Целевые комплексные программы и приоритетные национальные проекты как методы управления устойчивым развитием регионов

Современному толкованию определения “устойчивое развитие” предшествовали доклады Римского клуба, резолюция Гене- ральной Ассамблеи ООН “Экономическое развитие и охрана природы” (1962), программные документы Стокгольмской конференции ООН (1972), исследования Международного союза по защите природы.

В докладе Международной комиссии по окружающей среде и развитию “Наше общее будущее” (широко известен как доклад Гру Харлем Брундтланд) (1986) отмечалось, что “устойчивое развитие — это такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего периода, но не ставит под угрозу возможности будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности” [72].

В материалах Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро (1992) устойчивое развитие определяется “как ряд целевых направлений, включая право человека на здоровую жизнь, охрану окружающей среды в качестве важнейшего элемента в рамках процесса общественного развития, уменьшение разрыва между уровнем жизни народов мира” [55].

В настоящее время устойчивое развитие связано с фактически достаточным, а практически неограниченным потреблением энергии и ресурсов. Глобальное вовлечение в территориальное развитие все новых и новых стран и регионов приводит к все более интенсивному потреблению, а фактически к истреблению природных ресурсов.

Дефиниция “устойчивое развитие” нашла законодательное применение с появлением указов Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 236 “О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития” и от 1 апреля 1996 г. № 440 “О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию”.

Короче говоря, под устойчивым региональным развитием следует понимать способность региональных хозяйственных систем стабильно функционировать и развиваться в долгосрочной перспективе в условиях изменений, обновлений и совершенствования.

Основу устойчивого развития составляет стабильность социально-экономических показателей, надежность системы, адаптивность и эластичность регионального процесса воспроизводства, социально-экономическое равновесие.

В современных условиях основными методами устойчивого развития регионов выступают в первую очередь программноцелевой метод регулирования размещения производительных сил, а также формирование и реализация приоритетных национальных проектов.

Разработка и реализация целевых комплексных программ широко использовалась в СССР для решения приоритетных крупномасштабных народно-хозяйственных задач, определяющих совершенствование структуры общественного производства. После Великой Отечественной войны с расширением объема нового строительства разработка отдельных программ была сведена в систему “программно-целевой метод государственного регулирования размещения производительных сил”, а Госплан СССР подготовил специальную методику по разработке целевых комплексных программ, которая была одобрена постановлением Госплана СССР от 3 июня 1980 г. № 117 и сразу же опубликована в открытой печати. Вплоть до начала 90-х гг. XX в. разрабатывались научно-технические, социально-экономические, производственноэкономические, экологические, организационно-хозяйственные и другие программы. В основном это были долгосрочные программы, предусматривающие решение проблем в период, превышающий 5 лет. Среднесрочные программы имели срок реализации до 5 лет.

Критериями отбора приоритетных задач для решения программно-целевым методом и включения их в очередной пятилетний план развития народного хозяйства были приняты:

  • — особая востребованность народным хозяйством решения проблемы в определенные сроки и ее межотраслевой многопрофильный характер;
  • — принципиальная новизна технических, организованных и иных решений, необходимых для достижения цели решаемой проблемы;
  • — подготовленность народного хозяйства к решению рассматриваемой проблемы, т. е. наличие научно-технического и производственного потенциалов и др.

Целевые комплексные программы формировались на основе следующих принципов:

  • — цели, задачи и мероприятия программ должны быть строго ориентированы на полное решение крупных народно-хозяйственных проблем;
  • — как цели, так и задачи, четко сформулированные и тщательно обоснованные, должны содержать количественные показатели конечных результатов;
  • — основу разработки целевых комплексных программ должны составлять положения и установки съездов КПСС, в которых определяются решающие направления развития народного хозяйства;
  • — в составе целевых комплексных программ могут быть выделены подпрограммы по важнейшим направлениям решения крупных народно-хозяйственных задач;
  • — в программах (подпрограммах) должны использоваться показатели единой государственной системы социальных, экономических и технических показателей, применяемых в планах развития народного хозяйства. Исключение могли составить показатели, раскрывающие специфику проблемы.

В связи с такими жесткими требованиями в народно-хозяйственных планах предусматривалось обеспечение программ всеми видами ресурсов в первоочередном порядке.

Комплексная народно-хозяйственная программа определялась как “директивный и адресный документ, представляющий собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс социально-экономических, производственных, научно-исследовательских и других заданий и мероприятий, направленных на решение народно-хозяйственной проблемы наиболее эффективными путями в установленные сроки [67].

Известные события начала 90-х гг. XX столетия остановили работы по реализации многих целевых программ.

В 1995 г. была предпринята попытка возобновить использование программного метода: был принят Федеральный закон “О государственном прогнозировании и программах социально- экономического развития Российской Федерации” (№ 115-ФЗ), а Правительством РФ утвержден “Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация” (далее — Порядок). Однако по ряду причин исполнение правовых указаний в субъектах РФ растянулось на 15 лет. Федеральный закон и упомянутый выше Порядок, регулировали разработку только программ, финансируемых из федерального бюджета. Субъектам РФ предлагалось принять собственные правовые акты и разработать методику формирования целевых программ. Федеральный закон № 115-ФЗ не сопровождался методическими указаниями, кроме упомянутого Порядка.

В результате в одном из субъектов РФ собственный Порядок был принят только в 2007 г. В субъектах РФ устанавливались разные сроки реализации программ, причем в широком диапазоне. Например, предусматривалось формирование долгосрочных программ на 3~5 лет, — более 5 лет и на период в 10—20 лет; среднесрочных программ — 1~3 года, 3—5 лет, 5—10 лет.

Критерии отбора приоритетных проблем для решения их программным методом также существенно различались по субъектам РФ. По-разному толковалось понятие “программа”, например комплекс мероприятий, обеспечивающий эффективное решение важнейших социально-экономических задач; комплекс мероприятий, направленных на решение проблем, общих для всех или нескольких муниципальных образований; комплекс необходимых мероприятий; комплекс мероприятий по обеспечению координации деятельности органов власти субъекта РФ и т. п.

Статус региональных целевых программ в субъектах РФ был также неодинаков: программы утверждались в форме закона субъекта РФ, постановлением региональных администраций либо принимались к реализации решением высшего должностного лица субъекта РФ.

Но самым серьезным недостатком использования программ в управлении экономическим и социальным развитием субъектов РФ была нереальность заявленных объемов финансирования. В 2001 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О государственном прогнозировании и программах социально- экономического развития Российской Федерации”, который не был подписан Президентом Российской Федерации и не вступил в силу.

Некоторые положения этого неподписанного федерального закона, несомненно, представляли интерес для последующих работ по введению программ в систему управления социальноэкономическим развитием России. Прежде всего Государственной Думой предлагалось повысить роль субъектов РФ в прогнозировании и составлении программ путем разработки каждым субъектом РФ концепций, прогнозов и индикативных планов социально-экономического развития, региональных и межрегиональных целевых программ. Этот факт важен тем, что в указанном законе участие субъектов РФ в государственном прогнозировании практически игнорировалось.

Для субъектов РФ при принятии решений ключевое значение имеют анализ экономических и социальных процессов, подкрепление управленческих решений правовой базой, четко организованный мониторинг позволяющий отслеживать динамику основных показателей экономического и социального развития. Иначе говоря, необходима тщательная сводно-аналитическая работа в управляющей системе. Поэтому важным было нововведение, предложенное Государственной Думой в 2001 г., о более активном привлечении научных коллективов РАН (в первую очередь ее экономических институтов), других научных организаций для разработки долгосрочных концепций и стратегий экономического и социального развития России.

Однако за прошедшие годы в научных публикациях не была представлена методология программного управления народным хозяйством страны и регионов в условиях рынка.

Между тем программно-целевой метод вновь востребован, однако произошли существенные изменения в понимании его сущности и предназначения для регулирования экономического и социального развития страны и субъектов РФ. В современных условиях с подачи федеральных органов власти установлен новый порядок: программы могут составляться (и составляются) на всех уровнях управления, включая и муниципальные образования. В связи с этим следует напомнить, что, по определению, все программы:

  • — целевые; нецелевых программ не может и не должно быть;
  • — комплексные; их различия состоят в уровне комплексности, т. е. в широте производственно-экономических связей (горизонтальных и вертикальных), возникающих по поводу реализации мероприятий программ.

В 2009 г. (с 1 января) вступил в силу ряд статей Бюджетного кодекса РФ в новой редакции. В последующие годы были приняты федеральные правовые акты о повышении эффективности бюджетных расходов и принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, дополнивших нововведения Бюджетного кодекса РФ.

В соответствии с этими документами изменились некоторые базовые условия выбора приоритетных программ, их разработки и реализации, а также роль программ в управлении социально- экономическими процессами и регулировании размещения производительных сил России:

  • — на федеральном уровне утверждаются только программы, финансируемые из федерального бюджета;
  • — субъектам РФ предоставлено право утверждения собственными правовыми актами программ по решению проблем конкретного субъекта РФ, финансируемых из регионального бюджета;
  • — в бюджетный процесс введен новый механизм — государственные программы.

Однако в Бюджетном кодексе РФ не была раскрыта суть понятий “государственная программа РФ”, “государственная программа субъекта РФ”, их отличие от прежних программ [2]. Только в 2014 г. Федеральным законом “О стратегическом планировании в Российской Федерации” от 28 июня № 172-ФЗ было определено понятие “государственная программа”, даны содержание и порядок разработки этих программ органами государственной исполнительной власти на федеральном уровне, в субъектах РФ и органах местного самоуправления;

  • — федеральный бюджет стал “программным” — существенная часть расходов федерального бюджета приходится на совокупность государственных программ;
  • — изменилась мотивация использования программно-целевого метода: введение “программного” распределения финансовых ресурсов государства было вызвано, несомненно, необходимостью ужесточения требований их эффективного использования и борьбы с коррупцией.

Формирование в соответствии с Бюджетным кодексом РФ федерального и региональных “программных” бюджетов, разделение между уровнями государственной власти компетенций по использованию программно-целевого метода усилили многополярность управления социально-экономическим развитием страны и ослабили федеральный контроль за размещением производительных сил. Подобная “сотовость” в территориальной организации народного хозяйства России и управлении им крайне нежелательны, ибо у государства пока нет четкой систематизированной политики развития регионов как единого общегосударственного комплекса.

Возвращение программно-целевого метода в практику управления, его большая востребованность и широкое использование на федеральном уровне, в субъектах РФ и муниципальных образованиях сформировали представление о всесилии этого метода. Однако такая значимость программно-целевого метода преувеличена. Программы — действительно важный организационноэкономический механизм управления решением приоритетных системообразующих и капиталоемких проблем, требующих больших объемов материальных, финансовых, информационных и других ресурсов, а также затрат труда, осуществляемых при участии многих предприятий и организаций различных отраслей и ведомств. Программы позволяют организовать четкое взаимодействие участников их разработки и реализации. Они могут использоваться при решении не только местных задач, имеющих большое значение для повседневной жизнедеятельности, но и крупномасштабных задач. Программы удобны для учета и контроля хода работ, а также использования материальных и финансовых ресурсов.

Но программа — не панацея. Программно-целевое управление — один из наиболее сложных методов управления именно в связи со сказанным выше. Оно основано на системном подходе к управляемым объектам (организационным структурам), включенным в программу. Управляемые объекты, как правило, относятся к разным отраслям народного хозяйства; не соподчинены между собой; имеют разные собственные цели функционирования и развития; различаются по уровню экономического развития, технической оснащенности, обеспеченности материальными и финансовыми ресурсами. Следовательно, успех реализации программы зависит от множества промежуточных результатов.

Поэтому при использовании программ в управлении экономическими и социальными процессами требуется большая организационная работа во время всего их жизненного цикла и усиление оперативного, а также внешнего (контрольно-счетными органами РФ и субъектов РФ) контроля.

Следовательно, при использовании программно-целевого метода решающим является организационный фактор.

В связи с этим переход на управление экономикой и размещением производительных сил России посредством использования программно-целевого метода должен быть подкреплен единым национальным стандартом (методическими указаниями по разработке программ), предоставляющим, однако, субъектам РФ возможность учета специфики проблем каждого региона.

Методология программного целевого управления развитием регионов широко распространена в экономически развитых странах, где показала свою эффективность и результативность. Основу этого метода составляет формирование целей, соответствующих ресурсам, необходимым для их реализации, в рамках определенной программы. Отдельная программа представляет собой взаимосвязанные мероприятия, направленные на реализацию одной или нескольких целей. В результате достигается максимальная эффективность планирования и управления региональным экономическим развитием. Основу этого метода составляет программа —- совокупность мероприятий, необходимых для реализации определенной цели.

Метод программно-целевого планирования показал свою эффективность и при управлении региональной экономикой. Это связано с тем, что этот метод является действенным инструментом по реализации государственной социальной и экономической политики. Например, его активно используют Япония, США и др. В России же эффективность реализации и совокупный эффект от реализации федеральных целевых программ невелики, так как повсеместно наблюдаются недоработки на всех этапах программноцелевого планирования. Одновременно с этим целевые программы являются действенным механизмом для создания условий системного и комплексного развития регионов, решения насущных проблем региональной экономики. Они представляют собой гибкий инструментарий обеспечения эффективной и долгосрочной региональной экономической политики, на основании рационального управления региональными экономическими процессами.

Под программой в макроэкономическом стратегическом планировании понимают научное предвидение состояния какого-либо объекта управления в определенном периоде, основанное на четком определении цели и системе мероприятий, обеспечивающих достижение этой цели, согласованных между собой по ресурсам, срокам исполнения и исполнителям.

Программы разрабатываются на любом уровне управленческой иерархии и должны содержать: перечень основных, решаемых задач, совокупность и последовательность мероприятий, расчет прямых и сопряженных затрат, распределение заданий, ресурсов и мероприятий по исполнителям и срокам.

Программы могут быть целевыми, ресурсными, социальными, экологическими, научно-техническими, отраслевыми, корпоративными, ведомственными, региональными, муниципальными, межгосударственными и др. Их статус формируется и определяется в зависимости от цели, источников финансирования, заказчика и т. п. (рис. 13).

Программы — это адресный, различной степени директивности документ, содержащий систему согласованных по срокам, ресурсам, исполнителям социально-экономических, производственных, финансовых, научно-исследовательских, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих достижение поставленных целей и задач наиболее эффективными путями и в установленные сроки.

Особое место в системе программ, разрабатываемых в процессе прогнозирования и планирования, занимают целевые комплексные программы.

Целевая комплексная программа представляет собой организационную форму управления, направленную на решение в установленные сроки той или иной приоритетной проблемы социально- экономического развития в масштабе всей национальной экономики, отдельного сектора, отрасли или региона, а также межотраслевой, межведомственной или межрегиональной проблемы.

Целевые комплексные программы можно разделить на федеральные и региональные. К ним следует добавить еще функциональные программы, такие, например, как “Дети России”, “Развитие туризма”, “Федеральная миграционная программа”, “Энергоэффективность и развитие энергетики”, “Развитие мелиорации

Унифицированная система региональных целевых програм

Рис. 13. Унифицированная система региональных целевых програм

земель сельскохозяйственного назначения России”, “Физическая культура и спорт”, “Жилье для российской семьи” и др.

Федеральные комплексные целевые программы разрабатываются институтами и ведомствами по заданию Правительства РФ и в качестве федерального закона утверждаются Государственной Думой РФ. В этом процессе существует и ряд проблемных сторон. Например, недостаточно проработан механизм выбора проблем, на решение которых будут направлены ФЦП, и чаще всего присутствует формальный характер проработки необходимости использования финансовых ресурсов. В результате наблюдается общая неэффективность программно-целевого метода.

Федеральные комплексные целевые программы различаются по значимости (программа социально-экономического развития РФ, президентские целевые программы и т. д.), по срокам (среднесрочные, стратегические, долгосрочные и др.), широте охвата проблемы (отраслевые, межотраслевые, социальные и др.), по г^е- лям и конечным результатам, уровням управления (федеральный, региональный, муниципальный).

Региональные комплексные целевые программы, в свою очередь, различаются по целям, уровням управления (федерального, регионального или муниципального, а также специального значения) и т. д.

Целевые комплексные программы по своему содержанию подразделяются еще на ряд видов:

  • 1) по уровню значимости — межгосударственные, государственные и собственно региональные;
  • 2) территориальной принадлежности — внутрирегиональные (республиканская, краевая, областная, городская) и межрегиональные;
  • 3) функциональной ориентации — научно-технические (инновационные), социально-экономические, производственнотехнические, инвестиционные, организационно-хозяйственные, экологические и т. д.).

Межгосударственная программа — увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научноисследовательских, социально-экономических, научно-технологических, производственно-хозяйственных, торгово-посреднических и других разработок, а также организационно-экономических мероприятий по их обеспечению, выполняемый экономическими агентами государств — участников программы и направленный на получение новых знаний об основных закономерностях и свойствах общественных и природных явлений, а также на эффективное решение социально-экономических проблем этих государств, включая создание образцов конкурентноспособной на мировом рынке продукции для ее последующего производства с целью удовлетворения национальных потребностей и расширения экспортных возможностей.

Государствоучастник Программы — это государство, подписавшее межправительственное соглашение о сотрудничестве по выполнению Программы и обеспечившее выполнение своих обязательств по ее реализации необходимыми финансовыми и иными ресурсами, объемы которых определены в рамках данной Программы.

Для организации разработки и реализации совместных межгосударственных проектов и программ, создания зон свободной торговли, таможенного, транспортного и других блоков и союзов, территориальных народно-хозяйственных комплексов, финансово-промышленных групп могут быть использованы методы инвестиционного бизнес-планирования и проектирования как на межгосударственном, так и на национальном, корпоративном и внутрифирменном уровнях. В этом случае создается комплексная система планирования и прогнозирования процессов внешнеэкономической деятельности, позволяющая резко повысить эффективность вхождения национальной экономики в мировую хозяйственную систему.

Разработка целевых комплексных программ в настоящее время осуществляется поэтапно. Составляется перечень важнейших проблем. Выделяется определенная проблема и выдается исходное задание на разработку программы для ее решения, в которой определяются цели и участники программы, лимиты ресурсов, другая необходимая информация.

Уточняются количественные параметры, характеризующие цели программы, и определяются задачи ее реализации по периодам. Основная цель программы, как правило, распределяется по ее составляющим, образуя упорядоченную иерархию задач, отражающую внутреннюю структуру решаемой проблемы.

Исходя из построенной иерархии целей формируются состав заданий и комплекс мероприятий для реализации программы с указанием последовательных этапов ее выполнения.

Рассчитываются основные показатели программы, ресурсное обеспечение и полные затраты на него. Формируются перечни материальных ресурсов с указанием поставщиков и получателей, определяется экономический эффект.

Осуществляются оформление программных документов, согласование и утверждение программы. Программы увязываются во времени, по ресурсам и исполнителям.

Собственные региональные программы классифицируют по нескольким признакам: территориальная принадлежность, функциональная ориентация, содержание решаемых проблем, масштабность решаемой задачи, отраслевая локализация, характер возникновения проблем и др.

Каждая региональная программа, таким образом, характеризуется несколькими классификационными признаками. Например, конкретная региональная программа может быть по уровню значимости — федеральной, по территориальной принадлежности -— областной, по функциональной ориентации — экологической, по масштабности (комплексности) программной проблемы — узкоспециализированной, по продолжительности реализации — среднесрочной и т. д.

При отборе проблем в результате программной разработке и реализации на федеральном уровне следует исходить:

  • 1) из особой их значимости для осуществления крупных структурных изменений и повышения эффективности развития конкретных отраслей и регионов, образования и социальной сферы, для обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования;
  • 2) сжатости сроков решения этих проблем и необходимости концентрации ресурсов;
  • 3) взаимосвязанности соответствующих мероприятий (заданий), обеспечивающих целевое управление межотраслевыми связями технологически сопряженных отраслей и производств.

Приоритетность задачи делает ее предметом будущей программы, а конкретность цели определяет всю последующею процедуру разработки и утверждения программы.

Поскольку программы пока еще не всегда ориентированы на комплексное решение возникающих проблем регионального развития, было бы полезным составить перечень потенциальных зон программного регулирования социально-экономического развития регионов, включив в них отсталые и депрессивные территории, в которых отсутствуют действующие механизмы, научно- технические ресурсы и естественно-природные условия саморазвития, а также такие территории, которые нуждаются в ресурсной поддержке будущих “точек определяющего роста”. Такие зоны следовало бы объявить сферами приоритетного программного финансирования с предоставлением гарантий государственного участия; не исключено, что в отдельных случаях было бы полезно придание соответствующим расходам статуса защищенных статей бюджетов всех уровней.

В настоящее время программы не отвечают одному из обязательных требований — решению небольшого числа наиболее приоритетных, самых острых и неотложных региональных проблем. При отсутствии централизованной информации о таких проблемах, общепринятой методики их сравнительной оценки и ранжирования, государственно выраженного интереса к их объективной оценке российскую региональную политику вообще нельзя рассматривать как приоритетно ориентированную.

Однако, в случае когда речь идет о необходимости наиболее эффективного распределения весьма небольших средств на реализацию однотипных мер государственной поддержки регионов (и в первую очередь программ), ранжирование решаемых проблем и конкурсный отбор предложений о разработке и реализации соответствующих программ представляются необходимыми.

Для этого могут быть предложены следующие меры:

  • 1) разработка порядка формирования ежегодно обновляемого официального перечня наиболее острых региональных проблем — потенциальных объектов программ. Конкретные, поддающиеся решению проблемы (а не регионы и их социально-экономическое развитие) должны стать объектом программ;
  • 2) установление формализованной процедуры отбора приоритетных проблем из указанного перечня, для реализации которых могут быть гарантированы бюджетные ресурсы;
  • 3) организация по тем же критериям конкурса предложений для включения их в проект правительственных предложений федеральных программ в будущем финансовом году. Отбор должен быть организован гласно и открыто;
  • 4) установление порядка прохождения предложений о разработке программ через процедуры разработки и утверждения федерального бюджета на очередной год; обязательность представления в Госдуму материалов конкурсного отбора программ.

Осуществление таких предложений не представляет серьезной трудности, а незначительные дополнительные затраты могут сразу окупиться за счет исключения малоэффективных программ. В то же время это позволит если и не полностью, то хотя бы в определенной части (в зоне действия программ) впервые ориентировать региональную политику на конкурсное выявление приоритетов.

Расходование госбюджетных средств на разработку и реализацию программ требует постоянного контроля. Предлагается ввести оценку эффективности результативности программ.

Под эффективностью региональных программ следует понимать прямую экономическую эффективность (выгодность) решения поставленных задач именно на основе реализации включенных в программу заданий. Иначе говоря, следует определить, насколько предложенный вариант достижения цели экономически выгоднее всегда имеющихся альтернативных вариантов.

Кроме того, полезно и практически возможно оценить экономическую эффективность предложенных в программе специальных механизмов (стимулов, льгот).

Было бы полезно также оценивать эффект затрат на решение поставленной задачи в программном варианте по сравнению с вариантом, когда подобная программа не будет разрабатываться и выполняться, т. е. оценить последствия развития региональной ситуации без использования предложенной программы.

Результативность программы следует понимать, во-первых, как меру соответствия ее ожидаемых результатов поставленной цели, во-вторых, как степень приближения к последней, и в-третьих, как прямые позитивные воздействия на социальную, демографическую, экологическую ситуации в регионе, а также на определяющие ее параметры экономического развития.

При оценке результативности программы по второму из этих критериев важно максимально корректно выразить качественноколичественные параметры программной цели, а в ряде случаев и конкретизирующие ее задачи. Это должно быть делом самих разработчиков программ, обязательным условием включения предлагаемых ими заданий в состав любой программы, финансируемой из федерального бюджета.

Следует ввести в практику порядок, по которому экспертиза выполнения программ должна быть комплексной и не замыкаться только на финансовых вопросах. Главное для каждой программы — достижение результатов и обеспечение эффективности каждой программы, и в этом направлении следует переориентировать деятельность института экспертизы проектов целевых программ и хода их реализации.

Идея разработки и включения механизма проектного решения (приоритетных национальных проектов) является президентской инициативой, озвученной в начале сентября 2005 г. В частности, в состав этих проектов было предложено включить “доступное жилье”, “образование”, “здравоохранение”, “продовольствие”. Реализация национальных проектов началась 1 января 2006 г. С этого периода в практике управления социально-экономическим развитием страны и региона широкое распространение получили методы и механизмы решения наиболее значимых национальных проблем на основе разработки и реализации приоритетных национальных проектов.

Главное преимущество применения проектно-приоритетного подхода для решения важных государственных проблем обусловлено тем, что этот механизм позволяет обеспечить органическую увязку целевых ориентиров социально-экономического развития всей страны с потребностями, интересами, имеющимися ресурсами, особенностями и возможностями ее территориальных звеньев. В данном случае создаются условия для усиления и повышения эффективности взаимодействий, формирующихся между хозяйственными субъектами и органами управления, функционирующими в разных секторах экономики на конкретной территории и использующими ее природно-ресурсный, социальнодемографический, производственно-технический и финансовый капитал для ускорения темпов экономического роста, улучшения жизненного уровня, удовлетворения потребностей населения, создания новых рабочих мест, повышения качества жизни.

Таким образом, особенностью проектно ориентированного подхода решения крупной национальной задачи является то, что необходимость и главная цель ее реализации обосновываются и признаются в качестве приоритетной на уровне центра, а достижение этой цели обеспечивается региональными и местными уровнями управления путем мобилизации финансовых и других видов ресурсов с учетом особенностей социально-экономического развития конкретных территорий.

При этом инициирующие, координирующие, корректирующие и контролирующие функции исполнения национального проекта возлагаются в основном на соответствующие структуры федерального центра, а исполнение, прогнозно-аналитические, организационно-хозяйственные, экологические, информационные, кадровые функции — на региональные органы управления.

В настоящее время методические основы и механизмы выполнения указанных и других функций управления приоритетными национальными проектами на региональном уровне недостаточно разработаны. Каждый субъект при решении крупной национальной проблемы использует свои методы, механизмы, организацию с учетом особенностей их социально-экономического развития, которые не всегда позволяют получить ожидаемые результаты и наиболее эффективно использовать имеющиеся и привлекаемые материалы, трудовые, финансовые, инвестиционные и другие ресурсы.

Среди схем достижения целей национальных проектов есть относительно простые, состоящие в прямом выделении денежных средств конечным получателям, и более сложные, в которых ассигнования из бюджетов работают через механизмы рыночной экономики. Последние в большинстве своем является сравнительно новыми для российской жизни, и поэтому их отработка еще далеко не закончена.

В существующей системе управления экономикой страны и регионов понятие приоритетного национального проекта трактуется по-разному.

В частности, ученые Высшей школы экономики под большим национальным проектом понимают единую целевую программу с единым “заказчиком”, “субподрядчиком” и “исполнителем”.

В данном случае рассматриваемое понятие смешивается с целевой программой решения той или иной крупной проблемы.

В США, Европе, Китае под национальным проектом подразумевается механизм координации, увязки большого количества целей, разнонаправленных усилий многих заказчиков, авторов и контролеров со значительным участием государства. Особенностью этого подхода к определению национального проекта является размытость целей его реализации, что может негативно повлиять на достижение оптимальных результатов.

Некоторые авторы увязывают понятие национального проекта с методологией многоуровнего стратегического моделирования, позволяющего эффективно использовать междисциплинарный системный подход при его реализации. С этой точкой зрения нельзя не согласиться, но она относится только к технологии управления проектами и не затрагивает целевые и ресурсные принципы формирования и выполнения проекта.

Под приоритетным национальным проектом следует понимать организационно-экономический механизм системы государственного управления экономикой страны и региональными экономиками, позволяющий научно обосновать, взаимно согласовать и реализовать на федеральном и региональном уровнях первоочередные цели и приоритеты социально-экономического развития, повышения уровня жизни населения страны и регионов на среднесрочный период, достижение которых требует мобилизации федеральных, региональных, корпоративных, муниципальных, материальных, трудовых, финансовых и других ресурсов, координируемых, регулируемых и контролируемых государством.

Ныне применяемые методы учета и планирования приоритетных национальных проектов в субъектах РФ основываются на унифицированном подходе и ограниченном круге показателей, составление которых не позволяет оценить уровень достаточности их реализации для удовлетворения потребностей конкретного региона.

Так, в качестве целевых показателей реализации проекта “Доступное комфортное жилье гражданам России” по ЦФО были приняты следующие критерии: субсидирование молодых семей при приобретении жилья; предоставление ипотечных кредитов; доступная средняя стоимость 1 кв. м жилья.

Однако в процессе реализации проекта возникли проблемы, связанные с недостаточной развитостью рыночных институтов и финансовой инфраструктуры; низким уровнем обеспеченности финансовыми ресурсами муниципальных образований; несовершенством методического, организационного, информационного и кадрового обеспечения приоритетных национальных проектов.

Реализации приоритетных национальных проектов на региональном уровне препятствуют: несоблюдение конкурсных процедур при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд; неэффективное использование полученного оборудования для реализации мероприятий в рамках приоритетных национальных проектов в связи с отсутствием соответствующей материальной базы для его размещения, подготовленных для его эксплуатации специалистов, дублирование функций ведомств, имеющих отношение к реализации приоритетных национальных проектов, отсутствие четких критериев оценки результатов деятельности этих ведомств.

Действующая в стране система оценки результатов реализации приоритетных национальных проектов в субъектах РФ построена по отраслевому принципу, при котором финансирование и анализ показателей выполнения запроектированных мероприятий осуществляются по каждому отдельно рассматриваемому виду деятельности.

Необходимо объединение приоритетных национальных проектов региона в единую систему управления, позволяющую более рационально координировать действия различных ведомств, обеспечить сбалансированное финансирование мероприятий по реализации проектов, исключить дублирование функций, предотвращать сбойные ситуации и предвидеть возможные угрозы.

Методические основы формирования ресурсной базы приоритетных национальных проектов должны быть усовершенствованы. В частности, они должны быть дополнительно включены в регламенты, позволяющие: определять объем средств по каждому направлению расходов; устанавливать принципы реализации мер и мероприятий по привлечению частного капитала; привлекать специализированные организации по реализации приоритетных национальных проектов (закрепление функций за отдельным специалистом); определять финансовые лимиты и ресурсные ограничения по приоритетным национальным проектам.

Финансовую основу единой системы управления приоритетными национальными проектами составляют: средства федерального и регионального бюджетов; инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц, реализующих приоритетные национальные проекты; бюджетные кредиты юридическим лицам, реализующим проекты; собственные средства предприятий; кредиты международных финансовых организаций; иностранные инвестиции; заемные средства; коммерческие кредиты; частные средства.

Приоритетные национальные проекты представляют собой новую, адаптированную к нынешним реалиям форму управления экономикой страны, субъектов Федерации и муниципальных образований, способствующую повышению качества, улучшению сбалансированности и согласованности принимаемых на федеральном и региональном уровнях решений относительно целевых приоритетов и ресурсных возможностей их достижения в процессе социально-экономического развития административно- территориальных образований.

Для повышения действенности и эффективности практического использования национальных проектов они должны быть органически встроены в действующую систему государственного управления на стадиях прогнозирования социально- экономического развития страны и регионов, программирования, бюджетирования.

В каждом конкретном случае должны определяться показатели потребностей субъекта Федерации во вводе жилья, в развитии образования, в медицине, в увеличении продукции АПК, а также размеры необходимых ресурсов для удовлетворения указанных потребностей и эффективность их использования.

Результативность управления приоритетными национальными проектами во многом определяется уровнем квалификации и эффективностью работы органов управления.

Для повышения заинтересованности органов управления и работников социальной сферы в достижении высоких результатов при реализации приоритетных национальных проектов необходимо внедрять новые методы и инструменты в системах оплаты труда, например разрабатывать отраслевые системы оплаты труда. Они предполагают отмену единой тарифной сетки и введение ставки заработной платы с применением выплат компенсационного и стимулирующего характера. В регионах необходимо расширять использование индикативного планирования, которое создает условия и стимулы для оптимизации использования финансовых и трудовых ресурсов, оборудования, помещений и т. д., и оценивать деятельность субъектов по достигнутым результатам.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >