Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Производство по делам об административных правонарушениях

Взаимосвязь производства по делам об административных правонарушениях с иными производствами (гражданским, арбитражным, уголовным, дисциплинарным и исполнительным)

Рассматриваемое производство весьма тесно связано с гражданским судопроизводством. Но необходимо различать две правовые ситуации: первую, когда судья единолично в соответствии со статьями 202 и 202-1 КоАП за административное правонарушение налагает административные взыскания в виде штрафа, исправительных работ или ареста; и вторую, когда судья единолично рассматривает дела по жалобам согласно пунктам 1,2,3 статьи 267 КоАП, но по правилам, предусмотренным главой 24 (статьи 236-239) ГПК.

Мы солидарны с авторами, которые считают, что рассмотрение судами дел, возникающих из административно-правовых отношений, это специфичная форма судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти[1]. Расширение судебного контроля - важнейшее условие построения правового государства, поэтому-то законодатель закрепляет право на судебное обжалование в определённых случаях действий должностных лиц и административных органов. Производство по делам, связанным с судебным обжалованием административных взысканий в виде штрафов не предусматривалось в ГПК 1923 года и было урегулировано в ГПК РСФСР 1964 года. Процедура судебного обжалования постановлений о взыскании административного штрафа закреплялась в Указе Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» от 21 июня 1961 года[2] и в Указе Президиума Верховного Совета РСФСР «О дальнейшем ограничении штрафов, налагаемых в административном порядке» от 3 марта 1962 года[3] (статьи 21-25).

Следует отметить, что существует ряд работ, посвящённых исследованию юридической природы данного вида гражданского судопроизводства и его места в системе гражданскою процесса[4].

Судопроизводство по жалобам на действия государственных органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать материалы об административных правонарушениях и применять административные взыскания, состоит в следующем

В соответствии со статьёй 26 КоАП в течение трёх дней с момента вынесения постановления его копия вручается или высылается лицу, в отношении которого оно вынесено, а также потерпевшему по его просьбе. В течение десяти дней со дня вручения гражданам и должностным лицам постановления об административном взыскании последние вправе обжаловать названный документ в суд. Пленум Верховного Суда РСФСР в постановлении N° 10 от 14 апреля 1998 года (пункты 3,5) «О некоторых вопросах рассмотрения судами в порядке гражданского судопроизводства жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях» (в редакции постановления Пленума № 11 от 21 декабря 1993 года)[5] указал судам на недопустимость отказа в возбуждении дела в суде по мотивам пропуска срока на подачу жалобы, истечения сроков наложения взыскания, исполнения постановления. В случае пропуска десятидневного срока обращения в суд по уважительной причине он может быть восстановлен судом по заявлению лица, в отношении которого вынесено постановление.

Жалоба должна подаваться в соответствии с требованиями статьи 126 ГПК и согласно статьи 270 КоАП её подача в установленный срок приостанавливает исполнение постановления о наложении административного взыскания. Суд рассматривает жалобу в десятидневный срок - это весьма небольшой, так называемый сокращенный срок (часть 4 статьи 99 ГПК). Также законодатель предусматривает возможность рассмотрения дела в отсутствие надлежащим образом извещённых заявителя и должностного лица либо представителя органа, вынесшего постановление о наложении административного взыскания.

Сущность судебного решения по рассматриваемым делам раскрыта в пункте 14 постановления Пленума Верховного Суда РСФСР № 4 от 14 апреля 1988 года, где разъясняется, что судам следует тщательно исследовать обстоятельства, относящиеся к административному правонарушению, так и к личности субъекта, его совершившего. Суд в процессе рассмотрения обязан установить следующее: произведено ли административное взыскание на основании действующего закона и управомоченным на то органом или должностным лицом; соблюдён ли установленный порядок привлечения к административной ответственности; совершило ли лицо, подвергнутое взысканию, правонарушение и виновно ли оно (либо бремя доказывания лежит на субъекте, привлекающем к ответственности); учтены ли при наложении взыскания характер совершённого правонарушения, личность нарушителя, степень его вины, семейное и имущественное положение, не истекли ли сроки давности для наложения взыскания.

В полномочии суда принять в соответствии с требованиями законности и обоснованности одно из таких решений, как: а) признав административный акт законным и обоснованным, оставить его без изменения, а жалобу без удовлетворения; б) признав административный акт незаконным, отменить его и направить дело на новое рассмотрение; в) отменить административный акт и прекратить дело об административном правонарушении; г) изменить меру взыскания в пределах, предусмотренных нормативным актом об ответственности за административное правонарушение с те, чтобы взыскание было усилено.

В случае установления того обстоятельства, что административный акт вынесен некомпетентным субъектом, такое постановление отменяется, а дело направляется по подведомственности. Таким образом, судебный орган, разрешая административно-правовой спор в случае обжалования действий административного органа, оказывает воздействие на органы исполнительной власти, признавая административные акты последнего незаконными и необоснованными или наоборот (законными и обоснованными). В связи с чем ставится вопрос: прекращается ли административный процесс обжалованием в суд постановления о привлечении к административной ответственности или же это является продолжением административного процесса?

Мы разделяем мнение учёных (Д.Н. Бахрах, А.Т. Бонер, Б.Н. Юрков, И.Н. Колядко, Н.В. Берёзина и др.), которые считают, что рассмотрение в суде жалобы гражданина на действия органов исполнительной власти не является продолжением административного процесса, ибо административный процесс на время обжалования приостанавливается. Обжалование постановлений о наложении штрафных санкций не является стадией административного процесса, оно не входит в область административно-процессуальных правоотношений. Если суд удовлетворит жалобу гражданина, то исполнительное производство не производится, а административный процесс завершается. При удовлетворении жалобы и вступлении решения в законную силу наступает стадия исполнения постановления, на которой административный процесс возобновляется.

В юридической науке (А.А. Добровольский, А.А. Мельников, Н.М Коршунов и др.) весьма распространено мнение о том, что иском можно защищать субъективные права, возникающие не только из гражданских (в широком смысле слова), но и из административных правоотношений, поскольку и в том и другом случаях возникает одна и та же конфликтная ситуация, именуемая спором о праве. Действующее законодательство не определяет понятия «спор о праве», а в юридической литературе мнения по данному вопросу неоднозначны.

Одни учёные рассматривают данное понятие как определённое (особое), новое состояние существующих материальных правоотношений, в котором оказывается субъективное право после его нарушения (М.А. Викут, МА Гурвич, Л А Ванеева). Другие авторы считают, что спор о праве не может раскрываться только в рамках материального права Его нельзя отрывать от процессуальной формы, а для того, чтобы спор о праве стал являться реальной действительностью, разногласия, несоответствие во мнениях сторон должны проявляться в определённых действиях. И тем самым они спор о праве не отделяют от процесса его урегулирования (М.Д Матиев- ский, ИА Жеруолис, ДМ. Чечот и др.).

Действующее законодательство подчёркивает, что понятие «спор» следует использовать для обозначения разногласий между субъектами определённых материальных правоотношений, хотя неправильно названные разногласия сводить к материальным правам и обязанностям. Они вообще могут не существовать, хотя спор о праве как разногласие сторон может реально иметь место. Так, для предъявления иска не нужно, чтобы на стороне истца было действительное материальное право, достаточно, если он утверждает, что такое право у него имеется и требует установления защиты его, а суд обязан разобраться, если у последнего конкретное право, подлежит ли оно установлению и охране.

Таким образом, мы солидарны с авторами, которые определяют, что спор о праве - конфликт, разногласие по поводу прав и обязанностей сторон, вытекающее из определённого материального правоотношения. В зависимости от правовой регламентации следует отметить, что с одной стороны, возможно предъявление иска без наличности материального права, а с другой- возможен противоположный процесс, то есть, отсутствие права на иск при наличности материального права. В связи с чем мы разделяем мнение учёных, которые признают самостоятельность права на иск и материальное право, отмечая как связь названных явлений, так и самостоятельность[6].

Утверждения в юридической литературе о том, что в делах, возникающих из административно-правовых отношений не разрешается спор о праве, а суд здесь лишь проверяет законность и обоснованность действий органов государственного управления[7] [8] представляется неубедительными. В последнее время не вызывает у большинства учёных сомнения в наличии спора о праве в делах, возникающих из административно-правовых отношений*[9].

В процессуальной литературе достаточно распространено мнение о том, что производство по делам, возникающим из административных правоотношений, представляет собой особую разновидность искового производства.

Во-первых, в судах спор о праве всегда рассматривается по правилам искового производства.

Во-вторых, между жалобами, подаваемыми на действия административных органов и должностных лиц, и исковыми заявлениями нет принципиальных различий.

В-третьих, гражданин просит защитить своё нарушенное субъективное право, он не согласен с административным актом и требует признания его незаконным, то есть, налицо спор о праве между двумя заинтересованными сторонами.

В-четвёртых, следует отметить, что правовое положение субъектов материального права не оказывает существенного влияния и не влечёт неравенства сторон при разбирательстве этих дел в суде.

Дискуссионным остаётся в настоящий период вопрос о правовой природе иска по делам, возникающим из административноправовых отношений, какой он: гражданский или административный? По справедливому утверждению ряда учёных[10] по своей сути эти иски схожи, ибо оба представляют обращённое к суду требование о защите нарушенного права и охраняемою законом интереса, хотя административный иск имеет особенности.

Итак, на основании вышеизложенного следует заключить следующее.

  • 1. Производство по делам об административных нарушениях и производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, теснейшим образом между собой взаимосвязаны, поскольку, законодательно установлено рассмотрение административных деликтов судьёй единолично по наложению административной санкции и по обжалованию уже наложенного взыскания административным органом. Процедура рассмотрения в названных ситуациях регламентируется нормами гражданского процесса. Следовательно, порядок рассмотрения дел не изменяет природы самих правоотношений, из которых возникают споры. Административное нарушение, влекущее наложение штрафа в порядке гражданского судопроизводства, является административным проступком, а налагаемый судьёй штраф - административное взыскание, применяемое судом в порядке гражданского судопроизводства
  • 2. Для дел, возникающих из административно-правовых отношений, присуще наличие админ и стратв иного спора о правея, подведомственного судам, который:
    • • возникает из административных, финансовых или иных правоотношений и весьма тесно связан с взаимообусловленными ими правоотношениями;
    • • хотя бы один из участников его должен обладать властными полномочи ями;
    • • заинтересованное лицо имеет право на выбор обращения либо в суд, либо к вышестоящему в порядке подчинения административному органу, но иногда безрезультативность обращения в вышестоящий орган является обязательным элементом (предпосылкой) для обращения в судебные инстанции;
    • • важнейшей целью, имеющей самостоятельное значение, является признание незаконным акта (действия) административного органа (должностного лица);
    • • принятое судебное решение может быть значимо для неопределенного круга лиц, заинтересованных в осуществлении данного субъективного публичного права, и, наконец, административный иск рассматриваться должен специальным административным судом (административной юстицией). Последние в настоящий период находятся в стадии планирования, полагаем, что основанием для возбуждения рассмотрения административных споров общим судом по правилам особой исковой процедуры, но в рамках гражданского судопроизводства, является административная специальная жалоба, а для арбитражных судов - иск;
    • • принятие самостоятельного решения по административному делу всегда будет для суда ограничено определёнными пределами. Так, если суд установит, что штраф наложен без учёта тяжести совершённого проступка, личности виновного, его имущественного положения и сумма его занижена, он не вправе изменить ситуацию «к худшему». Видимо и некоторые административные действия могут быть совершены не судом, а только административными органами. В частности, суд признав незаконным и необоснованным постановление о лишении лица водительских прав, не может возвратить последнему отобранные административным органом указанные документы.
  • 3. Анализ действующего законодательства и сложившейся практики позволяет признать убедительными выводы учёных (И.М. Зайцев, МЛ. Масленников, Ю.Н. Старилов и другие) о необходимости законодательного введения понятия «административный иск», то есть, требование граждан, возникающее из административных правоотношений. Последний должен рассматриваться по правилам искового производства без ограничений каких-либо и, как нам представляется, в судах административной юстиции независимо от того коллективный или индивидуальный субъект возбуждает административно-юрисдикционное производство. Следовательно, исследуемое производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений в перспективе должно стать административно-юрисдикционным производством и регламентироваться нормами административно-процессуального характера Федеральный закон РФ «О мировых судьях в Российской Федерации» от 17 декабря 1998 года[11] может служить важным этапом в формировании в обозримом будущем административной юстиции.

Также аналогичным образом взаимодействует исследуемое административно-юрисдикционное производство с арбитражным процессом, но в отличие от гражданского судопроизводства арбитражные суды компетентны рассматривать споры, возникающие из административных правоотношений между коллективными субъектами и иными субъектами предпринимательства. В соответствии со статьёй 4 Арбитражно-процессуального кодекса РФ[12] заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном названным кодексом. Отказ от права на обращение в суд признаётся недействительным С принятием искового заявления в арбитражном суде: на действия органов исполнительной власти или, наоборот, государственных органов о взыскании штрафных санкций производство по делам об административных правонарушениях приостанавливается. Разбирательство спора происходит в порядке арбитражного судопроизводства.

Взаимосвязь исполнительного производства и производства по делам об административных правонарушениях заключается в следующем Динамично развивающаяся правовая база исполнительного производства в Российской Федерации позволяет нам рассматривать исполнительное производство как вид административно-юрисдикционного производства со всеми признаками, присущими последнему[13]. Следовательно, исполнительное производство как вид административно-юрисдикционного производства представляет собой деятельность по исполнению актов с применением мер принуждения вообще и административных взысканий в частности. В связи с чем, думается, что завершающую стадию производства по делам об административных правонарушениях (исполнительную) логичнее вывести из последнего производства, а аккумулировать в исполнительное производство, где отсутствует спор о праве, а решается вопрос о быстром и эффективном исполнении предписаний, закреплённых во вступившем в законодательную силу правоприменительном акте.

Производство по делам об административных правонарушениях взаимосвязано с уголовным процессом по объектам посягательства. Прокурор, следователь, орган дознания и судья при отсутствии оснований к возбуждению уголовного дела и при наличии в совершённом правонарушении признаков административного проступка выносит мотивированное постановление об отказе в возбуждении уголовного дела и одновременно в соответствии со статьёй 113 УПК РСФСР, 38 КоАП направляют материалы для их разрешения в административном порядке. Названные статьи закрепляют обязанность органов, вынесших постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, направлять материалы об административном правонарушении тому органу или должностному лицу, в компетенцию которою согласно главы 16 КоАП о подведомственности, входит рассмотрение дел данной категории. Административное взыскание в данном случае налагается не позднее одного месяца со дня принятия постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Следовательно, по факту нарушения, посягающего на государственный или общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления, может возбуждаться уголовное дело, которое блокирует производство по делам об административных правонарушениях или если последнее было возбуждено, то прекращает его. Такое положение даёт основание говорить о специфичном принципе производства по делам об административных правонарушениях - приоритете уголовной ответственности по отношению к административной ответственности. Если же при возбуждении уголовного дела в процессе расследования установлено отсутствие состава преступления, но наличие всех признаков администратвиного проступка, то уголовное дела прекращается, и всё возвращается в русло исследуемого административно-юрисдикционного производства

В такой ситуации возникает ряд вопросов, требующих своего урегулирования.

Во-первых, для рассматриваемой категории дел установлен давностный срок привлечения к ответственности в один месяц, причём исчисляется он с момента прекращения уголовного дела Думается. Что данное положение нуждается в доработке. К примеру, субъект привлекался к уголовной ответственности, но в процессе расследования уголовное преследование было прекращено, ибо в его дей- 72

ствиях были признаки не преступления, а административного проступка. Органы уголовной юрисдикции обязаны передать материалы о выявленном административном проступке по подведомственности. Органы же административной юрисдикции должны иметь возможность привлекать субъекта к административной ответственности и в данном случае по общим правилам административно- юрисдикционного производства, то есть, в течение не одного, а двух месяцев после не просто «вынесенного постановления», а с момента получения соответствующим органом решения об отказе в возбуждении или прекращении уголовного дела. Поскольку, как показывает практика, весьма плохо обстоят дела с информированием и тем более со своевременным представлением документов о прекращении возбуждённых уголовных дел, в которых содержатся признаки административных проступков.

Во-вторых, в процессе возвращения из уголовного рассмотрения в рамки производства по делам об административных правонарушениях законодатель не закрепляет обязательность составления протокола об административном правонарушении. Хотя, как свидетельствует практика, в этом есть необходимость: а) административно-процессуальное законодательство не содержит запрета для изменения обвинения в административно-юрисдикционном производстве в сторону утяжеления; б) при смене квалификации даже на равноценную по тяжести необходимость в составлении нового протокола очевидна; в) и наконец, отсутствие протокола при возвращении от уголовного процесса к административно-юрисдикционному лишает субъекта реализовывать своё право на защиту на стадии возбуждения администратвиного расследования, чем нарушает Основной Закон РФ.

Ьцсциплинарное производство в большинстве его разновидностей осуществляется в административно-процессуальных формах, что даёт основание рассматривать его как вид административно-юрисдикционного процесса по разбирательству спора. Названное производство и производство по делам об административных правонарушениях - два административно-юрисдикционных производства тесным образом между собой взаимосвязаны. Статья 16 КоАП закрепляет в качестве правового основания для возбуждения дисциплинарного производства в отношении военнослужащих, призванных на сборы военнообязанных и лиц рядового и начальствующего состава ОВД совершение последними администратвиного проступка. Протокол об административном правонарушении (и материалы

0 правонарушении), составленный в соответствии с требованием производства по делам об административных правонарушениях в случаях, указанных в КоАП, направляется командирам (начальникам) воинских подразделений для решения вопросов о наложении дисциплинарных взысканий.

Таким образом, установив взаимопроникновение административно-юрисдикционных производств (производства по делам об административных правонарушениях, исполнительного, дисциплинарною) с гражданским, уголовным, арбитражным процессом нельзя не обратить внимание на значительные черты сходства, что и послужило поводом к появлению новой, мало разработанной доктрины единства теории процесса, ибо по справедливому утверждению профессора В.А. Рязановского наука процесса едина, а отдельные процессы есть лишь отдельные отрасли единой науки процессуального или судебного права[14].

Данное воззрение было развито в трудах Н.Н. Розина, И.В. Михайловского[15]. Весьма характерным является позиция русского дореволюционного законодательства. Так, ранее действовавший Закон об административных судах позволял восполнение недостающих норм административного процесса соответствующими нормами гражданского процесса.

Профессор Таубер в своих трудах совместно освещал институты уголовного и гражданского процессов[16].

Всё изложенное позволяет говорить о единой науке, о процессуальном праве, о процессе в будущем, а в настоящий период - о взаимопроникновении процессов(административного, уголовного, гражданского, арбитражного).

  • [1] См.: Гражданский процесс. Учебник для вузов. Отв. Ред. К.И. Комиссаров и Ю.К. Осипов. М., 1996. С. 340-341.
  • [2] ВВС СССР. 1961. № 35. Ст. 368.
  • [3] ВВС РСФСР. 1962. № 35. Ст. 368.
  • [4] См.: Жеруолис И.А. Судопроизводство по делам о наложении штрафа ивзыскании ущерба за лесонарушения в советском гражданском процессе. Автореферат дисс... канд. юрид. наук. Вильнюс, 1958; Боннер А.Т.Производство по делам. Возникающим из административно-правовыхотношений. Дисс... канд. юрид. наук. 1966; он же. Судебная практика поделам, возникающим из административно-правовых отношений // Советское государство и право. 1992. № 2. С. 141-149; Квиткин В.Т. Судебный контроль за законностью действий органов государственного управления. Дисс.. канд. юрид. наук. М., 1967; Чечот Д.М. Проблемы защитысудебных прав и интересов в порядке неисковых производств советскогогражданского процесса. Дисс.. доктора юрид. наук. Л., 1967; Юрков Б.Н.Процессуальные гарантии прав граждан при рассмотрении и разрешении судом жалоб на действия административных органов. Авторефератдисс... канд. юрид. наук. Харьков, 1974; Березина И.В. Судебная защита прав в сфере «собственно» административно-правовых отношений.Автореферат дисс... канд. юрид. наук. Л., 1984; Колядко И.Н. Судопроизводство по жалобам на постановления по делам об административныхправонарушениях. Автореферат дисс.. канд. юрид. наук. Минск, 1986;Симонян С.Л. Проблема обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. Автореферат дисс... канд. юрид.наук. Саратов, 1994; Селиванов А.А. , Нимченко В.И. Рассмотрение всудах дел об административных правонарушениях (Вопросы теории ипрактики) // Советское государство и право. 1991. № 7. С. 53-59.
  • [5] Сборник постановлений Пленума Верховного Суда СССР и РСФСР по гражданским делам. М., 1996. С. 279.
  • [6] См.: Ряэановский В.А. Единство процесса. М., 1996. С. 27-28.
  • [7] См.: например, Абрамов С.Н. Советский гражданский процесс. М., 1952.С. 290, а также и другие (А.А. Добровольский, М.Г. Авдюков, Н.И. Авдеенко и др.).
  • [8] См.: Чечот Д.М. Неисковые производства. М., 1973. С. 9; Советскийгражданский процесс. Под ред. М.К. Треушникова. М., 1989. С. 269;Боннер А.Т. Судебная практика по делам, возникающим из административно-правовых отношений // Советское государство и право. 1992.№ 2. С. 142.
  • [9] решений, нарушающих права и свободы граждан. Автореферат дисс...канд. юрид. наук. Саратов, 1994. С. 13.
  • [10] См.: к примеру, Симонян С.Л. Проблема обжалования в суд действий и
  • [11] // СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6270.70
  • [12] См.: Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации. М., 1995. С. 7-9.
  • [13] См.: подробнее: Панова И.В. Административно-юрисдикционный процесс. С. 143-157.
  • [14] См.: Рязановский В.А. Единство процесса. М., 1996. С. 28. Ещё Бауер в1827 году писая, что уголовный процесс является не частью уголовного права, а частью процессуального права. Такого же мнения придерживалисьИеринг в своей монографии «Цель в праве» 1877 года, Жуссерадо и другие.
  • [15] См.: Розин Н.Н. Процесс, как юридическая наука. Ж.М.Ю. 1910. № 8; онже. Уголовное судопроизводство, введение; Михайловский И.В. Основныепринципы организации уголовного суда. 1905. С. 93; он же. Судебное право, как самостоятельная юридическая наука. Право. 1908. № 32.
  • [16] См.: Таубер. Уголовный приговор и частное определение, и их обжалование. Журнал уголовного права и процесса. 1913. № 2.
 
Посмотреть оригинал
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >
 

Популярные страницы