Государственная региональная политика

Основы региональной политики Российской Федерации. Виды региональной политики

Государственная региональная политика является методологически наименее разработанным направлением национальной социально-экономической политики России. Принцип размещения производительных сил, исходя из политических и экономических интересов государства, как основа региональной политики СССР был забыт при смене парадигмы развития России. В условиях экономического кризиса 1990-х гг. государство практически не уделяло внимания развитию социально-экономических отношений между регионами. Государственная политика в этой сфере строится в соответствии с “Основными положениями региональной политики в Российской Федерации” утвержденными Указом Президента РФ 3 июня 1996 г. № 803. Под региональной политикой понимается система целей, задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны и механизм их реализации. В практике государственного управления России понятия “регион” и “субъект РФ” тождественны. Документ фиксирует основные цели, задачи региональной политики на долгосрочную перспективу, методы и формы реализации региональной экономической политики, основные положения региональной политики в социальной и экологической сферах, в области международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, рассматривает региональные аспекты национально-этнических отношений.

По мнению регионоведов В. А. Лексина и А. Н. Швецова, региональная политика в нашей стране в современный период представляет собой нечетко обозначенный и еще только формирующийся предмет деятельности федеральных органов государственной власти. Они обратили внимание на то, что региональная политика не получила непосредственного конституционного и законодательного оформления. Действительно, в целом ряде статей Конституции РФ (ст. 71, 84, 86,114) указывается внешняя, внутренняя, ценовая, финансовая, денежная, кредитная политика, государственная политика в социальной сфере и т. д. “Но ни разу, — отмечают В. Лексин и А. Швецов, -— не использовано понятие “региональная политика”. Лишь в п. “е” ст. 71 упоминается “федеральная политика и федеральные программы национального развития” [57].

Отсюда вывод о необходимости институционализации государственной региональной политики, т. е. признание ее в качестве самостоятельного и юридически закрепленного предмета деятельности органов государственной власти. Еще в 1994 г. на Всероссийской научно-практической конференции “Формирование основ региональной политики Российской Федерации” была предложена концепция региональной политики РФ, где были определены направления перехода от командно-административного к правовому цивилизованному федерализму.

В разные периоды существовали министерства, которые должны были разрабатывать и реализовывать региональную политику центра. Это Миннац РФ, Минфедерации РФ, Минрегион- политики РФ (1998-1999). Первые два министерства занимались только межнациональными отношениями. Более основательной выработкой именно региональной политики занималось Министерство региональной политики РФ. Но оно просуществовало недолго. На смену всем существующим ранее министерствам, занимающимся вопросами региональной политики, пришло Министерство регионального развития РФ. Последнее просуществовало 10 лет и в соответствии с Указом Президента России от 8 сентября 2014 г. № 612 “Об упразднении Министерства регионального развития Российской Федерации” было ликвидировано. Частично его функции стали выполнять те учреждения, которые были организованы по всей России, в частности министерства РФ по развитию Дальнего Востока, Северного Кавказа и Крыма. Министерство экономического развития РФ приняло под свою опеку развитие социальной и экономической сферы Арктики и Крайнего Севера, межрегионального, приграничного сотрудничества и территориального планирования, Минфин РФ — сферу муниципальных образований и государственной поддержки регионов. Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ отошло градостроительное зонирование. Министерство культуры РФ занялось государственной национальной политикой и нормативно-правовым регулированием в сфере защиты прав национальных меньшинств народов России. Министерству юстиции РФ передано территориальное устройство, разграничение полномочий по вопросам совместного ведения между региональными органами власти и федеральными, органами местного самоуправления, а также взаимодействие с казачьими обществами.

В развитие “Основных положений региональной политики в Российской Федерации” были приняты Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации”; Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 “О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе”. В системе правового и институционального обеспечения государственной региональной политики имеется много пробелов и противоречий, политика бюджетного выравнивания, почти 20 лет являющаяся генеральным направлением региональной политики, усугубила социально-экономическую дифференциацию регионов. Значимость и актуальность разработки инновационных мер реализации государственной региональной политики в настоящее время признана и на государственном, и на региональном уровнях.

Альтернатива политике бюджетного выравнивания, активно обсуждаемая сегодня, -— политика поляризованного развития, ставшая основой разработанной в 2005 г. Минрегионраз- вития России “Концепции стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации”. Суть модели “поляризованного развития” сводится к концентрации (мобилизации) ресурсов государства и региона в тех точках, где, как ожидается, они принесут наибольшую отдачу. На территории России предполагается выделить несколько опорных регионов (“полюса роста”, “локомотивы роста”), исходя из следующих критериев: 1) устойчивой тенденции к росту пассажиро- и грузопотока в регионе; 2) наличие в регионе научно-образовательного центра мирового или федерального значения; 3) в данном регионе (городской агломерации) сформирована стратегическая инициатива, имеющая значение для всей страны; 4) данный регион должен иметь высокий научно-технический, интеллектуальный, кадровый и социально-экономический потенциал; 5) регион уже осуществляет весомый вклад в прирост ВВП страны; 6) в данном регионе существует или может сложиться стратегическое партнерство власти, гражданского общества и бизнеса; 7) в перспективе 10-12 лет данный регион может стать “девелопером” для соседних территорий.

Другими принципами новой стратегии государственной региональной политики, по мнению Правительства РФ, должны стать: “преференции за реформы”, т. е. обеспечение равного доступа населения всех регионов к бюджетным услугам, гарантирующим реализацию конституционных прав граждан; синхронизация действий, т. е. согласованность основных реформ, проводимых в стране и оказывающих влияние на социально-экономическое развитие регионов, а также направлений государственной поддержки регионов и муниципальных образований; дифференцированность государственной политики регионального развития, т. е. определение различных целей развития для разных регионов; субсидиарность, т. е. децентрализация властных полномочий [104].

Стратегическими целями региональной политики на данном этапе развития России являются: обеспечение глобальной конкурентоспособности страны и регионов; стимулирование процесса новой “регионализации” — консолидация ресурсов российских регионов для ускоренного экономического роста и изменение структуры экономики; развитие человеческого капитала, повышение пространственной и квалификационной мобильности населения; улучшение экологической ситуации в регионах для сбалансированности экономического развития; повышение качества управления и использования общественных финансов на субфедеральном уровне.

Региональная политика должна учитывать специфику регионов в общероссийской структуре, хозяйстве, экстраполировать основные направления экономических реформ на региональной уровень, всемерно развивать местное самоуправление, предпринимательство на местах, решать внутри регионов социальные проблемы, проблемы охраны природы и рационального использования природных ресурсов.

Вместе с тем при усилении региональной направленности экономических реформ необходимы меры по пространственной интеграции экономики России, проведение жесткой федеральной налоговой политики, укрепление общероссийского рынка наряду с развитием региональных рынков. Для отдельных регионов необходима разработка социальных государственных региональных программ и финансирование из федерального бюджета.

В. Н. Лексин и А. Н. Швецов в работе “Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития” вводят термин “регулирование территориального развития”, означающий “специально организуемые системные действия по обеспечению устойчивого и сбалансированного развития региональных систем, имеющие главным целевым ориентиром улучшение качества и повышение уровня жизни населения” [57].

Цели и задачи региональной политики в различных государствах варьируются, однако при всем разнообразии формулировок в разных странах выражают компромисс между экономической эффективностью и социальной справедливостью. В ряду экономических целей можно перечислить: оживление производства в депрессивных регионах, создание полюсов роста и др., среди социальных целей — увеличение занятости, доходов населения, улучшение социальной инфраструктуры в наиболее отсталых районах, расширение доступности общественных благ и др.

В современных условиях регионы необходимо рассматривать не просто как объекты приложения государственной политики, которая определяет цели и задачи развития регионов, но как достаточно самостоятельные субъекты хозяйствования, способные к проведению собственной экономической политики, направленной на усиление конкурентных преимуществ конкретного региона. Таким образом, основными целями государственной региональной политики являются:

  • — поддержание целостности государства и недопущение увеличения дифференциации между регионами выше предельных значений, определяющих угрозу для целостности государства;
  • — обеспечение всех граждан, независимо от региона проживания, равным доступом к социальным благам, в соответствии с Конституцией страны;
  • — обеспечение условий для реализации регионами своих конкурентных преимуществ.

Каждый субъект Российской Федерации имеет свой уровень социально-экономического развития, природно-ресурсный потенциал, обеспеченность трудовыми ресурсами, конкретную производственную специализацию. Поэтому направления региональной политики не могут быть стандартными для всех регионов, их необходимо координировать, исходя из географических, исторических и этнических особенностей регионов.

Политика “выравнивания” как идеология государственного воздействия на параметры функционирования отдельных регионов используется в различных масштабах и применительно к разным группам таких параметров (в том числе весьма неполно характеризующих уровень территориального развития). В России политика “выравнивания” проводится преимущественно селективно, т. е. применительно к конкретным территориям (например, путем разработки и реализации соответствующих программ), а на общегосударственном уровне — применительно к уравниванию “бюджетной обеспеченности” населения, т. е. существенного, но не единственного и не определяющего параметра территориального развития.

Экономическое неравенство субъектов Российской Федерации —- объективный феномен, справиться с которым практически невозможно. Ярко выраженная региональная асимметричность присуща всем сферам российского бытия, однако бороться с этой асимметричностью в некоторых случаях вообще не нужно. Более того, опыт государств даже с развитой рыночной экономикой, особенно обширных по территории, свидетельствует о недостижимости полной межрегиональной симметричности.

Подходы к определению субъекта и объекта региональной политики весьма разнообразны. Региональная политика подразумевает сферу деятельности по управлению экономическим, социальным и политическим развитием страны в региональном аспекте в соответствии с заранее разработанной программой. Объект же любого управления представляет собой нечто такое, на что направлено управляющее воздействие субъекта управления.

По мнению Ю. Н. Гладкова и А. И. Чистобаева [107], к основным объектам региональной политики относятся: производственные (прежде всего предприятие как первичное звено общественного разделения труда), социальные (прежде всего человек как представитель социума, семьи, этноса), денежно-финансовые и т. д. В качестве субъектов регионального управления могут выступать как конкретные представители государственной и региональной власти (лица физические), так и отдельные учреждения, организации и предприятия (лица юридические).

Некоторые экономисты считают, что объектом региональной политики могут выступать не только субъекты Федерации, но и более крупные регионы. Однако остается неясным, должны ли эти регионы включать несколько субъектов Федерации или могут формироваться по каким-то другим критериям. Таким образом, в качестве объекта региональной политики рассматриваются либо субъекты Федерации, либо регионы, включающие ряд субъектов Федерации. Есть предложения о рассмотрении в качестве объектов региональной политики муниципальных образований.

Таким образом, основой для осуществления принципов региональной политики служат, с одной стороны, территориальногосударственное устройство страны, с другой — ее экономическое (экономико-географическое) районирование. Непосредственными объектами государственной региональной политики выступают республики в составе РФ (национально-государственные образования), края и области (административно-территориальные образования), автономная область и автономные округа (национально- территориальные образования), крупные города.

Региональная политика в Российской Федерации представляет собой системную, целенаправленную сферу деятельности органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях по разработке и реализации приоритетных направлений развития субъектов РФ и муниципальных образований и на их основе — по обеспечению управления экономическим, социальным, геополитическим, национально-этническим, демографическим и инфраструктурным развитием страны в пространственном аспекте. При этом можно различать три уровня пространственных отношений и взаимодействий: федеральный, межрегиональный и региональный.

На федеральном уровне (“федеральный центр — регионы”) региональная политика проводится федеральными органами государственной власти. На межрегиональном уровне (“регион — регионы”) она может осуществляться органами государственной власти субъектов Федерации совместно с региональными ассоциациями экономического взаимодействия. На региональном уровне (“региональный центр — периферия”) ее обеспечивают органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления.

Однако в повседневной жизни центр и регионы трактуются как конкурирующие субстанции, т. е. объекты, “играющие” на одном поле и, следовательно, в одном пространстве.

Следует отметить, что исследование региона на всех трех уровнях постоянно гармонично вписывается в систему центр- периферийных отношений. Причем положение изучаемого объекта в этой системе может меняться на разных уровнях. Регион, являющийся периферией по отношению к федеральному центру, вполне может быть центром в Федеральном округе. При исследовании асимметрии внутри региона неизбежно будут возникать как центральные, так и периферийные административно-территориальные образования меньшего иерархического ранга.

На федеральном уровне внимание акцентируется на взаимодействии федерального центра (Москвы) с регионами. Выявляются взаимосвязи, центробежные и центростремительные миграции, определяется степень экономической и политической важности региона для центра. Существенную роль на этом уровне играет применение историко-географического подхода к исследованию, так как он позволяет выявить, как происходило возникновение, становление системы взаимоотношений между федеральным центром и субъектом Федерации, а также наметить пути ее дальнейшего развития.

Не умаляя роли первого и второго уровней, наибольшего внимания для изучения заслуживает третий региональный уровень реализации региональной политики. Именно асимметрия внутри региона во многом определяет характеристики и положение исследуемого субъекта как целостной территориальной единицы.

По сферам воздействия можно выделить следующие виды региональной политики:

  • 1. Экономическая политика. Необходимость смягчения региональных экономических диспропорций, достижение регионального экономического равновесия характерна для всех стран. Механизм осуществления этих целей весьма развит и включает государственную финансовую помощь, привлечение местных ассигнований, в том числе частного капитала, законодательные мероприятия, финансовые ограничения, штрафные санкции.
  • 2. Социальная политика. В поле зрения находятся процессы и форма организации жизни людей общественного производства со стороны условий труда, быта и отдыха человека и развития личности вообще. Социальные различия в жизни населения подавляющего числа государств колоссальны. Отсюда поиск путей выравнивания уровней жизни между различными регионами и типами поселений, а также общее улучшение качества социальной среды составляют суть региональной политики в социальной сфере.
  • 3. Демографическая политика. Она означает активное вмешательство государства как в естественное, так и механическое движение населения с целью достижения специфических для регионов целей.
  • 4. Экистическая (поселенческая) политика. Экистика — урбанистическая наука об эффективном использовании территории конкретного региона путем оптимального размещения производств, коммуникаций и мест расселения с учетом местных природных, экономических, архитектурно-строительных и инженерно-технических факторов и условий. Обширность территории России нередко порождает иллюзию неактуальности проведения активной экистической политики в сравнении с небольшими по территории европейскими странами. Между тем именно в России, с ее огромными пространствами, осуществление дальновидной, научно обоснованной поселенческой политики способно сэкономить колоссальные средства.
  • 5. Экологическая политика. Усиливающаяся концентрация производства, диктуемая объективными потребностями его развития, урбанизация и скученность населения, широкое применение синтетических материалов, которые не могут быть трансформированы природой, привели к резко возросшей нагрузке на окружающую среду.
  • 6. Научно-техническая политика. В сферу региональной научно-технической политики попадают условия и факторы размещения центров научных исследований, взаимосвязи между местами концентрации НИОКР и размещением производительных сил, территориальные формы соединения науки и производства, региональные перемещения научных кадров.

Структурирование региональной политики может производиться иначе: все зависит от критерия, положенного в его основу. Иногда различают следующие виды региональной политики:

  • 1) по целям (политика выравнивания уровня развития регионов, максимальное использование местных ресурсов);
  • 2) механизму (автоматическая — распределение по формуле, проблемная — по спецпрограммам; целевая — по конкретным регионам);
  • 3) средствам (финансовая, административная, инфраструктурная);
  • 4) адресату (региональные власти, организации, граждане).

К основным функциональным формам региональной политики относят:

  • 1. Региональное прогнозирование — научное предвидение предполагаемых направлений и параметров экономического развития региона на основе анализа источников финансирования, экономической структуры.
  • 2. Региональное программирование — целенаправленное вмешательство в развитие региона, с формулированием целей и промежуточных задач социально-экономического развития региона, а также с определением конкретных сроков достижения поставленных целей и необходимых затрат ресурсов.
  • 3. Региональное планирование — установление конкретных задач и целей на плановый период с указанием источников финансирования, конкретных исполнителей.
  • 14 сентября 2012 г. Президент России В. В. Путин подписал указ, утвердивший новую редакцию программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, которая стала бессрочной. Нормативно-правовая база для ее реализации практически сформирована, теперь слово за регионами. В настоящее время они проводят работу по реализации программы на своем региональном уровне. Особый интерес представляет подпрограмма “Укрепление единства российской нации”. Основным фактором, объединяющим наше многоэтническое общество, является принадлежность к российской гражданской нации. Обеспечение права на самоидентификацию, сохранение языка, культуры, традиций, вероисповедания, а вместе с тем сохранение межнационального мира и согласия — это наши ключевые приоритеты. Подпрограммой предусматриваются мероприятия по поддержке национальных культурных объединений, коренных народов, малочисленных народов Севера, мероприятия по разработке стратегии этнокультурного развития и региональных программ в сфере межнациональных отношений, а также создание системы мониторинга и раннего предупреждения межэтнических конфликтов, воспитания молодежи в духе патриотизма и веротерпимости. Госпрограм- ма направлена на решение различных задач в сфере регионального развития. В результате ее реализации планируется к 2020 г. довести уровень бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований за счет налоговых и неналоговых доходов до 82 %, повысить качество работы органов местного самоуправления и уровень удовлетворенности населения их деятельностью, увеличить долю граждан, положительно оценивающих состояние межнациональных отношений, а также увеличить количество участников государственной программы переселения соотечественников до 55 тыс. человек в год.

Вместе с тем достижение целевых показателей госпрограм- мы возможно только в случае комплексного использования всех инструментов региональной политики, в том числе стратегии программ социально-экономического развития федеральных округов и каждого субъекта Российской Федерации, специальных программ опережающего развития Сибири и Дальнего Востока, Северного Кавказа, Калининградской области, планов комплексного развития муниципальных образований, а также отраслевых программ развития промышленности, транспорта, связи, здравоохранения, образования и системы социального обеспечения.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >