АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС

Виды административного процесса

Административный процесс сложен по своей структуре, это обусловлено его объёмом, охватывающим различные сферы исполнительной власти и многочисленные категории индивидуально-конкретных дел.

По разному решался в юридической литературе вопрос о перечне производств в административном процессе, хотя всегда основополагающим фактором являлась позиция автора по поводу объёма и границ административного процесса. Как было рассмотрено выше, сторонники традиционного юрисдикционного понимания процесса наполняли его структуру только производствами по спорам и принуждению в сфере исполнительной власти. Представители широкой трактовки включали в административный процесс производства как юрисдикционного, так и положительного характера, присоединяющие всю управленческую правоприменительную деятельность. Такой разнобой в теории имеет своим следствием недостаточную урегулированность на законодательном уровне, что по принципу “замкнутого круга” относит вопрос о видах административного процесса к разряду дискуссионных.

Насколько динамично решится проблема видов административного процесса, будет зависеть:

• а) кодификационная работа в области административно-процессуального права;
• б) эффективная деятельность всей системы исполнительной власти во блага личности, общества и государства в целом

Административисты очень часто вопрос о структуре административного процесса сводят к видам административных производств, в него входящих, группируя их по различным основаниям

Рассмотрим кратко высказанные в литературе мнения по этому вопросу.

Первая попытка классификации административных процессов была предпринята ортодоксальным представителем узкого понимания сущности и состава административного процесса Н.Г. Салищевой, выделившей следующие виды производств, регулируемые административно-процессуальными нормами:

производство по заявлениям граждан по поводу реализации ими своих прав и прав других граждан (производство по назначению пенсий, по делам изобретений и открытий, при приёме в высшие учебные заведения, по жилищно-правовым делам и др.);

^ производство по жалобам на незаконные действия государственных органов и должностных лиц;

производство о привлечении к материальной (в административном порядке), дисциплинарной и административной ответственности; производство по некоторым трудовым спорам; производство по делам об отводе земель и земельных участков и их изъятии;

производство по налоговым делам; производство в нотариальных органах; производство в органах опеки и попечительства; производства по некоторым делам, вытекающим из гражданско-правовых отношений, в тех случаях, когда предусмотрен административный порядок разрешения таких дел;

производство по делам об обращениях общественных организаций, обществ трудящихся и органов общественной самодеятельности в государственные органы по поводу прав и законных интересов этих

организаций¹.

Безусловно, предложенная Н.Г. Салищевой классификация имеет ряд предложений, заслуживающих признания, в частности; выделение на самостоятельные виды производство по жалобам и производство по заявлениям граждан; выделение в отдельный вид производства порядок привлечения к материальной, дисциплинарной и административной ответственности. Хотя автора следует упрекнуть в том, что им не соблюдён принцип единства критерия классификации. Одни производства выделяются в зависимости от органа, его осуществляющего, а другие - в соответствии с содержанием рассматриваемых дел

А.Т. Гнётов указывает такие административные производства: а) производство, связанное с осуществлением задач внутренней организацией аппарата управления; б) производство по осуществлению взаимоотношений между государственными органами; в) производство, связанное с отношениями между гражданами и государственными органами, общественными организациями^{[1] [2]}.

Приведённая классификация имеет слишком общий характер и нуждается в конкретизации.

Систематизация административных производств, предложенная профессором А.Е. Лунёвым, также страдает отсутствием единого критерия. Состоит она из следующих производств: 1) производство по рассмотрению в аппарате управления обращений общественных и государственных организаций; 2) производство по жалобам граждан на действия должностных лиц органов управления, а также по рассмотрению предложений и заявлений граждан; 3) производство по делам об изобретениях и открытиях, по патентным делам; 4) производство по разрешаемым в административном и арбитражном порядке хозяйственным спорам между предприятиями и организациями; 5) производство по делам об административных проступках; 6) производство по делам, связанным с административным надзором и применением мер предупредительного характера и мер административного пресечения; 7) производство по делам о дисциплинарных проступках, подлежащих разрешению администрацией предприятия, учреждения, организации; 8) производство по делам о возмещении в административном порядке материального ущерба¹.

Мы разделяем мнение учёных, которые считают, что любое систематизирование должно, прежде всего, исходить из единого критерия, только в таком случае в поле зрения оказываются однопорядковые явления^{[3] [4]}.

Другие представители юрисдикционной трактовки административного процесса предлагают столько выделять административных производств, сколько насчитывается составов административных проступков.

Так, А.П. Клюшниченко пишет, что “советский административный процесс является совокупностью, суммой отдельных производств по конкретным административным делам, основную массу которых составляют частные производства по делам об административных проступках, например, о тунеядстве, мелкой спекуляции, о радиохулиганстве, о злостном пьянстве и других проступках, совершённых на почве пьянства, о нарушении правил торговли, разрешительной системы, паспортного режима, административного надзора за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы и тд.”¹.

Данную позицию разделяет и А.В. Самойленко, предлагая конструировать административный процесс по “образу и подобию” процессов гражданского и уголовного^{[5] [6]}. Но ведь если обратиться к двум последним процессам, то мы увидим, что и в них производства не конструируются пропорционально составам. Например, ГПК РСФСР предусматривает следующие производства в гражданском процессе: производство в суде первой инстанции (исковое производство; производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, особое производство); производство в кассационной инстанции; производство в надзорной инстанции и пересмотр по вновь открывшимся обстоятельствам решений, определений и постановлений, вступивших в законную силу; исполнительное производство^[7].

Уголовно-процессуальное законодательство выделяет: а) досудебное производство, состоящие из стадий возбуждения уголовного дела и предварительного расследования; б) производство в суде первой инстанции (судья, при наличии ходатайства обвиняемого о рассмотрении дела судом присяжных и в соответствии со статьёй 221 УПК РСФСР, по итогам предварительного слушания вправе принять решение о назначении судебного заседания с участием присяжных заседателей); в) производство в кассационной инстанции, возбуждающееся на основе кассационных жалоб и протестов, поданных правомочными субъектами в целях проверки вышестоящим судом законности и обоснованности не вступивших в законную силу решений (постановлений, приговоров, определений), вынесенных судом первой инстанции; г) исполнительное производство (исполнение приговора, определения и постановления суда, вступивших в законную силу); д) производство в порядке надзора; е) возобновление дел по вновь открывшимся обстоятельствам; а также специфичные производства по некоторым категориям уголовных дел: производство по делам частного и частно-публичного обвинения; производство по делам несовершеннолетних, производство по применению принудительных мер медицинского характера¹.

У сторонников широкого понимания административного процесса также нет единства в подходе к пониманию видов административных производств.

ЮМ Козлов к видам административных производств относит, а) производство по вопросам организации аппарата государственного управления; б) производство по заявлениям и ходатайствам граждан, связанным с реализацией принадлежащих им субъективных прав; в) производство по жалобам на неправильные действия должностных лиц; г) производство по делам о применении принудительных мер (дисциплинарных, материальных или административных); д) производство по делам, связанным с применением материальных норм трудового, земельного, финансового права^{[8] [9]}.

Многие позиции приведённой конструкции, бесспорно, следует учесть законодателю, однако, по нашему мнению, предложенная ЮМ Козловым классификация нуждается в дополнениях и уточнениях Нельзя из административного процесса исключить его правотворческий характер, поощрительное производство.

Мы разделяем сомнения ряда учёных (А.Б. Пашкова, ВМ Горшенева, П.Е. Нейбало и других), которые не согласны с предложенным ЮМ Козловым видом производства по делам, связанным с применением материальных норм трудового, земельного, финансового права

Во-первых, не понятно, почему названы только эти отрасли материального права, а гражданского, семейного, природоресурсного и других?

Во-вторых, это - классификация административных производств по отраслевой принадлежности разрешаемых дел, что вряд ли обосновано, так как порядок разрешения дел может быть единым при реализации норм различных отраслей права

Проблема классификации административных производств заставляла учёных обращать внимание на такие факторы, как:

• - теснейшая связь административного процесса с исполнительно-распорядительной (управленческой) деятельностью;
• - производства административного процесса призваны не только синхронно охватывать исполнительную власть, но и отразить все основные процедуры, имеющие юридический характер;
• - использование единого критерия, позволяющего объединять явления по общим свойствам и признакам¹.

Внимательно анализируя зарубежное законодательство, где кодификация административно-процессуального материала была осуществлена, к примеру, в ПНР в 1960 году, С Розмарин приходит к заключению, что в отличие от материального административного права законодательство об административном производстве рассматривается в Польше как область, поддающаяся единой кодификации, допускающая в принципе единообразные предписания о действиях всех органов государственного управления².

Критерием классификации административных производств В.Д. Сорокин называет характер индивидуально-конкретных дел, группируя их на виды а) производство по принятию нормативных актов органами государственного управления; б) производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере государственного управления; в) производство по административным жалобам и спорам; г) производство по делам организационного характера в аппарате государственного управления; д) производство по делам о поощрениях в сфере государственного управления; е) производство по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления³.

Наиболее развёрнутая классификация административных производств по данному критерию была представлена А.Б. Пашковым: 1) производ- ство по принятию нормативных актов в сфере советского государствен-

• 1 См.: Хангельдыев Б.Б. О систематизации советского административного законодательства // Сборник учёных трудов Свердловского юрид. института. Выпуск 2. Свердловск, 1964 С. 82-85; Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе С. 204-207; Додин ЕВ. Доказательства в советском административном процессе М, 1973. С 6-8.
• 2 См.: Розмарин С. О работах по упорядочению административного законодательства в Польской Народной Республике // Советское государство и право. 1962. № 3. С. 87-88.
• 3 См.: Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. С. 76.

ного и общественного управления; 2) производство по заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации принадлежащих им прав и возложенных на них обязанностей в сфере государственного и общественного управления; 3) производство по жалобам и спорам, вытекающим из администрягивно-правовых отношений, и отношений, урегулированных рядом материальных отраслей права (финансовым, земельным и др.); 4) производство по делам организационного характера в аппарате государственного и общественного управления; 5) производство по делам о поощрениях в сфере государственного и общественного управления; 6) производство по делам о применении мер административного пресечения; 7) производство по делам о применении административно-предупредительных мер; 8) производство по делам о применении мер дисциплинарной ответственности¹.

Соглашаясь в целом с предложенной классификацией, ряд авторов принципиально возражают против выделения производства по принятию нормативных актов органами исполнительной власти. Впервые протесты по этому вопросу были высказаны С.Г. Ильясовым, АП. Кореневьш, А.В. Серёгиным в 1969 году. Они обосновывают свою позицию тем, что нормативные акты как результат данного вида производства не связаны с рассмотрением индивидуально-конкретных дел, разрешение которых, по их мнению, может иметь место исключительно в форме индивидуальных актов государственного управления. Далее указывается, что правотворчество - деятельность боле широкая и ёмкая, нежели порядок принятия нормотворческих актов управления^{[10] [11]}.

Позицию АП. Коренева по данному вопросу нельзя признать последовательной В своей монографии “Кодификация советского административного права” он пишет, что издание актов управления занимает важное место в деятельности органов государственного управления, поэтому весьма важно кодифицировать нормы, определяющие общий порядок издания актов управления Кроме того, АП. Коренев признаёт положение согласно которому “первое место среди конкретных институтов административно-процессуального права, очевидно надо отдать общему порядку издания актов управления, а рке затем расположить нормы, которые регулируют производство по административным делам¹.

Думается, что изложенная точка зрения несколько противоречива. С одной стороны, учёный отрицает производство по принятию нормативных актов управления, а с другой - фактически излагает процедуру принятия именно нормативных актов государственного управления, то есть, признаёт общий порядок издания актов государственного управления в качестве административного производства, как важнейшего института административно-процессуального права

Своеобразно и весьма неполно представление АП. Коренева о видах административных производств Им выделяются следующие виды; производство по заявлениям, жалобам и обращениям граждан; арбитражное производство; производство по делам о поощрениях; производство по делам о дисциплинарных проступках; производство по делам об административных проступках^{[12] [13]}.

Категорически против выделения правотворческого вида производства высказывается ВА Лория, обосновывающий свою позицию тем, что “во- первых, нормативный акт управления тем и отличается от административного акта, что не является индивидуальным Всякий процесс (уголовный, гражданский, административный) ставит целью обеспечить правильное применение нормативных актов Именно акты применения (административные акты) являются индивидуальными и имеют в виду конкретные случаи. Во-вторых, индивидуальность нормативного акта управления не следует определять индивидуальным его названием, полагая, что он касается вполне определённого вопроса. Отношения, которые регулирует нормативный акт, всегда типизирующий эти отношения, являются общими, а не конкретными, не индивидуальными”^[14].

Представляется, что В А Лория и другие учёные, поддерживающие возражение против выделения нормотворческого производства, не ошибочно принимают во внимание тот факт, что с процессуальной точки зрения для компетентного органа исполнительной власти принятие нормотворческого акта есть не что иное, как разрешение конкретного дела в сфере исполнительной власти (управления)¹.

Особенность нормы права в отличие от нормы морали (нравственности) - в её конкретности. Следовательно, нормативный акт так же с этой точки зрения конкретен, как и индивидуальный акт. Разница лишь в том, что норма права - общее правило поведения для неограниченного круга субъектов, а индивидуальный акт регламентирует конкретного (отдельного) субъекта. С процессуальной точки зрения решения органа, принимающего индивидуальный или нормативный акт, всегда конкретно. Чёткая урегулированность нормотворческого процесса административно-процессуальными нормами весьма важна, ибо в противном случае любая неточность (дефектность) нормативного акта автоматически может ущемлять права и интересы многочисленного круга субъектов.

К сожалению, В А Аория неточно воспринял позицию авторов, которые относят к видам административных производств весь порядок формирования, образования органов государственного управления, организаций, предприятий и учреждений.

По этому вопросу профессор ВМ. Манохин пишет. “Наконец, следует принимать во внимание и то, что правовые основания (формирования государственного органа - И.П.) относятся к нормам материального права Правила же, регулирующие порядок формирования органов государственного управления, должны быть отнесены к процессуальным нормам”^{[15] [16]}. То есть, весь порядок формирования органов управления представляется видом административного производства С чем и не может согласиться В А Аория.

Следует признать очень ценным мнение ВМ Манохина, которое считается общепризнанным в административном праве, о том, что ряд организационных форм, применяемых при формировании государственного управления, отношения к видам производств административного процесса не имеют. В частности, учёный, рассматривая вопрос формирования органов государственного управления, перечисляет организационные управленческие формы их формирования, а не административно-процесПанова И.В.

Административно-юрисдикционный процесс

суальные. Он отмечает; “После того как компетенция органов государственного управления разработана, она подлежит утверждению. Актом утверждения компетенции придаётся юридическая сила, полномочия органа приобретают точно определённое содержание, закрепляются организационные и правовые формы, обязательные как для него самого, так и для всех будущих участников правоотношений с ним...”¹. И далее пишет: “От правовых оснований и условий следует отличать те правила, которые регулируют сам порядок формирования органа, то есть, определяют, каким образом устанавливается наименование органа, разрабатывается и утверждается его компетенция и тд”^{[17] [18]}. То есть, организационные действия неправового характера представляют собой управленческую деятельность, но при этом видом административного производства не являются.

В.А. Лория выделяет такие виды административных производств: 1) производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям государственных органов, организаций, предприятий, учреждений, их должностных лиц, представителей власти к органам управления, организациям, предприятиям, учреждениям; 2) производство по жалобам, возникающим в сфере управления; 3) производство по правовым спорам, возникающим в деятельности органов управления, организаций, предприятий, учреждений в связи с осуществлением государственного управления; 4) производство по комплектованию личного состава аппарата управления; 5) производство по делам о поощрениях в сфере государственного управления; 6) производство по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления^[19].

Названная трактовка анализируемого вопроса с нашей точки зрения не является исчерпывающей. Нужно сказать, что в юридической литературе очень многие учёные, классифицирующие административные производства по видам индивидуально-конкретных дел, разрешаемых в административном порядке, независимо от того, к какой отрасли права относятся регулируемые общественные отношения, весьма несистематизированно и неполно называют административные производства.

К примеру, В.Е Севрюгин выделяет такие, как 1. Административные производства по индивидуально-конкретным делам, связанным с рассмотрением ходатайства, заявлений и жалоб государственных и общественных органов, предприятий, учреждений, организаций. 2 Производство по спорам предприятий и хозяйственных организаций в государственном и ведомственном арбитражах. 3. Производство по обращениям граждан в государственные органы и организации, а в качестве особой части его - производство по жалобам граждан на незаконные действия должностных лиц 4. Производство по делам об административных проступках (должностных лиц и граждан) и применению мер административного принуждения. 5. Производство по делам о дисциплинарных проступках рабочих и служащих государственных органов, предприятий, учреждений, организаций. 6. Народное производство. 7. Производство по делам о возмещении материального ущерба в административном порядке; 8. Производство по делам, связанным с осуществлением административного надзора 9. Производство по делам, связанным с осуществлением государственного, надве- домсгвенного и внутриведомственного контроля и другие¹. Более того, возникает ряд неясностей относительно названных производств, в частности, что подразумевает автор под “народным производством”, по какому критерию будет отграничиваться производство по отправлению государственного, надведомственного, внутриведомственного контроля от исполнительной д еятельности и тл.

Весьма широкий перечень организационных производств предлагается В.А. Юсуповым: учредительное производство, выработка актов планирования, производство по осуществлению оперативной деятельности органов управления, регистрационные действия^{[20] [21]}.

СХК. Засгрожная в основу классификации исследуемого вопроса берёт принадлежность правоприменительных организационных отношений к определённой сфере управления и выделяет: I. Административно- процессуальные производства внутри аппарата управления (то есть, осуществляемые внутри аппарата управления в целом, в процессе “саморегуляции” аппарата управления) производства по организационным делам (по комплектованию штатов и др.); производство по применению мер поощрения в государственном управлении; производство по применению мер дисциплинарного взыскания к государственным служащим И. Административно-процессуальные производства во внешней сфере управления (то есть, в отношениях с другими субъектами): производство по рассмотрению предложений, заявлений граждан, общественных организаций; производство по рассмотрению жалоб; комплексное производство по применению мер административного принуждения (предупредительных, взыскания)^[22].О.К. Застрожная нахождение нормотворческого производства в административном процессе считает временным до формирования комплексной процессуальной отрасли.

Безусловно, данная позиция имеет рациональность в основе, но жизненные обстоятельства свидетельствуют о большой нуждаемости в правовой регламентации нормотворческой деятельности органов исполнительной власти, притом в скорейшей.

Ю.С. Адушкин предлагает группировать административно - процессуальные производства в зависимости от их общего (конечного) результата на следующие блоки: 1) блок учредительных административно-процессуальных производств; 2) блок правотворческих административно-процессуальных производств, (включающий: а) производство по принятию, исправлению и дополнению нормативного акта; б) производство по приостановлению и отмене нормативного акта; в) производство по систематизации и кодификации нормативных актов); 3) блок правоприменительных административно - процессуальных производств с его видами - а) блок правонадели- тельных и б) блок правоохранительных административно-процессуальных производств. Далее автор называет пять производств, которые включает в блок правонаделительных административно-процессуальных производств: а) производство по внутриорганизационным делам в аппарате государственного управления (решение некоторых кадровых вопросов, осуществление планирования, проведение контроля, основы документооборота и делопроизводства, проведение совещаний и заседаний); б) производство, связанное с определением порядка взаимоотношений различных административных органов в сфере советского государственного управления; в) производство по документным делам (выдача справок, характеристик, пропусков и тд., паспортная и разрешительная системы, деятельность нотариальных органов; г) производство по рассмотрению предложений и заявлений; д) производство по делам о поощрениях. В блок правоохранительных административно-процессуальных производств он выделяет пять юрисдикционных производств: а) производство по рассмотрению административных споров; б) производство по рассмотрению жалоб граждан;

в) производство по делам административного контроля; г) производство по делам об административных проступках; д) производство по привлечению к дисциплинарной ответственности¹.

Нам представляется данный подход весьма плодотворным, удачным и практически может быть взят за основу. Предложенная трактовка систематизации административных производств весьма обширна, хотя и не бесспорна К примеру, достаточно ли обоснованно вычленение из административно - правоприменительного производства в разряд самостоятельного учредительного производства А также, правомерно ли в настоящий период производство по рассмотрению адмицистративных споров относить к административному юрисдикционному производству или арбитражный процесс, который, на наш взгляд, имеет право на независимое (автономное) существование^{[23] [24]}.

Далее, трактовка широкого понимания административного процесса и его производств находит своё подробное освещение в работе НМ Тищенко, который в основе классификации использует функциональный признак и выделяет четыре относительно самостоятельные разновидности административного процесса: а) административно-учредительный процесс; б) административно-правотворческий процесс; в) административ- но-правонаделительный процесс с двумя видами: правонаделительный (оперативно-исполнительный), включающий: 1) учётно-регистрационную деятельность (например, регистрация транспортного средства в ГАИ); 2) правонаделительную деятельность (например, выдача гражданину ордера на квартиру); 3) поощрительная деятельность (например, представление гражданина к государственной награде); правоохранительный, выделяющий: 1) правообеспечительную деятельность (например, применение такой меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, как административное задержание); 2) предупредительную деятельность (например, проведение профилактического медицинского осмотра); 3) деятельность по применению мер административного воздействия (например, привлечение к административной ответственности); 4) правовосстановительную деятельность (например, рассмотрение и удовлетворение жалобы гражданина); г) и, наконец, административно-контрольный процесс^[25].

Высказанные суждения по исследуемому вопросу с одной стороны представляются не совсем полными, ибо далеко не все формирующиеся (складывающиеся) производства правоприменительного характера названы (нет дисциплинарного производства, кадрового или служебного, по комплектованию личного состава, приватизационного и т.п.). С другой стороны, думается, что нет объективных оснований для обособления административно-контрольного процесса, ибо контрольная функция, присущая всей системе исполнительной власти, является важнейшей функцией управления. Все органы (должностные лица) исполнительной власти являются носителями контрольных полномочий в той сфере, где они в соответствии со своей компетенцией осуществляют властную деятельность По этой причине выделение административно-контрольного процесса не представляется возможным практически и целесообразным теоретически.

В.Г. Розенфельд и ЮН. Старилов выделяют три вида административных процессов: правоприменительный, административно-договорной, имеющие позитивный характер, и административно-юрисдикционный, в которые включают следующие производства: по подготовке проектов и принятию нормативных актов; по созданию (учреждению) государственных органов, предприятий всех видов собственности; по организационным делам; по применению мер административно-медицинского характера в отношении хронических алкоголиков и лиц, больных наркоманией, систематически нарушающих общественный порядок либо ущемляющих права других лиц на почве пьянства и наркомании; в связи со сносом самовольно возведенных строений; по административному выселению из самовольно занятых помещений, из домов, грозящих обвалом; по примеению мер административного пресечения и административно-восста- ювительных мер; по приостановлению работ, отдельных механизмов и частков (цехов) предприятий, организаций; по административному выд- орению граждан из территорий, на которых введён режим Чрезвычай- юго Положения; по рассмотрению обращений граждан; дисциплинар- юе производство; по заключению административных договоров; по грименению мер административного обеспечения; по делам об административных правонарушениях; по привлечению юридических лиц к административной ответственности и другие¹.

Таким образом, они вычленяют из правоприменительного процесса 1дминисгративно-договорный в форме самостоятельного вида, что не пред- тавляется обоснованным, ибо административный договор - акт применения норм права, а также называют ряд административных производств, которые можно было бы сгруппировать в более общие виды, в частности, все мероприятия, связанные со сносом возведённых строений и по административному выселению из самовольно занятых помещений, целесообразнее отнести в производство по применению мер административного принуждения восстановительного характера и т.п.

Хотелось бы отметить, что если в гражданском, трудовом праве заключение соответствующих договоров не является процессами, то заключение административных договоров Ю.Н. Старилов, а также немецкое законодательство относят к договорным процессам. Думается, что в административном процессе, хотя и с некоторыми оговорками, можно признать существование административно-договорного производства, ибо административный процесс призван реализовывать действия в публичных интересах, целях. Хотя не всякая управленческая деятельность облечена в процессуальную форму, ибо это невозможно сделать ни практически, ни теоретически. В литературе неоднократно на это обращалось внимание, отмечая, что где нет процесса - есть свобода усмотрения администрации^{[26] [27]}.

Позлее Ю.Н. Старилов называет три вида административных процессов: правоустановительный, правоприменительный и правоохранительный¹. Если последние два вида общепризнанны, то термин “правоустановительный”, больше подходящий к констатации чего-то, думается, не совсем удачен. Право либо применяется, либо творится, в связи с чем более точным представляется выделение нормотворческого процесса.

В своей монографии “Административная юстиция: Проблемы теории” 1998 года профессор Ю.Н. Старилов после полного анализа дискуссии о теории административного процесса и его структуры приходит к выводу, что “управленческий процесс - это система процедур управленческой деятельности, а административный процесс - это судебная реакция на возможные нарушения нормативно установленных правил реализации управленческой деятельности”^{[28] [29]}.

Для формирования правомерного административного поведения ЮА Тихомиров считает оправдано вести речь об административном процессе в двояком смысле: как порядке реализации органами, гражданами и юридическими лицами своих статусов в административной сфере и как порядке рассмотрения коллизий и споров по поводу их нарушений^[30]. Автор даёт весьма своеобразную классификацию разновидностей административного процесса, которые различаются по процедуре и характеру рассмотрения административных дел на а) административно-иерархический процесс, когда дела рассматриваются в порядке подчинённости в упрощённом порядке внутри учреждения или системы управления; б) административный процесс, осуществляемый специально уполномоченными или образованными органами (административными комиссиями и тд.); в) смешанный административный процесс, когда его элементы как бы входят в рамки другого процесса (бюджетного, налогового и тд); г) элементы иерархически-судебного процесса, когда существует своего рода две инстанции; д) административно-юрисдикционный процесс, когда существует своего рода две инстанции; д) административно-юрисдикционный процесс, когда установленные правила административного судопроизводства применяются специальными органами административной юстиции¹.

Изложенная классификация разновидностей административного процесса воспринимается весьма сложно, так как в её основе лежат сразу четыре основания, что не добавляет ей ценности. Имеются спорные моменты, так, не совсем верным представляется сведение административно-юрисдикционного процесса к административному судопроизводству. В науке административного права также рядом учёных признаётся существование множественности видов административных процессов, каждый из которых имеет своё значение и относительную самостоятельность, в частности: нормотворческий процесс, плановый процесс (особенно имевший огромную значимость в период социалистического развития государства), процессы по индивидуальным неюрисдикционным делам разного рода, несколько разновидностей юрисдикционного процесса - по жалобам, по делам об административных правонарушениях и т. д^{[31] [32]}. Думается, что постановка вопроса о существовании множества видов административного процесса имеет рациональное зерно.

Анализируя все высказанные мнения по исследуемому вопросу, хотелось бы отметить обилие, многообразие процессуальных форм, реализующих управленческую деятельность органов исполнительной власти, которое предопределено тем, что в административном порядке разрешаются дела по применению соответствующих правовых норм почти всех отраслей материального права, исключением является уголовное право. Хотелось также сказать о том обстоятельстве, что ряд авторов (Ю.С. Адушкин, В.Д Сорокин, А.Б. Пешков, О.К. Застрожная и др.) понятие “структура административного процесса” отождествляют с понятием “виды административного производства”, что представляется не совсем точным. Мы разделяем позицию учёных (В.М Горшенева, В.Н. Протасова, П.Н. Нед- байло, Ю.Н. Мельникова, НМ. Погребного, С. Н. Олейникова, В.И. Лайт- мана, В.Е. Севрюгина, НМ. Тищенко и многих других), которые в понятие “структуры административного процесса”, наряду с административными производствами, включают два других элемента процессуальной формы: стадии административного процесса, а также характеристику соответствующей атмосферы разбирательства дела (процессуальный режим), то есть: а) принципы, действующие в административно-процессуальной сфере; б) средства и способы их реализации и в) реально сложившиеся гарантии¹.

Представляется оптимальным основанием классификации из всех рассмотренных выше (функциональный признак, различие в конечных результатах, принадлежность к определённой сфере управления), позволяющим группировать однородные дела, признать предметное содержание, то есть, характер индивидуально-конкретных дел. Руководствуясь данным критерием, мы считаем, что можно говорить, несмотря на единство административного процесса в целом, и юридического процесса вообще, о трёх видах административных процессов: административнонормотворческом, административно - правоприменительном и административно-юрисдикционном?*.

• [1] См.: Салшцева Н.Г. К вопросу об административном процессе в СССР //Вопросы административного права на современном этапе. С. 136.
• [2] Гнётов А.Т. Производство по делам об административных правонарушениях. Омск, 1967. С. 7.
• [3] См.: Советское административное право. Учебник. Под ред П.Т. Василенко-ва. М., 1981. С. 205-206; Лунёв А.В. Вопросы административного процесса //Правоведение. 1962. №1
• [4] См^ Юридическая процессуальная форма: теория и практика. М, 1976. С. 145:
• [5] См.: Клюшниченко А.П. Производство по делам о мелком хулиганстве. Киев,1970. С. 15.
• [6] См.: Самойленко А.В. Административные штрафы милиции как средствоохраны советского правопорядка. Автореферат... канд. юрид. наук. Киев, 1971.С. 17.
• [7] См.: Гражданское процессуальное право России. Учебник для вузов / Под ред.М.С. Шакарян. 1996 и др.
• [8] См.: Уголовный процесс: Учебник для вузов / Под общей ред. Проф. ПЛ.Лупинской. М, 1995 и др.
• [9] СМи: Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967. С. 94.
• [10] См.: Пешков А.Б. Проблемы административно-правового метода регулирования советских общественных отношений. Иркутск, 1974. С. 123.
• [11] См.: Рецензия CJT. Ильясова, А.П. Коренева, А.В. Серёгина на книгу В Д. Сорокина “Проблемы административного процесса” // Правоведение. 1969. № 3. С. 137.
• [12] См.: Коренев А.П. Кодификация советского административного права. М., 1970.С 73,81,82-84.
• [13] Коренев А.П. Применение норм советского административного права. Диссертация ... доктора юрид. наук. Л, 1971. С. 446-447.
• [14] Лория ВА. Некоторые вопросы теории кодификации административно-процессуального права. Тбилиси, 1974. С. 59.
• [15] Юридическая процессуальная форма. С. 153.
• [16] Манохин В.М. Порядок формирования органов государственного управления. М.,1963. С. 7; он же. Органы советского государственного управления, Саратов, 1962. С. 10-11.
• [17] Манохин В.М. Порядок формирования органов государственного управле-ния.С. 43-44.
• [18] Манохин ВМ. Порядок формирования органов государственного управления. С 6
• [19] Лория В .А. Административный процесс и его кодификация. С. 86-88.
• [20] Севрюгин В.Е. Проблемы административного права. Учебное пособие. Тюмень, 1994. С. 179.
• [21] Юсупов В А. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979.С 34.
• [22] Застрожная О.К. Советский административный процесс. Воронеж, 1985. С. 47-48.
• [23] Адушкин Ю.С. К вопросу о структуре административного процесса // Юридические гарантии применения права и режим социалистической законностив СССР. Ярославль, 1977. С. 64-68.
• [24] См. Подробнее: Панова И. В. Юридический процесс. Науч. ред. проф. Н.М.Конин. С. 53-54.
• [25] Тищенко Н.М. О структуре и содержании административного процесса // Правовая наука и реформа юридического образования. Сб. Научных трудов. Выпуск 6: Юридический процесс: Реформа процедур управления, законодательной деятельности и судебной власти. Воронеж, 1996. С. 114-122.
• [26] Розенфельд В.Г., Старилов Ю.Н. Административное принуждение. Административная ответственность. Административно-юрисдикционный процесс. Учебное пособие. Воронеж, 1993. С. 65-68.
• [27] См.: Манохин В.М. Правовое государство и проблема управления по усмотрению // Советское государство и право. 1990. № 1. С. 11-17; Соловей Ю.П. Усмотрение в административной деятельности советской милиции. Дисс... канд.юрид наук. М., 1982.
• [28] Старилов Ю.Н. Российское административное право: Учебно-методическоепособие. Воронеж, 1997. С. 122-123.
• [29] Старилов Ю.Н. Административная юстиция: Проблемы теории. Воронеж, 1998.С. 53.
• [30] Тихомиров Ю.А. О концепции развития административного права и процесса // Государство и право. 1998. № 1. С. 13.
• [31] Курс административного права и процесса / ЮА. Тихомиров. М., 1998. С. 739-740.
• [32] Управленческие процедуры. М, 1988. С. 11.