подходов к регулированию на основе принципов представительности, легитимности и общей эффективности. Система экологического управления подразумевает не веру в саморегулирование природы, а совместную ответственность за общее наследие человечества.

  • [1] Писарев В. Глобальное соуправление ресурсами // Международные процессы.2007. Т. 5. № 3 (15). Сентябрь—декабрь, http://www.intertrends.ru/fifteen/009.htm
  • [2] Там же.
  • [3] Буренко В. И. Власть — политика — управление в системе отношений «общество — государство» // Государство и политика. 2004. № 4.
  • [4] Розенау Дж.Н. Управление, порядок и изменения в мировой политике //Управление без правительства: порядок и изменения в мировой политике / Подред. Дж.Н. Розенау и Э.-О. Шемпиля. N.Y.: Cambridge University Press, 1992.http://www.worldpolit.ru/dl/gwg_rus.doc
  • [5] Там же.
  • [6] Писарев В. Указ. соч.
  • [7] Нефтяной потенциал оценивается в сотни миллионов тонн нефти, а газовый —в миллиарды кубометров природного газа.
  • [8] До 90% объема всех пресных вод планеты.
  • [9] Основная задача концепции — способствовать достижению оптимальных социально-экономических результатов с минимальным ущербом для окружающей среды.
  • [10] 2 О применении фукианской методологии в изучении взаимосвязи политики иприродных процессов см.: Death С. One World Comes to One Country? GoverningSustainable Development From the Johannesburg Summit, Ph. D thesis, University ofAberystwyth, 2009. P. Ill; Death C. Governing Sustainable Development: Partnerships, Protests and Power at the World Summit. L.; Routledge, 2010; Фуко M. Воля кистине: по ту сторону знания, власти и сексуальности. Работы разных лет: Пер.с фр. М: Касталь, 1996. С. 243-247.
  • [11] Термин имеет много общего со «сферами компетенции» Дж. Розенау.
  • [12] http://www.enwl.net.ru/spbeco/enwl/2006/02/26_15.htm
  • [13] http://www.enwl.net.ru/spbeco/enwl/2006/02/26_15.htm
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >