Ориентиры государственной национальной политики: международное право

В отношениях «народ (этнос) — государство» основную роль играет система статусного регулирования прав, привилегий и обязанностей народов и этнических групп, разрабатываемая как международным правом, так и национальным законодательством любой страны. Представление о статусе той или иной этнической группы появилось сравнительно поздно. У его истоков было развитие так называемого «национального государства», образуемого одним народом при совпадении политических и этнических границ. Появление этого феномена связано с развитием индустриального общества и националистической идеологии. В настоящее время национальное государство распространено главным образом в Европе и европейских переселенческих колониях. Всего в мире насчитывается около 200 суверенных государств-членов ООН, а народов, говорящих на самостоятельных языках или их диалектах, — от 3 до 5 тыс. Иными словами, этническая структура мира гораздо разнообразнее, чем государственная.

На первоначальных этапах развития национальных государств, в XIX — начале XX вв. предполагалось, что в их рамках произойдет слияние малочисленных этнических групп с доминирующим народом. Этого, однако, по ряду причин не произошло.

Во-первых, сама идеология национализма, создавшая современные государства Запада, стала уже в XIX — начале XX вв. знаменем европейских меньшинств, способствовав их выживанию и развитию.

Во-вторых, представления о природе этничности, характерные для ученых еще недавнего прошлого, не учитывали многих важных аспектов, например, «виртуальный» характер существования этнического самосознания (оно может появляться и исчезать в зависимости от ситуации), роль социального конфликта в появлении и расширении этнических границ и т. п.

В-третьих, в развитой части мира резко изменилась этнополитическая ситуация. После произошедшего в 1950-1960-е гг. падения колониальных отношений и достижения странами Запада невиданного ранее уровня процветания туда увеличился наплыв мигрантов из стран «третьего мира». В результате этническая структура населения западных стран значительно усложнилась: здесь появились новые группы меньшинств, отнюдь не «склонные» (благодаря своим выраженным культурным и антропологическим отличиям) к быстрой ассимиляции[1].

Наконец, в-четвертых, произошло резкое изменение в интеллектуальной атмосфере развитых стран, связанное со становлением правового государства и появлением новых представлений о демократии. Оно включает теперь не только равенство прав и обязанностей всех граждан страны, но и равенство возможностей меньшинства (как и большинства) использовать и развивать свой язык, традиционную и профессиональную культуру.

Таким образом, основной, статусный критерий в национально-правовой сфере связан с наличием или отсутствием у народа, группы, проживающих на территории страны, необходимых ресурсов для воспроизводства и развития своего языка и культуры. Если подобных ресурсов достаточно (речь идет о численно доминирующей этнической группе национального государства, субъекта федерации, территориальной автономии), то можно говорить о «народе». Если для воспроизводства и развития этнической культуры и языка необходима государственная поддержка, то подобную группу населения именуют «меньшинством». Права меньшинства обычно удовлетворяются в рамках территориальной или экстерриториальной национально-культурной автономии.

Статусные различия подобного рода связаны в первую очередь не с численностью этнической группы, а с возможностью в условиях данного государства реализовать право на территориальное самоопределение в форме национального государства, субъекта федерации, территориальной автономии. Так, несколько десятков тысяч жителей французской Корсики претендуют на статус «народа», то есть на территориальную самостоятельность, а отдельные миллионные этнические группы Индии борются за статус «племени», то есть «меньшинства», претендуя на государственную поддержку. С учетом международно-правовых документов, попытаемся дать определение понятиям «народ» и «меньшинство».

Народ — группа населения, обладающая сознанием собственного единства, общими чертами языка и культуры и отличающая себя от других подобных групп. Народ реализовал, стремится или в данных политических условиях имеет возможность реализовать свое право на территориальное самоопределение.

Меньшинство — группа граждан, проживающих на территории страны, субъектов федерации, административно-территориальных единиц и отдельных населенных пунктов, наделенная отличными от большинства населения данной территории национальными (этническими), культурными (этнографическими), языковыми (лингвистическими), религиозными (конфессиональными) или антропологическими (расовыми) характеристиками, не занимающая на данной территории доминирующего положения, имеющая чувство групповой солидарности и стремящаяся достичь формального и фактического равенства с большинством.

Национальное (этническое) меньшинство — часть народа, проживающая за пределами одноименного субъекта федерации, территориальной автономии или одноименного государства в инонациональной среде и сохранившая свою самобытность, а также лица, принадлежащие к народам, не имеющим одноименных территориально-государственных образований.

Культурное (этнографическое) меньшинство — часть народа, отличающаяся специфическими традиционными чертами культуры от большинства, осознающая эти отличия, но причисляющая себя к данному народу.

Религиозное (конфессиональное) меньшинство — часть народа, отличающаяся специфическими чертами вероисповедания и религиозной жизни от большинства, осознающая эти отличия, но причисляющая себя к данному народу.

Языковое (лингвистическое) меньшинство — часть народа, говорящая на особом языке (диалекте), осознающая свои языковые отличия от большинства, но причисляющая себя к данному народу.

Расовое (антропологическое) меньшинство — часть народа, принадлежащая к особому расовому (антропологическому) типу, но причисляющая себя к данному народу.

Рассмотрим теперь, как развивались в международном праве гарантии статуса народов и меньшинств, каковы основные нормы, регулирующие в настоящее время государственную национальную и национально-культурную политику.

Современное международное право ориентируется на законодательное регулирование по преимуществу следующих проблемных блоков, связанных с противоречиями в национальных отношениях: право на самоопределение; недопущение геноцида, апартеида или дискриминации, в том числе и по этническому принципу; права меньшинств; права «народов, ведущих традиционный образ жизни» (аборигенного населения).

Право на самоопределение (право народа самому определять свою судьбу) было впервые сформулировано в эпоху Просвещения в рамках развивавшегося тогда «естественного права». В 1910-х гг. эту идею поддержали два таких разноплановых политика, как американский президент В. Вильсон и российский революционер В. Ленин. Под влиянием последнего в 1917 г. была принята «Декларация прав народов России», в которой правительство страны обязалось «положить в основу своей деятельности по вопросу о национальностях России следующие начала: 1) равенство и суверенность народов России; 2) право народов России на свободное самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства; 3) отмену всех и всяких национальных и национально-религиозных привилегий и ограничений; 4) свободное развитие национальных меньшинств и этнографических групп, населяющих территорию России» [Адамишин 1993, с. 97].

Впоследствии принцип права на самоопределение был закреплен в Уставе Лиги Наций. После ряда европейских плебисцитов 1920-х — 1930-х гг. были найдены разные формы реализации этого права: 1) сецессия (отделение от одного государства с возможностью присоединиться к другому или создание нового государства); 2) воссоединение двух или более частей одного народа; 3) создание территориальной автономии с возможностью частичного самоуправления внутри многонационального государства.

Развитие права на самоопределение осуществлялось особенно интенсивно в 1960-е гг., т. е. в период деколонизации. В принятых ООН в 1966 г. Международных Пактах фиксировалось: «Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие. Все народы для достижения своих целей могут свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами... Ни один народ ни в коем случае не может быть лишен принадлежащих ему средств существования. Все участвующие в настоящем Пакте государства... должны... поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право» [Могусева 1990, с. 21].

Однако реализация права на самоопределение, особенно в форме сецессии, признается бесспорной только в двух случаях: при осуществлении процесса деколонизации и в результате доказанного наличия геноцида по отношению к определенному народу. В основном же международное сообщество ориентируется на принятую ООН в 1970-м г. Декларацию о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН. Этот документ обращает внимание на принцип территориальной целостности существующих в данный момент государств. Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе также отдает предпочтение принципу территориальной целостности государства. Таким образом, современное международное право, приветствуя принцип самоопределения народов, не имеет четких механизмов и критериев реализации этого права.

Целый блок международно-правовых норм формирует так называемое «негативное право» в сфере национально-культурной жизни, которое фиксирует запрещенные формы государственной политики. Сюда относятся такие международно-правовые документы, как Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него, Конвенция о пресечении преступления апартеида и наказании за него, Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Конвенция № 111 относительно дискриминации в области труда и занятий, Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования. Как следует из названий, основными понятиями этого направления права являются «геноцид», «апартеид», «дискриминация». Рассмотрим их подробнее.

Под геноцидом понимаются «следующие действия, совершаемые с намерением уничтожить, полностью или частично, какую- либо национальную, этническую, расовую или религиозную группу как таковую: а) убийство членов такой группы; Ь) причинение серьезных телесных повреждений или умственного расстройства членам такой группы; с) предумышленное создание для какой-либо группы таких жизненных условий, которые рассчитаны на полное или частичное физическое уничтожение ее; d) меры, рассчитанные на предотвращение деторождения в среде такой группы; е) насильственная передача детей из одной человеческой группы в другую». «Наказуемы следующие деяния: а) геноцид; Ь) заговор с целью совершения геноцида; с) прямое и публичное подстрекательство к совершению геноцида; d) покушение на совершение геноцида; е) соучастие в геноциде» [Могусева 1990, с. 99].

Апартеид, который включает сходную с геноцидом политику и практику расовой сегрегации и расовой дискриминации, определяется как «бесчеловечные акты, совершаемые с целью установления и поддержания господства одной расовой группы людей над какой-либо другой расовой группой людей и ее систематического угнетения: а) лишение члена или членов расовой группы или групп права на жизнь и свободу личности...; Ь) умышленное создание для расовой группы или групп таких жизненных условий, которые рассчитаны на ее или их полное или частичное физическое уничтожение; с) любые меры законодательного характера и другие меры, рассчитанные на то, чтобы воспрепятствовать участию расовой группы или групп в политической, социальной, экономической и культурной жизни страны, и умышленное создание условий, препятствующих полному развитию такой группы или таких групп, в частности, путем лишения членов расовой группы или групп основных прав человека и свобод...; d) любые меры..., в том числе законодательного характера, направленные на разделение населения по расовому признаку посредством создания изолированных резерваций или гетто для членов расовой группы или групп, запрещение смешанных браков между членами различных расовых групп, экспроприация земельной собственности, принадлежащей расовой группе или группам или их членам; е) эксплуатация труда членов расовой группы или групп, в частности использование их принудительного труда; f) преследование организаций и лиц путем лишения их основных прав и свобод за то, что они выступают против апартеида» [Могусева 1990, с. 104-105].

Под дискриминацией международное право понимает «любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющие целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования и осуществления на равных началах прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной или любых других областях общественной жизни». При этом «принятие особых мер с исключительной целью обеспечения надлежащего прогресса некоторых расовых или этнических групп или отдельных лиц, нуждающихся в защите, которая может оказаться необходимой для того, чтобы обеспечить таким группам или лицам равное использование и осуществление прав человека и основных свобод, не рассматривается как расовая дискриминация, при условии, однако, что такие меры не имеют своим последствием сохранение особых прав для различных расовых групп и что они не будут оставлены в силе по достижении тех целей, ради которых они были введены» [Могусева 1990, с. 127].

Система международной защиты меньшинств в целом начала складываться после первой мировой войны в рамках Лиги Наций. Но и ранее нередки были случаи, когда права меньшинств гарантировались межгосударственными договорами. Существует мнение, что на ранних этапах в развитии прав меньшинств содержательно повторялось развитие индивидуальных прав: сначала гарантии вероисповедных, затем языковых, расовых, национальных и этнических прав меньшинств; осуществлялся переход от индивидуальных соглашений (например, в рамках мирных договоров) к гарантиям в договорах между отдельными государствами и международным сообществом в целом; шло расширение содержания международно признанных прав (от религиозных до прав меньшинств в области языка, культуры, экономики, судопроизводства и т. п.).

В контексте эволюции системы международного права в сфере защиты меньшинств следует указать на «Проект декларации прав национальностей», разработанный международным Бюро национальностей Конференции национальностей, собиравшейся в Париже в 1915 г. и Лозанне в 1916 г. Согласно этому документу, европейские национальности должны были иметь право на образование федерального или унитарного государства, а национальные меньшинства — права на местную, муниципальную, учебнокультурную и религиозную автономию. Следует отметить, что в своей деятельности в области создания системы международной защиты меньшинств Лига Наций пришла к необходимости создания специальных международных органов для контроля за соблюдением обязательств, взятых на себя государствами.

Следующим после деятельности Лиги Наций этапом в развитии системы защиты меньшинств стала работа ООН и ее специального органа — Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств. Многозначительны сами названия основных международно-правовых документов, призванных регулировать права меньшинств: Устав ООН; Всеобщая декларация прав человека 1948 г.; Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него, 1958 г.; Женевские конвенции 1949 г. о защите жертв войны и Дополнительные протоколы 1977 г.; Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1966 г.; Конвенция МОТ 111 относительно дискриминации в области труда и занятий, 1959 г.; Конвенция ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования, 1960 г.; Международные Пакты о правах человека, 1966 г.; Декларация ООН о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества государств в соответствии с Уставом ООН, 1970 г.; Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, 1975 г.; Конвенции МОТ 107,169 о правах коренного населения.

Целый ряд аспектов международно-правового регулирования статуса меньшинств был закреплен и в международных актах, созданных под эгидой ООН: национальное равноправие граждан государства, включая гражданское и политическое равноправие (отсутствие дискриминации вне зависимости от расы, языка или религии); гарантия использования родного языка в судах, отсутствие государственных ограничений на его использование в любой другой публичной сфере деятельности — торговле, религии, прессе и т. п.; возможность создания общественных организаций по национальному принципу с использованием родного языка (благотворительных обществ, религиозных и общественных учреждений, школ и других воспитательных заведений и т. п.). В отдельных случаях признавалось право на местную территориально-административную автономию и самоуправление.

Отметим, что в 1970-х гг. Комиссия по правам человека ООН провела специальное исследование положения меньшинств в разных странах мира. В Докладе, подготовленном Ф. Капоторти, отмечалось следующее.

  • • Запрещение пользоваться национальным языком группы в повседневной жизни или школах и запрещение печатать и распространять издания на языке такой группы, так же, как уничтожение библиотек, музеев, школ, исторических памятников, зданий, предназначенных для отправления религиозных культов, или других культурных зданий или предметов такой группы, а также недопущение пользоваться таковыми есть преступление «культурного геноцида».
  • • Государство должно оказывать поддержку национальным видам культурного самовыражения не только с помощью законодательных, но также с помощью официальных и неофициальных мер с целью сохранения и умножения культурного наследия страны. С этой точки зрения весьма полезную работу могли бы провести министерства культуры или художественные советы, координирующие культурную деятельность и поощряющие возрождение национальных традиций и обычаев.
  • • Деятельность государств по защите культуры меньшинств должна исходить из того, что каждая культура обладает достоинством и ценностью, которые следует уважать и сохранять. Развитие собственной культуры является правом и долгом каждого народа. В их богатом многообразии, разнообразии и взаимном влиянии все культуры являются частью общего достояния человечества.
  • • Государственная политика в области образования является ключевым элементом при оценке положения лиц, принадлежащих к группам меньшинств, в отношении их права на пользование своей культурой.
  • • Международное сообщество приветствует такую государственную политику в области поддержки и развития литературы и искусства меньшинств, которая бы включала публикацию и перевод книг; финансовую помощь писателям; учреждение специализированных издательств; создание специальных отделов для групп меньшинств в департаментах (министерствах) культуры; изучение разговорного языка; помощь в организации профессиональных или самодеятельных коллективов (танцевальных, музыкальных, фольклорных и т. п.); помощь в проведении национальных фестивалей, выставок, праздников и проч. Конечно, подобные меры предполагают правительственное финансирование и информационную поддержку этих начинаний, поскольку сами меньшинства зачастую не располагают современными средствами массовой коммуникации.

Автор одного из серьезных исследований по развитию международно-правовых норм счел необходимым подчеркнуть важную тенденцию, заключающуюся «в отказе от патернализма, формировании принципа невмешательства правительства и доминирующих групп населения во внутренние дела общин меньшинств, в переходе от управления к самоорганизации» [Соколовский 1993, с. 34].

Но существует специальный раздел международного права, защищающий права и интересы особой группы меньшинств — «коренного населения, ведущего племенной или полуплеменной образ жизни», или так называемых «народов, ведущих традиционный образ жизни». Эти названия Конвенция 107 МОТ и последующие международно-правовые акты относят «к лицам, входящим в состав населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни в независимых странах, и находящихся на менее высокой социально-экономической стадии развития, чем остальная часть общегосударственного коллектива, и правовое положение которых регулируется частично или полностью их собственными обычаями, традициями или же особым законодательством; к лицам, ...рассматриваемым как коренное население ввиду того, что они являются потомками жителей, населявших страну или географическую область, частью которой является эта страна, во времена ее завоевания или колонизации, и независимо от своего правового положения ведущим образ жизни, более соответствующий социально-экономическому и культурному строю тех времен, чем строю страны, в состав которой они входят» [Коренное население 1990, с. 207-208].

Применительно к этой группе меньшинств цитированная Конвенция МОТ (1957 г.) предлагала меры по их интеграции в более развитое общество. Однако Совещание экспертов 1987 г. констатировало, что «интеграционный подход Конвенции не отвечает требованиям и более не отражает современного мышления. Коренное и другое население, ведущее племенной образ жизни, должно осуществлять как можно больший контроль над своим собственным экономическим, социальным и культурным развитием. Должно быть признано право этих народов на равное взаимодействие в общегосударственном коллективе через свои собственные институты. ...Должны признаваться и эффективно охраняться традиционные права этих народов на землю, ...представители коренного и другого населения, ведущего племенной образ жизни, единодушно считают, что эти земли не могут отчуждаться» [Коренное население 1990, с. 227-228]. Эти положения были развиты в принятой МОТ в 1989 г. Конвенции «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых странах».

Общая ценностная ориентация всего раздела международного права, регулирующего отношения в национально-культурной сфере, наиболее четко и емко сформулирована в Парижской Хартии для новой Европы: «Мы подтверждаем, что этническая, культурная, языковая и религиозная самобытность национальных меньшинств будет защищена и что лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, имеют право свободно выражать, сохранять и развивать эту самобытность без какой-либо дискриминации и в условиях полного равенства перед законом». «Исполненные решимости способствовать богатому вкладу национальных меньшинств в жизнь наших обществ, мы обязуемся и впредь улучшать их положение. Мы вновь подтверждаем нашу глубокую убежденность в том, что... мир, справедливость, стабильность и демократия требуют того, чтобы этническая, культурная, языковая и религиозная самобытность национальных меньшинств была защищена и чтобы создавались условия для поощрения этой самобытности. Мы заявляем, что вопросы, касающиеся национальных меньшинств, могут решаться удовлетворительным образом только в демократических политических рамках. Мы признаем далее, что права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, должны полностью уважаться как часть всеобщих прав человека» [Парижская Хартия 1991, с. 6, 10-11].

Очевидно, что так называемое «этническое (или национальное) право» развивает и фиксирует права человека в особой сфере жизнедеятельности, связанной с функционированием национальных культур и языков. Здесь сошлись воедино две системы ценностей современного общества: стремление к демократии и правовому государству (что фиксируется словосочетанием «права человека») и ценность поддержания этнического разнообразия человечества.

Демократия и правовое государство предполагают равные возможности и одинаковую ответственность для всех граждан данной страны, в том числе и для тех из них, кто воспитан в иной этнокультурной традиции, чем большинство населения. Все культуры равноценны, и ни одна из них не может иметь преимуществ перед другой — вот что предполагают современные трактовки демократии. А поэтому меньшинство имеет такое же право на использование и развитие своей культуры, как и большинство населения. Очевидно, что мы имеем дело с новым этапом развития демократической традиции, предполагающей не подчинение меньшинства большинству, а партнерские, паритетные, консенсусные взаимоотношения между ними.

Пройден и этап национализма, предполагающий государственную защиту и поддержку лишь культуры доминирующего, образующего данное государство народа. Признание самоценности этнического разнообразия человечества предполагает и поддержку воспроизводства этого разнообразия в рамках государственной национально-культурной политики. Характерно, что международное право не ограничивается негативными нормами, содержащими запрещение таких форм политического действия, как геноцид, апартеид, дискриминация. Интенсивно формируются не ограничивающие государственную деятельность, а стимулирующие ее нормы, направленные на активизацию государственной национально-культурной политики по воспроизводству этнического разнообразия данной страны. Понятно, что основным объектом этой политики выступают именно меньшинства, не имеющие (в отличие от большинства) возможности использовать все государственные ресурсы для воспроизводства собственной этнической идентичности. Международное право четко указывает на то, что основной смысл государственной национально-культурной политики — поддержание в «рабочем» состоянии основных каналов передачи синхронной и диахронной этнокультурной информации.

Основной упор международное право делает на самоорганизации и саморазвитии народов и меньшинств, справедливо полагая, что, будучи объектами государственной политики, они вместе с тем выступают в качестве субъектов собственного развития. А поэтому группам меньшинств должна быть гарантирована автономность в той форме, которая гарантирует саморазвитие данной группы населения. Пожалуй, именно в этом принцип самоопределения народов выражается наиболее точно и непротиворечиво.

  • [1] Впрочем, развивается и процесс гонений на иммигрантские меньшинства, связанный с их нередким нежеланием интегрироваться в принимающее сообщество.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >