ПОНЯТИЕ, СПЕЦИФИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ И ПРИНЦИПЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

Понятие административного процесса

Административный процесс находится в поле зрения науки административного права независимо от того, что со стороны высказаны отрицательные суждения о предмете административного процесса¹.

В настоящий период уже нет сомнений в существовании административного процесса, однако вопрос о его рамках и объёме всё ещё остаётся спорным^{[1] [2]}.

Одним из первых советских теоретиков административного права, обратившим внимание на значение административного процесса, был профессор М.Д. Загряцков. Рассматривая право жалобы и связанную с ним процедуру, он высказал ряд ценных предложений по вопросам административного процесса, которые актуальны и по сей день, такие как: публичность рассмотрения административных споров, обязательное участие сторон, ведение протокола по рассматриваемому делу, выслушивание участников и проверка представленных доказательств^[3].

Позже в 1929 году другой советский административист В А Кобалев- ский в книге “Советское административное право” особо выделил административно-процессуальные вопросы в отдельную главу и сделал вывод, что порядок обнаружения и исправления нарушений законности в деятельности административных органов - часть административного процесса и не является частью материального права¹.

Признание административного процесса в теории и практике свидетельствовало о его существовании “ctejure” и “defacto”. Все имеющиеся исследования по понятию и объёму административного процесса можно свести к трём подходам.

Одна группа учёных рассматривает административный процесс как понятие более широкое по сравнению с производством, ссылаясь при этом на существующую законодательную практику^{[4] [5]}.

С.С. Студеникин ещё в 1949 году писал, что “исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основе определённых процессуальных правил, совокупность которых и составляет административный процесс”^[6]. Осознавая методологическую важность высказанного положения, всё же следует заметить, что административный процесс - это порядок деятельности, урегулированный административно-процессуальными нормами, а совокупность этих правил составляет административно-процессуальное право.

Г.И. Петров высказывает мысль о раздельной кодификации материальных и процессуальных норм и определяет административный процесс как процесс осуществления исполнительной и распорядительной деятельности государства¹.

ВМ Манохин под административным процессом понимает не только деятельность государственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления, но и прежде всего порядок реализации административных норм^{[7] [8]}.

По мнению А.Е. Лунёва административный процесс всегда имеет место там, где осуществляется деятельность исполнительных и распорядительных органов^[9].

Т] Я. Ямпольская рассматривает административный процесс как порядок правильного, основанного на нормах права разрешения государственными органами всех индивидуальных дел в области индивидуальной и распорядительной деятельности^[10].

В.И. Попова также высказывается за широкое понимание административного процесса, который охватывает все процессуальные формы жизни административно-правовых норм И если нормы материального административного права регулируют содержание исполнительной и распорядительной деятельности органов государства, то нормы административно-процессуального права закрепляют процессуальные формы, порядок, способы и методы осуществления этой деятельности^[11].

Д.Н. Бахрах в качестве особенности административного процесса выделяет то, что он регулирует не только юрисдикционную деятельность (то есть, деятельность по рассмотрению споров и применению принудительных мер), но и деятельность по реализации регулятивных норм, деятельность, так сказать, положительного характера¹.

По мнению АП. Коренева, административный процесс - деятельность по осуществлению функций государственного управления и применению норм материального административного права, протекающая в порядке и формах, установленных законодательством^{[12] [13]}.

Такая же позиция широкого понимания административного процесса воспринята и зарубежным законодательством

Так, Административно-процессуальный кодекс Польской Народной Республики, утверждённый законом от 14 июня 1960 года, регулирует производство по индивидуальным делам в области государственного управления и применяется к производству в органах государственных предприятий и учреждений, а также профессиональных, кооперативных и других общественных организаций, органах самоуправления^[14].

В Венгерской Народной Республике административный процесс согласно Закону “Об общих постановлениях административного процесса” от 9 июля 1957 года распространяется на всё производство государственного управления за исключением арбитражного процесса по административным нарушениям, по трудовым и девизным делам^[15].

Закон об административном производстве в Народной Республике Болгарии, принятый 24 июня 1970 года, регулирует процедуру по изданию, обжалованию и исполнению индивидуальных административных актов^[16].

Анализируя зарубежное законодательство об административном процессе (австралийские законы об общем административном процессе и об административном исполнении 1952 года, югославский Закон об общем административном процессе 1956 года с изменениями от 1965 года, постановление об административном процессе в Чехословакии, закон США об административных процедурах 1946 года, закон ФРГ о порядке предоставления документов административными органами 1976 года, закон об исполнении административных решений 1953 года), учёные-админи- стративисты общие правила для большей части государственных органов, трудовых и других организаций, регулирующих выполнение различных действий, принятие актов, права и обязанности сторон, участвующих в административном процессе, относят к общему административному процессу, выделяя, кроме того, особые административные процессы, регулирующие действия, полномочия и принятие административных актов только определёнными органами по определённым административным делам^[17].

Наибольшее внимание широкой трактовке административного процесса было уделено В.Д Сорокиным. В его трудах концепция широкого понятия административного процесса получила дальнейшее развитие и всестороннее обоснование¹.

В.Д- Сорокин рассматривает “административный процесс как порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления исполнительными и распорядительными органами государственной власти, а в предусмотренных законом случаях и другими государственными и общественными органами как деятельности, в ходе осуществления которой возникают общественные, регулируемые нормами административно-процессуального права”¹.

Мы полностью разделяем позицию сторонников широкого понимания административного процесса, которые считают, что административный процесс охватывает все индивидуальные дела, рассматриваемые органами управления (Г.И. Петров, А.Е. Лунёв, ОМ. Якуба, В.Д Сорокин, ВМ Манохин, ДН. Бахрах, ДП. Коренев, Ю.С. Адушкин, ЮМ Козлов, В.И. Попова, П. Хомякова, ВМ Горшенев, ДП. Алёхин, ЮД. Тихомиров, В.Е. Севрюгин, Ю.Н. Старилов, О.К. Застрожная, В.Г. Розенфельд и другие)^{[18] [19]}.

Отождествление деятельности по управлению с процессуальной деятельностью вполне оправдано¹. По нашему мнению, подобная трактовка административного процесса является наиболее правильной, ибо отражает всё многообразие управленческой деятельности.

Вторая группа учёных (А.Ф. Клейман, Н.Г. Салищева, АП. Клюшни- ченко, В.С. Тадевосян, М. И. Пискотин, НА. Иванов, М.И. Еропкин, А.Ю. Якимов, ПА Петухов, АА Дёмин и другие) возражает против признания административным процессом всей области применения государственным аппаратом норм материального административного права, всего порядка деятельности административных органов.

По мнению АФ. Клеймана, административный процесс осуществляется только судебными органами при рассмотрении административно- правовых дел^{[20] [21] [22]}. В данном случае административный процесс вообще выносится за пределы исполнительной власти и объявляется формой судебной деятельности, что явно неприемлемо.

В.А. Воробьёв в диссертации на тему: “Дисциплинарная ответственность советских государственных служащих” пишет, что существует своеобразный порядок привлечения к административной ответственности, особый порядок рассмотрения дел и наложения дисциплинарных взысканий, приведения решений о взыскании в исполнение, обжалования, пересмотра и отмены такого рода актов. Все это в своей совокупности и образует административный процесс, дающий возможность в соответствии с требованиями права решать конкретные дела о проступках¹.

Данную “юрисдикционную концепцию” наиболее обстоятельно развивает Н.Г. Салищева в своих трудах^{[23] [24]}, определяя административный процесс как “регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения”^[25].

Рассмотрение других индивидуальных дел в административных органах Н.Г. Салищева относит к административному производству, из чего следует, что административное производство не охватывает в целом государственное управление (деятельность исполнительной власти), ибо это производство, по мнению Н.Г. Салищевой, регулируется определённой группой материальных административно-правовых норм; административное производство в данном случае рассматривается как самостоятельное понятие по отношению к управленческой деятельности^[26].

Думается, что нельзя согласиться с таким определением административного процесса, поскольку административный процесс и административное производство - понятия одного и того же порядка, причём первое - более широкое понятие, чем второе¹.

Юрисдикционная деятельность органов государственного управления является отправной при определении административного процесса, которое даётся Н.Г. Салищевой. Административный процесс, по её мнению, есть форма жизни административной юрисдикции; под административным процессом в правовом смысле его понимается “не сама юрисдикционная деятельность, а порядок (способы и формы) осуществления юрисдикции”^{[27] [28]}.

Административный процесс нельзя ограничивать только сферой административной юрисдикции. Юрисдикционная деятельность является частью не только процессуальной, но и иной исполнительнораспорядительной деятельности; она осуществляется не всеми органами исполнительной власти, в связи с чем не может быть тождественной административному процессу.

Противоречивость позиции Н.Г. Салищевой в литературе неоднократно отмечалась.

Так, ЮЛ1 Козлов обращает внимание на то, что Н.Г. Салищева сводит административный процесс только к юрисдикционной деятельности исполнительных органов, причём в определённых границах - только в сфере неслужебных отношений. Далее делается вывод, что споры, возникающие между сторонами, одна из которых находится в служебном подчинении у другой, разрешаются не в порядке административного процесса, а на иной основе. В действительности этого не происходит, так как подобные споры могут быть одинаковы по своему характеру и содержанию (к примеру, по жалобе государственного служащего и по жалобе гражданина). В обоих случаях идёт речь о регламентации административно-правовых отношений едиными административно-процессуальными нормами^[29].

На противоречивость юрисдикционной позиции также указывает БД. Сорокин, отмечая в частности, что Н.Г. Салищева порядок издания актов управления и составления юридических документов относит к административному производству, которое по её мнению, якобы, регулируется “организационными” нормами материального административного права. Если же применяется акт исполнительной власти в связи с разрешением спора или составляется юридический документ в виде протокола о совершении должностным лицом административного проступка, то последнее уже не производство, а процесс, и действуют здесь, по мнению представителей “юрисдикционного подхода”, не “организационные” норлш, а нормы административно-процессуальные. Такая двойственность суждений Н.Г. Салшцевой приводит к нелогичному положению, когда процессуальная норма применяется в правоотношениях, которые не являются процессуальными, а, с другой стороны, процессуальные отношения оказываются урегулированными материальными нормами¹.

Нельзя отождествлять административный процесс с гражданским и уголовным процессами. Административный процесс связан теснейшим образом с исполнительно-распорядительной деятельностью государственных органов, а эта сфера нуждается в разрешении не только правовых споров и дел, связанных с применением мер принуждения, но и в подавляющем своём большинстве охватывает положительные действия, связанные с отправлением задач в области экономики, социального развития и культуры.

В монографическом труде “Гражданин и административная юрисдикция в СССР” Н.Г. Салищева высказывает новые аргументы в защиту юрисдикционной трактовки рассматриваемого понятия^{[30] [31]}.

На сегодняшний период общепризнанным в юридической науке является положение о том, что процессуальные нормы обеспечивают реализацию норм материальных, и наоборот, нормы права, закрепляющие порядок реализации материальных норм, представляют собой нормы процессуальные. Данное общетеоретическое положение без каких-либо исключений распространяется и на нормы административного права, что подтверждают учёные-административисты.

Так, ВД Сорокин указывает, что “если норма материального административного права, определяя содержание прав и обязанностей субъектов права, отвечает на вопрос, что надо сделать для реализации этих прав и обязанностей, то норма процессуального административного права отвечает на вопрос, как, каким образом, в каком порядке названные права и обязанности могут или должны быть реализованы”¹.

Мы полностью разделяем позицию ЮМ Козлова, который пишет, что материальные нормы закрепляют в статичной форме права и обязанности органов исполнительной власти, составляющие содержание исполнительно-распорядительной деятельности, а также права и обязанности общественных объединений и граждан в сфере исполнительной власти; административно - процессуальные же нормы регулируют динамику реализации указанных прав и обязанностей в повседневной исполнительнораспорядительной деятельности, то есть, порядок разрешения конкретных индивидуальных дел в управленческой сфере.

С вышеуказанными утверждениями ортодоксальный представитель юрисдикционного подхода Н.Г. Салищева категорически не согласна. Она полагает, если на долю норм материального административного права остаётся только “статика”, а вся “динамика” приходится на административный процесс, то это приведёт к явному противоречию между организующим, творческим характером административного права и его статичной ролью^{[32] [33]}.

Безусловно, управленческая деятельность обладает творческим, активным характером и нет никакого противоречия в том, что нормы процессуального права закрепляют динамику управленческой деятельности. Административный процесс - часть управленческой деятельности, а закрепление “статики” управленческой деятельности административным процессуальным правом вовсе не умаляет организующего, созидательного характера административно-правовых материальных норм.

Такая “процессуальная экспансия” в область исполнительной власти, по мнению Н.Г. Салшцевой, по существу принижает организационнотворческую роль материального права и создаёт явный примат права процессуального. По её мнению, понимание административного процесса в широком смысле вызывает опасность преувеличения роли административного процесса¹.

Мы разделяем мнение учёных, которые считают такие опасения излишними, ибо процессуальный порядок направлен не на применение, а на обеспечение реализации материальных норм Скрупулезно отработанные и чётко регламентированные правом процедуры различных направлений деятельности управленческих органов настолько важны, что без них любые нормы станут парализованными и потеряют всю свою реальную социальную значимость^{[34] [35]}.

В юридической литературе были высказаны и другие мнения в пользу ограничительного толкования административного процесса

Так, по мнению АФ. Клеймана, административный процесс существует только в судебных органах при рассмотрении административноправовых дел^[36].

Это ещё более узкая трактовка административного процесса не приемлема вообще, так как не учитывает того обстоятельства, что административный процесс - это одна из форм исполнительной власти, а также она не находит своего подтверждения в законодательстве, ибо отдельные категории административных дел могут быть одновременно рассмотрены как в судебном порядке, так и в органах исполнительной власти (в частности, мелкое хулиганство).

Такой же односторонний подход излагает АП. Клюшниченко, считая, что под административным процессом следует понимать порядок осуществления государственными организациями специфической деятельности по применению административного принуждения, рассмотрению жалоб, протестов, представлений, заявлений и разрешению споров, связанных с управленческой сферой. Всякая иная деятельность в управленческой сфере должна рассматриваться как деятельность, регулируемая нормами материального административного права, или же, как деятельность неюридическая^[36].

Позиция АП. Клюшниченко имеет существенные неточности. Сводя административный процесс только к порядку применения мер административных взысканий, он утверждает, что только институт административной ответственности регламентируется целой отраслью - административно-процессуальным правом. Это неверно ни с точки зрения теоретической, так как здесь отрасль оказывается ниже института, ни с фактической. Ряд законодательных актов предусматривают исполнение административно - процессуальной формы для реализации материальных норм иных отраслей права: гражданского, финансового и т.п.

Аналогичной позиции придерживается АВ. Самойленко, полагающий, что административный процесс должен ограничиваться порядком применения мер административного принуждения¹.

Такого же ограничительного понятия административного процесса придерживаются В.С. Тадевосян, М.И. Пискотин, А.А. Мельников, А.Ю. Якимов, ПА Петухов, МИ. Еропкин, О.А Иванов, АА. Дёмин и другие, считающие административным процессом рассмотрение спора о праве административном, посредством которого происходит принудительное осуществление материальной нормы^{[38] [39]}.

Е. Старосьцяк пишет, что термин “административный процесс” используется для обозначения совокупности правовых норм, которые непосредственно регламентируют деятельность административных органов, осуществляемую в связи с подготовкой к принятию решения по делу путём издания административного акта, и которые определяют условия действия этого акта. Далее он отмечает, что хотя понимаемые таким образом нормы об административном процессе не регулируют всей деятельности административных органов, тем не менее, они регулируют деятельность этих органов, осуществляемую в наиболее острой форме - в форме властного, одностороннего решения дел при возможности применения административного принуждения для исполнения такого решения¹.

Думается, вряд ли правомерным является мнение о преимущественно принудительном характере административного процесса, порядок же рассмотрения других дел в сфере исполнительной власти узкая юрисдикционная теория оставляет вообще без всякого внимания.

Сторонники третьего подхода по рассматриваемой проблеме подвергают критике изложенные две позиции: первую - за слишком расширительное понятие административного процесса и фактическое его отождествление с понятием исполнительно-распорядительной деятельности государства, вторую - за ограничительное понимание административного процесса и сведение его по сути, только к юрисдикционной деятельности.

Так, ФА Финочко ещё в 1968 году высказал сомнения в том, можно ли признать административным процессом всю область применения государственным аппаратом норм материального права, весь порядок деятельности административных органов. По его мнению, нормотворческий процесс не может быть включён в сферу административного процесса, ибо? здесь налицо процедура издания нормативных актов органов исполнительной власти, преследующая цель создания общих правил поведения, в то время как процесс административный направлен на решение индивидуальных дел в сфере исполнительной власти^{[40] [41]}.

В юридической литературе наиболее обстоятельное развитие эта концепция получила в трудах В А. Лория. Наш анализ понятия административного процесса связан с критической оценкой позиции ВА. Лория, тем более что взгляды автора претерпели заметную эволюцию.

В своей докторской диссертации на тему: “Проблемы кодификации советского административно-процессуального права” в 1976 году В.А Лория возражает против отождествления административного процесса с процессом применения материальной административно-правовой нормы, считая, “что не во всех стадиях административно-процессуального рассмотрения индивидуальных дел применяется материальная норма права Вся процедура установления индивидуального факта до применения материальной нормы входит в административный процесс, который также может повлечь применение материальной нормы, но оно непосредственно связано лишь с одной из стадий административного процесса, а именно со стадией решения дела Кроме того, применение административноправовых материальных норм осуществляется также посредством норм гражданско-процессуального права, ввиду чего применение материальной административно-правовой нормы не всегда является признаком административного процесса¹.

Думается, следует согласиться с ВЛ Лория, что деятельность, связанная с применением административно-правовой нормы (как правило) к конкретным жизненным случаям, осуществляемая путём рассмотрения и разрешения тех или иных дел, является административным процессом, решение же других вопросов лежит в сфере иной управленческой деятельности, не связанной с осуществлением функций управления посредством издания индивидуальных (правоприменительных) актов, и может выражаться, в частности, в таких формах управления, как: осуществление организационно-инструкторских мероприятий и материально-технических операций^{[42] [43]}.

ВА Лория критикует мнение о правотворческом характере части административного процесса. По его мнению, “юридический процесс всегда имеет целью правоприменение, а не правотворчество, он осуществляется на базе уже осуществлённого правоприменения и правотворчества. Не следует смешивать процесс правоприменения с правотворчеством. Правотворчество - это не юридический процесс, а процедура, связанная с осуществлением государственно-властных полномочий и законодательной техники”¹.

Мы категорически не согласны с данным высказыванием, считаем, что правотворческому (нормотворческому) процессу органов исполнительной власти принадлежит важное место среди правообразующих источников российского законодательства, о чём свидетельствует и правовая литература^{[44] [45]}.

Из чего приходим к выводу, что правотворческий процесс - официальный порядок осуществления официально значимых действий, вид управленческой деятельности, состоящий в реализации системы правотворческих отношений, обеспечивающих формирование и установление государственного волеизъявления органа исполнительной власти в предусмотренном законом процессуальном порядке, а также вид (часть) административного процесса^[46].

В А Лория под административным процессом понимает “рассмотрение во всех органах государственного управления, организациях, учреждениях, предприятиях и некоторых специально уполномоченных общественных организациях индивидуальных дел, возникающих в сфере государственного управления, а также применение к ним материальных норм административного права и ряда других отраслей права”^[47], исключая из административного процесса судебное рассмотрение административных деликтов. В подтверждение данного высказывания ВА Лория пишет, что дела одной и той же категории могут быть рассмотрены или в административно-процессуальном порядке (например, дело о мелком хулиганстве при наложении штрафа органами милиции), или же в порядке правосудия путём осуществления судебной деятельности (при наложении ареста да 15 суток, или применении исправительных работ до двух месяцев в отношении совершившего мелкое хулиганство лица)¹.

Позже, в 1986 году взгляды учёного претерпели изменения. Он признаёт, что исходя из понимания юридического процесса с точки зрения формы индивидуального дела, рассматриваемого в процессе, жалоба на действия должностного лица, имеющая административно-правовую форму внешнего проявления, должна быть рассмотрена во всех органах, в административно-процессуальном порядке^{[48] [49]}.

Следовательно, теперь им судебные органы рассматриваются в качестве органов административной юстиции в собственном смысле этого института, что соответствует конституционным нормам и действующему законодательству.

Сторонниками понимания административного процесса в широком смысле слова являются такие учёные административисты и теоретики, как ДН. Бахрах, В.М. Манохин, В.И. Новосёлов, В.Д Сорокин, АП. Коренев, ОМ Якуба, Г.И. Петров, ВМ Горшенев, Р.С. Павловский и другие. При этом данный подход представляется нам более верным.

АВ. Коваль в административном процессе выделяет две группы норм; административно-процессуальные нормы, регулирующие процессуальные отношения в сфере организационно-управленческой деятельности государственных органов (составляющие понятие административного процесса), и административно-процессуальные нормы, обеспечивающие реализацию мер административной ответственности за нарушения либо невыполнение общеобязательных правил (составляющие понятие производства по делам об административных правонарушениях)^[50]. То есть, административное производство выводится за рамки административного процесса, с чем мы не можем согласиться, ибо административное производство является органической частью, входящей полностью в административный процесс

Последнее подтверждается Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, где выделяется производство по делам об административных правонарушениях (раздел IV) и закрепляется понятие “производство” применительно и к порядку исполнения отдельных видов административных взысканий.

В последний период усилилась тенденция обособления отдельных групп процессуальных норм и выделение их за рамки административного процесса в земельном, экологическом, финансовом, налоговом, трудовом и других отраслях права. Нами уже была высказана в литературе позиция по рассматриваемому вопросу¹.

Полагаем, что стремление вывести данные процессы за рамки административного процесса, предопределяется желанием учёных, изучающих отраслевые процессуальные явления, обосновать необходимость и целесообразность реализации материально-правовых норм при помощи процессуальных норм, зарождающихся в соответствующих материальных отраслях, а не только уголовного, гражданского и административного процесса^{[51] [52]}.

В юридической литературе такие исследования проводились по земельному¹, трудовому^{[53] [54]}, изобретательному^[55], экологическому^[56], финансовому и налоговому праву^[57].

Хотя большинство теоретиков и действующее законодательство признаёт, что в ходе реализации административно-процессуальных норм “обслуживаются” не только нормы материального административного права, но и нормы иных материальных отраслей права, в том числе вышеназванных^[58].

Однако, административный процесс, выполняя обслуживающую роль, учитывает особенности соответствующей отрасли материального права.

Названные отрасли права тесно связаны с деятельностью органов управления, кроме того, органы управления, в основном, осуществляют деятельность по разрешению разнообразных индивидуально-конкретных экологических, земельных и иных дел, применяя при этом нормы соответствующих отраслей права не только материальные, но и процессуальные. Такая деятельность является управленческой. А специфические особенности функций государственного управления получают своё закрепление в отдельных видах административно-процессуальных производств.

Для административного процесса представляет интерес управленческий процесс, в котором закреплена государственная управляющая воля¹. Управленческие отношения представляют собой “поле” применения полномочий и осуществления функций субъектов исполнительной власти, в противном случае, государственное управление и административное право становится беспредметным

Анализируя правовые основания административного процесса, следует заметить, что основным нормативным актом законодательного характера является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП), принятый в 1984 году и по содержанию не вполне уже отвечающий требованиям современного периода, хотя многие его нормы продолжают действовать.

КоАП - не единственный правовой акт, регламентирующий отношения в области административно-процессуальной деятельности. По ряду вопросов подобного характера принимались Законы Российской Федерации, Постановления Федерального Правительства^{[59] [60]}.

Также действуют Таможенный кодекс Российской Федерации, содержащий правовые нормы, регламентирующие производство по делам о нарушении таможенных правил с учётом их специфики, подчас более детально, чем КоАП; Федеральный закон “Об исполнительном производстве”, посвящённый механизму исполнения судебных актов и актов других органов; Государственной Думой принят Земельный кодекс, регулирующий земельный процесс и т.п.

На основании изложенного можно выделить следующие специфические признаки административного процесса,

• 1. Административный процесс - вид юридического процесса, обладающий всеми признаками, присущими последнему (властный характер деятельности; регламентация деятельности; юридическими процессуальными нормами; деятельность целевая, сознательная, направленная на достижение определённых юридических результатов и оформленная в документах).
• 2. Административный процесс представляет собой часть управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности, подлежащей правовой регламентации. Общность между управленческой деятельностью и административным процессом выражается в единой сущности, которая реализуется одними и теми же государственными органами системы исполнительной власти. В силу того, что административный процесс - нормативно урегулированное звено управленческой деятельности, то не может быть включена в это понятие организационно-техническая часть деятельности исполнительных органов. По нашему мнению, более правильно выделять три вида процесса, включающих в себя три правовых вида деятельности - административно-нормотворческий (издание нормативных актов исполнитель ной власти), административно - правоприменительный (применение материальных норм позитивного характера), административно-юрисдикционный (правоохранительная деятельность субъектов)^[61].
• 3. Административный процесс - это также нормативно установленная форма упорядочения правовых документов (актов органов исполнительной власти). Вся особенность органов исполнительной власти здесь раскрывается: их многообразие и многочисленность; реализация, помимо федеральных законов, законов субъектов Федерации, актов исполнительной власти. Из вышеизложенного мы заключаем, что понятие управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности значительно шире понятия административного процесса и включает в себя наряду с правовыми и не правовыми (организационные, материально-технические) отношения. Многие правовые управленческие отношения не подвергаются процессуальному регулированию (а лишь правотворческие, правонадели- тельные, юрисдикционные, да и то не все).
• 4. Административный процесс теснейшим образом связан с материальным административным правом и является порядком реализации этих норм Административный процесс - это такая нормативно урегулированная деятельность (или порядок деятельности), в ходе осуществления которой рождаются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права и получающие характер административнопроцессуальных правоотношений. Но соотношение материальных и процессуальных правоотношений не следует рассматривать как воздействие формы и содержания. Право и процессы имеют свою форму. Административный процесс без административного права беспредметен. Административное право без административного процесса - бессильно.
• 5. Безусловно, административный процесс отличается от процесса административного права, ибо первый подразумевает процесс рассмотрения индивидуальных дел не только административно-правового характера, но и дел других отраслей права. Административный процесс обслуживает нормы финансового, земельного и других отраслей права
• 6. В отличие от других видов процессов (уголовного, гражданского) административный процесс имеет сложную структуру производств, отличающихся друг от друга характером дел и расположенных параллельно, регламентируемых многочисленными административно-процессуальными нормами.

Разнообразие производств в административном процессе даёт возможность для классификации их по иным основаниям В частности, по стадиям административные производства разделяются на: 1) административное расследование (проверка жалобы, анализ правового акта и til, в процессе которых идёт сбор и анализ информации); 2) принятие акта (решения, постановления и др.; 3) стадия исполнения и, наконец, факультативная стадия 4) производство по жалобам Особое место в правовой регламентации последних лет уделено исполнительному производству.

В зависимости от органов, устанавливающих производства, последние можно поделить на: производства, основанные на законе, и на подзаконных актах.

Также административные производства можно классифицировать по объектам воздействия на: 1) производства только для индивидуальных субъектов, в частности, кадровое (служебное) производство, а также 2) производства и для коллективных субъектов, к примеру, приватизационное производство.

• 7. Административный процесс обслуживает нормы других отраслей права, за исключением конституционного и уголовного.
• 1

• [1] См.: Абрамов С.Н. В советском праве не может быть административногоиска // Социалистическая законность. 1947. № 3. С. 8; Козлов А.ф. Участиеорганов государственного управления и технических инспекций ЦК профсоюзов в гражданском процессе в форме дачи заключений // Учёные запискиСвердловского юридического института Выпуск 5. Госюриздат. 1951. С. 190;Калистратова Р.Ф. Правовые проблемы новой системы хозяйственного управления. Учёные записки ВНИИСЗ. Выпуск 7.М., 1966. С. 55.
• [2] Данному вопросу уделялось значительное внимание в юридической литературе. См.: к примеру, Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М,1964; Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1968; БахрахД.Н. Административная ответственность. Пермь, 1966; Манохин В.М. Органысоветского государственного управления. Саратов, 1966; Хангельдыев Б.В. Основы кодификации советского административного права. Дисс... доктора юрид.наук (на правах рукописи). М., 1966; Гнётов А.Т. Производство в административных комиссиях при исполкомах депутатов трудящихся. Канд. дисс... (направах рукописи). Саратов, 1966; финочко Ф.Д. Процессуальные гарантии впроизводстве дел об административных правонарушениях. Дисс... канд. юрид.наук. Харьков, 1968; Котюргин С.И. О понятии административного процесса// Сборник статей адъюнктов и соискателей Высшей школы МООП СССР. М,1966; Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967и Т.Д.
• [3] См.: Загряцков МД. Административная юстиция и право жалобы в теории изаконодательстве. М., изд-во: Право и жизнь. 1924. С. 112-115.
• [4] См.: Кобалевский В .Л. Советское административное право. Харьков, иэд-воНаркомюста УССР. 1929. С. 389; Колош Е.М. Становление советского административно-процессуального законодательства в 1917-1920 годах (на материалах РСФСР и УССР). Автореферат дисс... канд. юрид. наук. Киев, 1983. С. 16.
• [5] К примеру, гражданский процесс согласно сг. ст. 113-230,231-244 ГПК РСФСРскладывается из ряда производств, аналогично регламентируется уголовныйкодекс (ст. ст. 221-324; 371-393 УПК РСФСР); а также см.: Севрюгин В.Е. Проблемы административного права. Учебное пособие. Тюмень, Тюменская высшая школа. Тюменский государственный университет. 1994 С. 167.
• [6] Студеникин С.С. Социалистическая система государственного управления ивопрос о предмете советского административного права // Вопросы советского административного права. М., изд-во АН СССР. 1949. С. 44
• [7] Петров Г.И. Сущность советского административного права. ЛГУ, 1959. С.140-141; он же. О кодификации советского административного права // Советское государство и право. 1962. № 5. С.30.
• [8] Манохин B.ML Органы советского государственного управления. (Вопросыформирования). Саратов, 1962. С. 44-45.
• [9] См.: Лунёв А.Е. Административный процесс // Советское государство и право. 1963. № 1. С. 130; он же. Вопросы административного права // Правоведение. 1962. № 2 . С. 43.
• [10] См.: // Советское государство и право. 1963. № 1. С. 131.
• [11] Попова В.И. Теоретические вопросы систематизации советского административного законодательства. ML, госюриздат, 1962. С. 297. И
• [12] Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969. С. 267.
• [13] Коренев А.П. Кодификация советского административного права. М., юрид.лит. 1970. С. 67-68.
• [14] См.: Административно-процессуальный кодекс ПНР. 1960. С. 30.
• [15] См.: “Обзор венгерского права”. 1958. № 2. С. 72-73.
• [16] См.: “Дъержавен вестник”. 1970. № 53.
• [17] См.: Попович С. Административное право. Общая часть. Перевод с сербохорватского. М,, 1968. С. 394-482; Венгерское административное право. Перевод венгерского. Под редакцией и со вступительной статьёй Б.М. Лазарева.М, Прогресс. 1990. С. 384; Хаманёва Н.Ю. Право жалобы в европейских социалистических странах. М., 1984. С.26; Курс административного права и процесса / Ю.А. Тихомиров. М., 1998. С. 740-741; Административное право и управление в социалистических странах. Реферативный сборник. М., 1983. С.234; Мишин А.А. Административное право зарубежных стран. Учебное пособие. М, МИГИМО. 1985. С. 22-25; Жданов А.А. Административное право буржуазных государств. М, изд-во Московского университета. 1979. Часть 1. Учебноепособие. С. 66-67; Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. М, 1959. С. 198-202; он же. Элементы науки управления. М., Прогресс. 1965. С. 47-48; Венгерское административное право. Перевод с венгерского. Под редакцией и со вступительной статьёй Б.М. Лазарева. М, Прогресс.1990. С. 384-403; Брэбан Г. Французское административное право. Перевод сфранцузского. Под редакцией и со вступительной статьёй С.В. Боботова. М,1988. С. 349-476; Административное право ГДР. Перевод с нем. Под редакцией и со вступительной статьей Б.М Лазарева. М, 1983. С. 229-238; Закон ФРГ“О порядке административного производства”; Закон ФРГ “О судах по административным делам” // Административно-процессуальное право Германии.М, 1996; Общие сведения об административном праве Франции. Российско-французская серия. Информационные и учебные материалы. 1993. № 9. С.35-77; Франция: общие сведения об административном праве во Франции.Российско-Французская серия. Информационные и учебные материалы. Новая серия. 1996. № 2. С. 54-59; Правила административной процедуры. Сводзаконов США - Титул 5. Глава 5. Извлечения // США. Конституция. Законодательные акты. М., 1993, С. 256-285; Свобода К. Основные вопросы административного производства (на примере Чехословакии). Автореферат дисс... канд.юрид наук. ML, 1960. С. 18; Административное право зарубежных стран. Учебное пособие. Под ред А.Н. Козырина. М, Спарк. 1996. С. 31-223; Закон ФРГ “Опорядке административного производства”, Закон ФРГ “О судах по административным делам”; Административно-процессуальное право Германии. М, 1996.
• [18] См.: Сорокин В.Д. О понятии и видах административно-процессуальных норм// Вестник ЛГУ, 1966. № 17; он же. О реализации административно-процессуальных норм // Вестник ЛГУ, 1967. №5; он же. Административно-процессуальные правоотношения. Изд-во ЛГУ. 1968; он же. О содержании и видахадминистративно-процессуальных правоотношений // Правоведение. 1968.№ 2; он же. О видах административных производств // Вестник ЛГУ. 1968. №5; он же. Административно-процессуальное право - отрасль права // Советское государство и право. 1969. № 8; он же. Административно-процессуальноеправо. М, 1972. 1 Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1968. С. 71-72; онже. Вопросы теории советского административно-процессуального права.Автореферат дисс... доктора юрид. наук. Л., 1968. С. 7-8.
• [19] См.: а также: Хангельдыев Б.Б. О систематизации советского административного законодательства // Сборник учёных трудов Свердловского юрид.института. Выпуск 2. Свердловск, 1964 С. 82-85; он же. Основы кодификациисоветского административного права. Дисс... докт. юрид. наук (на правах рукописи). Свердловск, 1967. С. 501; Алёхин ДП., Кармолицкий АД, Козлов ЮМАдминистративное право российской Федерации: Учебник М., 1996. С. 300-308; Бахрах ДН. Административное право. М., 1996. С. 153-156; ТихомировЮД О концепции развития административного права и процесса // Государство и право. 1998. Ns 1. С. 12-14; Якуба ОМ. Административная ответ-
• [20] ственность М., 1972. С. 112-114; Адушкин Ю.С. К вопросу о структуре административного процесса // Юридические гарантии применения права и режимсоциалистической законности в СССР. Тематический межвузовский сборник.Ярославль, 1977. С. 64-68; Розенфельд В.Г., Старилов Ю.Н. Административноепринуждение. Административная ответственность. Административно-юрисдикционный процесс. Учебное пособие. Воронеж, 1993. С. 65; Овсянко Д.М.Административное право. Учебное пособие под ред. ГА. Туманова. М., 1997.С. 138; Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. ML, 1972. С.204-207; Пешков А.Б. Проблемы административно-правового метода регулирования советских общественных отношений. Иркутск, 1974. С. 113-119; Додин Е.В. Доказывание идоказательства в правоприменительной деятельности органов советского государственного управления. Киев-Одесса, 1976. С. 120; он же. Доказательствав советском административном процессе. М., 1973. С. 6-8; Кашанина Т.В.,Кашанин АВ. Основы российского права. Учебник. ML, 1996. С. 506; Управленческие процедуры. М., 1988. С. 10-11; Застрожная О.К. Советский административный процесс. Учебное пособие. Воронеж, 1985. С.32-35; Юридическая процессуальная форма: теория и практика. М ., 1976. С. 135-141; Процессуальныенормы и отношения в советском праве (в “непроцессуальных отраслях”).Воронеж, 1985. С. 109-111 и другие.
• [21] См.: Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М.,1988. С. 182-185; Тихомиров Ю.М. Механизм управления в развитом социалистическом обществе. М., 1978. С. 239; Алёхин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1994.С. 253; Коренев А.П. Административное право России. М., 1995. С. 268; Бельский К.С. Феноменологияадминистративного права. Смоленск, 1995. С. 62.
• [22] Клейман А.Ф. Вопросы гражданского процесса в связи с судебной практикой // Социалистическая законность. 1946. № 9. С. 12.
• [23] Воробьёв В.А. Дисциплинарная ответственность государственных служащих. Дисс... канд юрид. наук (на правах рукописи). Л., 1954.
• [24] В статье “К вопросу об административном процессе в СССР” в 1963 году КГ.Салищева придерживалась расширительного толкования понятия административного процесса и рассматривала его как порядок всех индивидуальных дел вобласти исполнительной и распорядительной деятельности. (Вопросы административного права на современном этапе). ML, 1963. С. 134-145. В 1964 году она меняет своё мнение и признаёт расширительное толкованиеадминистративного процесса неплодотворным, ибо, по её мнению, при этом организационная деятельность аппарата (административное устройство) по существу подменяется административным процессом, что отождествляет различныепонятия. (См.: Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964 С. 16).
• [25] Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. С. 16.
• [26] Там же. С. 16-17.
• [27] См.: подробнее Панова И.В. Юридический процесс: Научный редактор проф.Н.М. Конин. Саратов, 1998. С. 26-28.
• [28] Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М.,1970. С.16, 20.
• [29] Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967. С. 87-88.
• [30] См.: Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. С. 60; ПешковА.Б. Проблемы административно-правового метода регулирования советскихобщественных отношений. Иркутск, 1974 С. 115.
• [31] Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970.
• [32] Сорокин В А Проблемы административного процесса. С. 108.
• [33] Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция. С. 15.
• [34] Салшцева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция. С. 18.
• [35] См.: Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1976. С. 257; Адушкин Ю.С. К Вопросуо структуре административного процесса. С. 67; Юридическая процессуальная форма: теория и практика. М., 1976. С. 138 и др.
• [36] Клейман А.Ф. Вопросы гражданского процесса в связи с судебной практикой // Социалистическая законность. 1946. № 9. С. 12. 3 Клюшниченко А.П. Производство по делам о мелком хулиганстве. Киев,1970. С. 30; 37.
• [37] Клейман А.Ф. Вопросы гражданского процесса в связи с судебной практикой // Социалистическая законность. 1946. № 9. С. 12. 3 Клюшниченко А.П. Производство по делам о мелком хулиганстве. Киев,1970. С. 30; 37.
• [38] Самойленко А.В. Административные штрафы милиции как средство охраны советского правопорядка. Автореферат дисс... канд. юрид. наук Киев, 1971.С. 7.
• [39] См-: // Советское государство и право. 1963. № 5. С. 130-131; Якимов А.Ю.Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации.Автореферат дисс... докт. юрид. наук. М., 1996. С. 29; он же. Субъекты административной юрисдикции (правовой статус и его реализация). М, 1996. С. 6-7;Петухов П.А. Административный процесс в юрисдикционной деятельностиорганов советского государственного управления. Автореферат дисс... канд.юрид наук Л., 1981. С. 11; Дёмин АЛ. Теория административного процесса:соотношение материального и процессуального права // Юридический процесс: реформа процедур управления, законодатель ной деятельности и судебной власти. Сборник научных трудов. Выпуск 6. Воронеж, изд-во Воронежского университета-1996. С. 94-113; Иванов ОА. Рецензия на книгу Н.Г. Салшцевой“Административный процесс в СССР” // Труды Иркутского государственногоуниверситета. Т. XXXIX. Серия юридическая. Выпуск 71. Часть II. 1965. С. 256;Еропкин М.И. Рецензия на книгу Н.Г. Салихцевой “Гражданин и административная юрисдикция в СССР”. М., 1970 // Советское государство и право. 1971.№ 5. С. 143-144 и другие.
• [40] Старосьцяк Е. Институты административного процесса европейских социалистических стран // Советское государство и право. 1964 № 7. С. 122.
• [41] См.: Финочко Ф.Д. Процессуальные гарантии в производстве дел об административных правонарушениях. Автореферат дисс... канд юрид. наук. Харьков, 1968. С. 5-6; он же. Процессуальные гарантии в производстве дел об административных правонарушениях. Диссертация канд. юрид наук (на правахрукописи). Харьков, 1967. С. 14
• [42] См.: Лория В.А. Проблемы кодификации советского административно-процессуального права. Диссертация ... докг. юрид. наук. Тбилиси, 1976. С. 201; онже. Проблемы кодификации советского административно-процессуальногоправа. Автореферат дисс... докг. юрид. наук. Киев, 1976. С. 7.
• [43] См.: Лория В .А. Административный процесс и его кодификация. Тбилиси,1986. С. 28; он же. Некоторые вопросы теории кодификации административно-процессуального права. Тбилиси, 1974, С. 33; он же. О кодификации административно-процессуального законодательства // Правоведение 1972. № 5.
• [44] См.: Лория В.А. Административный процесс и его кодификация. С. 28-29; онже. Административно-процессуальные нормы и их виды // Советское государство и право. 1974. № 11; он же. О кодификации административно-процессуального законодательства // Правоведение. 1972. № 5.
• [45] См. Подробнее: Панова И. В. Юридический процесс. Научный редакторпроф. Н.М. Конин. С. 57.
• [46] См.: Правотворчество в СССР / Под ред. А.В. Мицкевича. М.,1974. С. 150;Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. М.,1977. С. 61 и другие.
• [47] Лория ВА. Некоторые вопросы теории кодификации административно-процессуального права. С. 31.
• [48] Лория ВА. Некоторые вопросы теории кодификации административно-процессуального права. С. 33-34.
• [49] Лория ВА. Административный процесс и его кодификация. С. 30.
• [50] Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение. Киев, 1979. С. 184.
• [51] См.: Панова И.В. Юридической процесс. Научный редактор проф. Н.М. Конин. С. 63-64
• [52] См.: Алёхин АП., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М.,1995. С.262; Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 129;Кузнецов И.А Административный процесс: сущность и структура // Проблемы социалистической законности. Выпуск 15. Харьков, 1985. С. 152-153.
• [53] См.: Сахаров П.Д. Ещё о земельном процессе в СССР // Советское государство и право. 1971. № 9. С. 39-43; он же. Землеустроительный процесс в СССР.М., 1983. С. 24-27; Иконицкая ИА. Земельный процесс в СССР // В сб.: Общаятеория советского земельного права. М., 1983. С. 319-320; Земельное правоРоссии. Учебник под ред. В.В. Петрова. М., 1998. С. 53-59.
• [54] См.: Советское трудовое право. М., 1971. С. 9-10; Акопова Е.М.0 понятиитрудового процесса // Проблемы трудового права и права социалистическогообеспечения. ML, 1975. С. 160.
• [55] См.: Миронов Н.В. Понятие советского изобретательного процессуальногоправа и его место в системе права // Советское государство и право. 1988. №1. С. 17-50.
• [56] См.: Гетьман А.П. Процессуальные нормы и отношения в экологическомправе. Харьков, 1994 С. 126; Казанник А.И. Административно-правовая охрана природы бассейна озера Байкал Иркутск, 1977. С. 67, 73.
• [57] См: Материалы научно-практического совещания в Минфине РФ от 20февраля 1997 г; финансовое право. Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 1996. С. 38-42.
• [58] См.: Юсупов ВА. право и советское государственное управление. Казань,1976 и др.
• [59] См.: Алёхин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное правоРоссийской Федерации. Учебник. М., 1997. С. 23.
• [60] Названные документы будут детально нами рассмотрены.
• [61] См.: Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник для вузов. М., 1997. С. 154рагиваются вопросы конституционного процесса в следующих работах: Хаб-риева ТЯ Правовая охрана Конституции. Казань, 1995; она же. ТолкованиеКонституции: теория и практика. Автореферат дисс... доктора юрид. наук. М.,1997; Овсепян Ж.И. Правовая защита Конституции. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах. Ростов-на-Дону, 1992; она же. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах. Автореферат дисс...доктора юрид. наук. М., 1997; Хоссе К. Основы конституционного права ФРГ.М., 1981.