Задачи, принципы и черты административно-юрисдикционного производства
Задачи производства по делам об административных правонарушениях определены статьёй 225 КоАП, где в качестве таковых называется своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законодательством, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, предупреждение правонарушений, а также воспитание граждан в духе соблюдения законов и укрепление законности.
В проекте нового Кодекса РФ об административных правонарушениях (статья 23.1) юрисдикционная задача (иными словами, справедливое решение дел о проступках) сохранена, а вот профилактическая (предупредительно-воспитательная) отсутствует. Думается, что позиция, закреплённая в проекте, более чёткая, ибо исследуемое производство - это прежде всего деятельность по разбирательству споров.
Общие принципы администратвиного процесса уже рассматривались в литературе. Однако, в связи с неясностью в том, какие из судопроизводственных принципов могут распространяться на производство по делам об административных проступках, а также в связи с тем, что ряд учёных (Н.Г. Салищева, В.И. Каминская, Ф.Д Финочко и другие) отождествляют принципы с юридическими гарантиями, следует отметить следующее. Автор солидарен с учёными (в частности, ИА Галаган и другими), которые исходят из того, что принципы и гарантии - это различные правовые категории, которые нельзя отождествлять[1]. Если под «юридическими гарантиями» понимаются «материально» выраженные и установленные законом правовые и организационно-правовые средства и способы, при помощи которых достигается строгое и неукоснительное соблюдение и исполнение законов, проводятся в жизнь принципы законности и обеспечивается реальное осуществление и надёжная охрана прав граждан, то понятие «принципы» используют для характеристики иных свойств правовой материи. Под ними понимают объективную сущность правовых явлений, основополагающие и руководящие идеи, положения, закрепляемые или отражаемые нормами права.
Тем ни менее, принципы и гарантии, как взаимообусловливаю- щие понятия, тесно воздействуют друг на друга. Неразрывная связь данных понятий заключается, с одной стороны в том, что принципы очерчивают границы действия, пути развития юридических гарантий, тем самым способствуя их совершенствованию, с другой - творческая роль принципов становится реальностью в механизме правового регулирования лишь при наличии (создании) действенных правовых (юридических) гарантий.
Административно-юрисдикционному производству по делам об административных правонарушениях, наряду с принципами административного и административно-юрисдикционного процесса[2], присуще и специфические принципы: публичности; диспозитивности; устности; непосредственности; непрерывности; сочетание коллегиального и единоначального рассмотрения.
Принцип публичности состоит в том, что исследуемое производство регламентирует процедуру применения одного из видов публично-правовой ответственности, то есть, административной. Этот принцип проявляется в следующем:
- • меры административной ответственности устанавливается государством в лице его законодательных органов;
- • инициатива в возбуждении дела об административном правонарушении целиком и полностью находится в юрисдикции государства и принадлежит: органам милиции, прокуратуры и иным контрольно-надзорным органам (статья 230 КоАП);
- • рассмотрение данной категории дел также носит характер публичности, официальности с обязательностью должностных лиц, рассматривающих дело, исследовать все обстоятельства и выявить объективную истину по делу, исключая односторонний (субъективный, ведомственный) подход при вынесении постановления; законодательно определён перечень органов и должностных лиц, правомочных рассматривать дела об административных правонарушениях (статьи 199- 224 КоАП);
- • и, наконец, государство заинтересовано не только в правильном (сточки зрения законности и обоснованности) ведении производства, но и в предупреждении, профилактике административных правонарушений, переводя акцент на воспитательное воздействие а отношении граждан (статьи 1, 23, 225 КоАП).
Принцип диспозитивности. В соответствии с этим принципом участники процесса могут согласно представленной законом возможности по своему усмотрению распорядиться своими правами. К примеру: определить куда подавать жалобу: в административный или судебный орган; заявлять ходатайства, знакомиться с материалами дела, пользоваться помощью переводчика или иного специалиста. Законодатель такую вариацию выбора предоставляет только: лицу, привлекаемому к административной ответственности; потерпевшему, законным представителям, адвокату, свидетелю, эксперту, переводчику (статьи 247-253 КоАП). В отношении же органов административной юрисдикции вариация выбора недопустима: с одной стороны они обязаны не только разъяснять права участникам процесса, но и при наличии соответствующих обстоятельств возбуждать и рассматривать административные деликты (то есть, надлежащим образом реагировать на нарушение закона и иное должно расцениваться только как ненадлежащее выполнение своих должностных полномочий в виде бездействия, что недопустимо в правовом государстве, ибо ведёт к сбою государственной машины. Весьма справедливо было бы в новом проекте КоАП РФ усилить диспозитивное начало в отношении таких участников процесса, как: потерпевший, защитник, представитель, в том числе и законный представитель юридического лица (то есть, руководитель организации), и более чётко оговорить их права на: ознакомление со всеми материалами дела, предоставление доказательств, заявление ходатайства и отводов, принесение жалобы и т.д.
Принцип устности и непосредственности. В соответствии со статьями 258-260 КоАП дела по существу рассматриваются на заседании с заслушиванием лиц, участвующих в рассмотрении дела. При разрешении спора последние вправе устно излагать свои объяснения, заявлять ходатайства. Вопросы всем участникам процесса задаются устно, о чём в протоколе заседания коллегиального органа должно указываться. Действие названного принципа имеет важное значение, поскольку: повышает эффективность состязания, облегчает восприятие обстоятельств дела, предоставляет возможность живого обмена информацией. Думается, что несмотря на все преимущества и достоинства принцип устности не может исключать возможность закрепления ряда процессуальных действий и в письменной форме, а в случаях необходимости письменные документы должны оглашаться и обсуждаться в заседании.
Принцип непосредственности, к сожалению, не нашёл своего закрепления в действующем КоАП и ждёт своей регламентации в новом законодательном акте, где, по нашему мнению, возможно закрепление двух важных требований: а) органы, принимающие решение по делу об административных правонарушениях, должны основываться исключительно на установленных и исследуемых доказательствах; б) информация о фактах должна содержаться либо в первоисточниках (подлинниках), либо в надлежаще заверенных копиях. В таком случае исследование доказательств с соблюдением принципа непосредственности путём заслушивания лиц и проверки материалов послужит достаточно эффективным способом достижения истины по делу.
Принцип непрерывности также ждёт своего процессуально-правового оформления в новом КоАПе и должен заключаться в требовании, согласно которому рассмотрение дела об административных нарушениях должно проводиться непрерывно, исключая время, предназначенное для отдыха, то есть, до окончания рассмотрения начатого дела или до отклонения его слушанием рассматривающий орган (по аналогии с уголовным, гражданским и арбитражным процессами) не вправе рассматривать иные дела. Безусловно, как показывает практика перерыв в заседаниях подчас неизбежен (к примеру, возникает необходимость дополнительного ознакомления с материалами дела, в консультации и т. п. Если появилась надобность в отложении дела слушанием или приостановлении производства, то новое заседание по делу должно начинаться сначала. Закрепление и точное соблюдение этого принципа гарантирует объективность исследования обстоятельств дела, целостность восприятия, правильность оценки и вынесения законного и обоснованного постановления по делу.
Единоличное и коллегиальное рассмотрение дел об административных правонарушениях. Главы 15 и 16 действующего КоАП регулируют компетенцию субъектов административной юрисдикции. В настоящее время, когда идёт интенсивная работа по разработке нового законодательного акта в исследуемой области, по данному вопросу возникает немало сложностей.
Во-первых, круг субъектов административной юрисдикции изменяется в сторону расширения (сейчас действуют 30, а планируется около 60 их видов); во-вторых, некоторым органам исполнительной власти субъектов РФ планируется предоставить возможность при необходимости (по их усмотрению) создавать соответствующие комиссии для рассмотрения дел об административных правонарушениях, ответственность за которые устанавливается законами субъектов РФ (в частности, административные комиссии, комиссии по борьбе с пьянством). Следовательно, исследуемое производство тем и специфично, что обилие органов, правомочных рассматривать административные деликты по существу, должно классифицироваться на коллегиальное и единоличное рассмотрение, а законодателю необходимо чётко определить процедуры обоих видов на федеральном уровне.
Из рассмотренного можно выделить следующие черты административно-юрисдикционного производства по делам об административных правонарушениях, принимая во внимание то, что все признаки административного процесса в целом и административно-юрисдикционного в частности присущи последнему.
- 1. Данное производство возникает в связи с совершением административного деликта (проступка) и посягает на государственный или общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления. Иными словами, это - административно-юрисдикционное производство по рассмотрению споров.
- 2. Круг субъектов, уполномоченных осуществлять данное административно-юрисдикционное производство весьма широк (это: и судебные, и внесудебные органы, а также должностные лица контрольно-надзорных органов исполнительной власти), но их перечень чётко определён законодательством с учётом подведомственности и произвольная замена недопустима.
- 3. Только посредством данного производства регулируются меры административного взыскания.
- 4. Специфика процедуры производства порождена: оперативностью, экономичностью, активностью правоприменяющих органов, простотой, сокращённостью, весьма краткими сроками, которые присуще вообще природе административно-процессуальной деятельности.
- 5. Специфичны акты, сопровождающие каждую стадию данного производства: протокол является основанием для возбуждения дела, постановление о наложении взысканий - результат рассмотрения, решение принимается после завершения стадии обжалования.
- 6. И, наконец, как любое производство по рассмотрению споров, производство по делам об административных правонарушениях нуждается в едином правовом регулировании на федеральном уровне всех без исключения субъектов административной ответственности.
- 7. Реализации принципа права на защиту посвящены ряд статьей КоАП, предусматривающие широкие права деликвента (привлекаемого), в частности: знакомиться со всеми материалами дела (статья 247 КоАП); обжаловать постановление по делу об административном правонарушении (статья 235 КоАП); получать копию постановления по делу в течении трёх дней (статья 263 КоАП); а также копию протокола об административном правонарушении (статья 236-1 КоАП).
