Государственная национальная политика
Национальная политика Российской империи в XVIII — первой половине XIX вв., повторяя в целом методы и формы предыдущего времени, приобрела также и некоторые новые черты.
Как и ранее, Российская империя предоставляла вновь присоединенным территориям временную автономию. И в дальнейшем после ликвидации автономии в управлении некоторыми из этих территорий прослеживалась определенная специфика. Так, присоединенные к Российской империи в 1809 г. финские земли получили особый статус Великого княжества Финляндского. В 1811 г. в состав княжества была дополнительно включена Выборгская губерния. Высшая администрация княжества подчинялась российскому императору, получившему титул Великого князя Финляндского, а также назначаемому царем генерал-губернатору. Финляндия не могла проводить самостоятельную внешнюю политику. Право законодательной инициативы по внутренним делам принадлежало выборному сейму. Без его согласия нельзя было вводить новые или отменять старые законы на территории Великого княжества. Финляндия имела собственную казну, таможню, налоговую, а с 1860-х гг. и денежную систему. Реально особый статус Финляндии в составе Российской империи просуществовал до 1917 г., хотя в начале XX в. были попытки его ограничить.
Условия Ништадского мира (1721 г.) включали сохранение земельных владений, самоуправления и привилегий прибалтийского (в основном немецкого) дворянства и городов, обеспечение прав протестантской церкви. Особый прибалтийский порядок в области местного управления, суда, полиции, таможни был упразднен лишь Екатериной II в 1782-1783 гг. На Прибалтику распространилась общероссийская административная и судебная система, местное дворянство уравнивалась в правах с российским. Впоследствии часть привилегий прибалтийского немецкого дворянства была восстановлена: выборность ими судов (существовала до 1880-х гг.), совместное употребление в делопроизводстве русского и немецкого языков, обязательное участие в губернском правлении чиновников из немцев. Административные особенности, принятые в прибалтийских губерниях, были распространены после третьего раздела Польши и на Курляндию.
Постепенно ликвидировалась и автономия Украины. С 1663 по 1727 гг. управление украинскими землями контролировалось Малороссийским приказом в Москве и Глухове. После 1708 г., когда гетман Мазепа перешел на сторону шведов, гетманство было лишено реальной власти. В 1734-1750 гг. украинские гетманы вообще не избирались. Администрацию на Украине возглавляло Правление гетманского уряда, в котором главную роль играли назначаемые из Петербурга чиновники. В 1764 г. Екатерина II окончательно упразднила гетманство и передала управление Украиной восстановленной Малороссийской коллегии. В 1781 г. было уничтожено административно-полковое устройство, и на Украину была распространена общегосударственная система управления и административного деления. В 1780-1790-х гг. казацкая старшина и помещики получили права российского дворянства. Рядовые казаки превратились в государственных крестьян. На помещичьих крестьян Украины распространились нормы общероссийского законодательства о крепостных. В 1775 г. Екатерина II упразднила и
Запорожское казачье войско. Большинство казаков было переведено на Южный Буг, а затем на Кубань.
После возникновения Царства (Королевства) Польского в составе России оно также получило автономию. По трактатам 1815 г., так же, как и по Заключительному Акту Венского конгресса (статья 1), польские подданные Австрии, Пруссии и России должны были иметь «народных представителей и национальные государственные учреждения, согласные с тем образом политического существования, который признают в своих владениях необходимым правительства держав, разделивших Польшу» [Чепел- кин, Дьякова 1992, с. 27-28].
Единственная из держав, Россия в течение некоторого времени выполняла эти постановления конгресса. В 1815 г. Царству Польскому была предоставлена конституция. Законодательство по внутренним делам передавалось в компетенцию польского сейма, избиравшегося на основе имущественного ценза. Высшая исполнительная власть принадлежала Административному Государственному совету из польских государственных деятелей во главе с наместником царя. Конституция провозглашала неприкосновенность личности, независимость суда, свободу печати, вероисповедания. Польский язык признавался государственным. Подтверждалась личная независимость крестьян от помещиков. Царство Польское имело собственную армию.
Конституция 1815 г., однако, не раз нарушалась царской администрацией. За 1815-1830 гг. сейм созывался только три раза. После восстания 1830-1831 гг. Николай I заменил конституцию 1815 г. на Ограниченный статус. Большинство автономных прав Царства Польского было ликвидировано. Было введено губернское деление и упразднена польская армия. Вся реальная полнота гражданской и военной власти перешла к наместнику (с 1874 г. — Варшавскому генерал-губернатору). Окончательно польская автономия была уничтожена после восстания 1863-1864 гг. Административная система в Польше была унифицирована с остальной территорией Империи.
До 1783 г. сохранялась и автономия Крымского ханства, зависимого от России. Оно было провозглашено Татарской вольной областью, полностью независимой во внутренней и внешней политике. В «мирном и союзном трактате» 1772 г., заключенном в г. Карасу (Белогорск), однако, указывалось, что войска ханства не должны использоваться третьими странами против России, как и не должны участвовать в российских военных походах. Однако в 1783 г. Екатерина II упразднила «взаимные обязательства о вольности и независимости Татарских народов» [Чепелкин, Дьякова 1992, с. 74]. Жителям ханства были обещаны защита имущества, свобода вероисповедания, уравнение сословий в правах с соответствующими сословиями основной России. В 1784 г. на территории бывшего Крымского ханства была образована Таврическая область (с 1802 г. — Таврическая губерния).
Бессарабия сохраняла автономное устройство до 1828 г. С 1818 г. управление осуществлял Верховный Совет во главе с наместником, назначаемым царем. Часть членов Совета избиралась молдавскими боярами, получившими права российского дворянства. Делопроизводство велось на русском и молдавском языках.
К середине 1780-х гг. внутри российских границ оказалась большая часть Северного Кавказа. Однако в это время присоединение северокавказских земель к России носило во многом формальный характер. На эти территории не распространялись военно-административное управление и законы России. Местные правители обычно присягали на верность российскому императору на определенных условиях, оформлявшихся в виде договоров или утвержденных российскими властями прошений. Эти условия предусматривали отказ от враждебных действий в отношении России и ее подданных, борьбу с ее противниками, помощь в обеспечении русских войск, предоставление льгот российским купцам, выполнение некоторых специальных повинностей (например, дорожной) и проч.
В свою очередь, российские власти обеспечивали защиту новых подданных, сохраняли за ними полную самостоятельность в делах суда и внутреннего управления. При столь высокой степени автономии в отдельных областях Северного Кавказа продолжались, несмотря на принятие российского подданства, столкновения между различными феодальными и клановыми группировками, конфликты с российскими чиновниками и военными по поводу соблюдения взаимных обязательств.
Постепенное уничтожение автономии Северного Кавказа началось уже в последней трети XVIII в. и сопровождалось усилением здесь русского военного присутствия. В 1770-х гг. была упразднена ханская власть у калмыков, а управление ими — передано чиновникам Астраханского губернаторства. В 1770-1780-х гг. были проведены пограничные укрепления по Кубани и Тереку, а также предгорьям Большого Кавказа. На малонаселенных пространствах границы были размещены казаки. Кроме Терского, было образовано Черноморское (Кубанское) казачье войско. Управление казаками и горскими народами сосредоточивалось в руках командования пограничных линий. В 1785 г. было учреждено Кавказское наместничество. Наместник осуществлял верховную и гражданскую военную власть. Таким образом было подготовлено решительное наступление на самостоятельность народов Кавказа, начатое уже в XIX в., после присоединения Закавказья.
Протекторат Российской империи над Восточной Грузией был установлен Георгиевским трактатом 1783 г. Грузинская сторона обязалась не признавать над собой иной власти, кроме власти российского императора. Картлийские цари отказывались от самостоятельной внешней политики, а также обязывались нести военную службу в пользу России, защищать права российских подданных. В свою очередь, Екатерина II гарантировала целостность владений царей Картли-Кахетии. Российские власти обязывались учитывать интересы Восточной Грузии в своей кавказской дипломатии. За местной властью оставались внутреннее управление, суд, сбор податей. Предусматривалась свобода торговли для грузинских и российских купцов. Особый протокол к трактату фиксировал намерение России содействовать дружбе и сплочению между Восточной и Западной частями Грузии.
В 1800 г. Георгий XII, царь Картли-Кахетии, преемник Ираклия II, обратился в Петербург с просьбой о вступлении в российское подданство на следующих условиях: за грузинским царем и его потомками сохраняются престол и исполнительная власть, право издавать законы и распространять их действие на Грузию полностью передается императору России, царской династии назначается содержание от российских властей, сословия грузинского общества подлежат уравнению в правах с соответствующими сословиями Империи. Допускалось существование отдельных грузинских милиционных формирований, для населения предусматривались налоговые льготы, в обращение вводилась отличная от российской форма монеты. В российское подданство переходили и зависимые от Картли-Кахетии земли.
Павел I одобрил эти условия, но Петербург, зная о болезни Георгия XII, занял выжидательную позицию. Соответствующий манифест о присоединении царства Грузинского был обнародован только после смерти царя Картли-Кахетии. Но уже в марте 1801 г. Павел I издал указ о преобразовании Восточной Грузии в Грузинскую губернию Российской империи во главе с генерал-губернатором. После гибели Павла I его преемник, Александр I колебался в выборе политики в грузинском вопросе. В Тбилиси со специальной миссией был направлен генерал-лейтенант К.Ф. Кнорринг. По результатам его донесения в сентябре 1801 г. был опубликован Манифест «К грузинскому народу». Он подтверждал решение о присоединении Картли-Кахетинского царства к России, отмечая, что иными способами здесь невозможно гарантировать внутреннее и внешнее спокойствие. В Манифесте говорилось о направлении всех податей с местного населения на нужды развития края, о свободе вероисповедания, о сохранении всех сословных прав и собственности, включая уделы царевичей и династии Багратионов.
Вместе с Манифестом Александр I утвердил «Постановление внутреннего в Грузии управления». Согласно этому документу, верховная военная и гражданская власть принадлежала Главноуправляющему Грузии, назначаемому императором. При Главноуправляющем создавалось Верховное грузинское правительство из российских чиновников. При них в качестве советников могли находиться грузинские князья. Представители грузинского дворянства участвовали также в местных органах власти. Судопроизводство осуществлялось по российским законам, но с учетом местных традиций в гражданском законодательстве.
В 1803 г. в российское подданство перешли Мегрелия и Имере- тия в Западной Грузии. Имеретинское царство в специальной Грамоте российского императора царю Соломону II объявлялось «в вечном подданстве» Российской империи. За Соломоном II и его наследниками сохранялись власть и все «права и преимущества царя имеретинского». В государственных делах он обязался повиноваться Главноуправляющему Грузии как представителю российского императора. При восшествии на престол имеретинские цари должны были получать подтверждение от российских государей. Российские власти могли распоряжаться природными ресурсами Имеретии, строить города, отчисляя некоторую часть доходов царю. Властям Имеретии надлежало поддерживать дружественные отношения с другими областями Закавказья, входящими в состав Империи. Отменялись пошлины за транзит товаров через имеретинскую территорию. На территории царства размещались русские войска, содержание которых должны были обеспечивать местные власти.
Автономный статус получали и другие территории Закавказья, входившие в состав России. Так, по условиям договора Главноуправляющего Грузией П.Д. Цицианова с Ибрагим-ханом Шу- шинским и Карабахским от 1805 г., последний признавал над собой верховную власть российского императора, который должен был утверждать карабахских ханов в их владельческих правах. Ибрагим-хан отказывался от самостоятельной внешней политики, к нему назначался советник от Главноуправляющего Грузией. От карабахских ханов требовалось обеспечивать всем необходимым русские войска на территории ханства, отчислять часть доходов в российскую казну. Одной из гарантий выполнения этих требований служили заложники. Российская сторона гарантировала целостность владений карабахских ханов, оставляла на престоле Ибрагим-хана и его преемников, сохранив за ними исполнительную и судебную власть, часть доходов. Подданные хана уравнивались в правах с подданными Российской империи. В крепости Шуша размещался русский военный гарнизон.
Курс на ликвидацию автономии отдельных областей Закавказья начался уже в 1810-е гг. После разгрома восстания имеретинского царя Соломона II, недовольного нарушениями договора 1804 г., царская власть в Имеретии была уничтожена. Отныне управление ею осуществлялось по аналогии с Восточной Грузией. В Гурии княжеская власть была упразднена в 1828 г., в Мегрелии — в 1867 г., в Абхазии — в 1824 г. Здесь была введена губернская система правления: Восточная Грузия составила Тифлисскую губернию, Западная Грузия — Кутаисскую, а Абхазия — Сухумский округ.
В Азербайджане все автономные ханства были ликвидированы в 1819-1826 гг. Территории бывших Бакинского, Кубинского, Ширванского, Талышского ханств составили Бакинскую губернию; ханства Карабахское, Шекинское, Гянджинское составили Елизаветинскую губернию; Джаро-Белоканская область была выделена в особый Закатальский округ; Эриванское и Нахичеванское ханства, приобретенные Россией по Туркманчайскому миру, составили Армянскую область (с 1849 г. — Эриванская губерния).
В системе организации власти в Закавказье и на Северном Кавказе ведущую роль играло российское чиновничество высшего и среднего звеньев управления. Постепенно вводились общероссийское законодательство и судебные нормы. К управлению, особенно на местном уровне, привлекались местные феодалы, уравненные в правах с русским дворянством. Сохранялись в значительной степени привилегии местного христианского и мусульманского духовенства. Закавказская администрация имела по преимуществу военный характер, гражданская и военная власти были совмещены. На высшем уровне такое совмещение осуществлял Главнокомандующий русскими войсками на Кавказе (Главноуправляющий на Кавказе). В отдельные периоды вплоть до 1917 г. военную и гражданскую администрацию возглавлял наместник или Главноначальствующий гражданской частью на Кавказе.
Аналогичную политику Российская империя проводила и в Казахстане, о чем было сказано выше.
