Формирование юридических механизмов и использование судебных методов защиты социальных прав

Социально-экономические права, как и любые другие права человека, налагают на государство три обязанности: обязанность их уважать, обязанность защищать и обязанность осуществлять. Без мер, предпринимаемых для их реального осуществления и защиты, социально-экономические права останутся, по выражению

Э. Ю. Соловьева, похожими на витрины бутиков, где для всех выставлены высокосортные товары, которые на деле доступны очень немногим1. Остановимся на обязательствах по защите указанных прав, включая проблему доступности средств судебной защиты в случае их нарушения. Вообще говоря, защита социально-экономических прав требует осуществления широкого комплекса мер, включая принятие необходимого законодательного обеспечения и создание условий для его реализации. Эффективность средств, которые должны быть для этого привлечены, в основном определяется политической волей государства, его экономическими возможностями. Однако многое зависит и от создания действенных формально-юридических механизмов для защиты прав этого вида, решения вопроса о формах и методах их обеспечения, способах их оптимальной защиты.

Среди указанных проблем самой острой является использование судебных методов для защиты прав «второго поколения». Выше отмечалось, что далеко не все конституционно провозглашенные социально-экономические права могут быть защищены в судах как непосредственно действующие субъективные права. В юридической литературе не раз отмечалось, что суд не может помочь человеку реализовать свое право на достойный уровень жизни, предоставить работу безработному или жилище нуждающемуся в нем и т. д. На это обстоятельство указывает М. В. Баглай, который считает, что защищенность экономических, социальных и культурных прав не может быть такой же, как у прав «первого поколения», потому что в обществе с рыночной экономикой механизм распределения благ находится не только в руках государства. Отсюда следует, что прямое действие этих прав объективно оказывается весьма относительным, ибо ни один суд не примет гражданский иск о реализации такого права только на основе его конституционного закрепления, поскольку отсутствует конкретный ответчик, так как данное право не порождает ни для каких лиц каких-либо прямых обязанностей[1] [2].

В связи с этим Конституционный Суд РФ неоднократно заявлял, что проявляет «должную щепетильность в выявлении правового содержания» принципа социального правового государства, «подчеркивая, что соответствующая обязанность не является конституционной в смысле ее непосредственного закрепления. Государство само приняло на себя соответствующую обязанность и в законе установило ее пределы»1. Поэтому весьма осторожна конституционная практика некоторых стран. Как указано в ст. 59 Конституции Албании, «добиваться социальных целей непосредственно через суд нельзя. Закон определяет условия и способы, дающие возможность требовать их решения». Исключает эти права из сферы прямой судебной защиты и Конституция Швейцарской Конфедерации, устанавливая в ст. 41, что «из социальных целей не могут выводиться никакие непосредственные претензии на государственные услуги», и Конституция Испании (ст. 53). «Эти права, — пишет В. Е. Чиркин, — обычно имеют слишком общий характер и не могут защищаться в судах ссылками на конституцию, а только законами, производными от нее»[3] [4].

Отсюда остро стоит проблема непосредственного действия Конституции в сфере социально-экономических прав. Как известно, в действующей Конституции РФ (ст. 15, 18 и др.) закреплен принцип прямого действия конституционных норм и судебной защиты провозглашенных прав и свобод. Конституционный Суд РФ в своих решениях подчеркивает, что должен соблюдаться принцип равной защиты прав граждан, а значит, эти права должны быть снабжены такими же гарантиями, как личные и политические. Однако эти конституционные принципы вступают в противоречие с декларативными формулировками многих социально-экономических прав, с признанием за законодателем в данной области свободы усмотрения. Конституционный Суд РФ в ряде решений подтвердил, что Конституция, закрепляя право каждого на социальное обеспечение, относит к компетенции законодателя решение конкретных вопросов, например касающихся правовых оснований назначения пенсий, порядка их исчисления, правил индексации и т. д.[5]

Конституционная доктрина во всех странах считает допустимыми отмену и ограничение приобретенных прав, но при строго определенных условиях. Одним из таких условий является оценка допустимости ухудшения социально-экономического положения в результате законодательных нововведений, а также обеспечение равных условий реализации приобретенных прав. Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам однозначно провозгласил, что по этим правам существует твердая презумпция невозможности принятия каких-либо регрессивных мер. В случае преднамеренного принятия таких мер государство сразу попадает под подозрение в нарушении им прав человека и должно доказывать, что эти меры являются полностью оправданными в контексте использования государством максимальных имеющихся ресурсов1. В связи с этим Конституционный суд Венгрии провозгласил, что социальные пособия, требующие уплаты страховых взносов, конституционно защищены от законодательных изменений, поэтому для изменения социальных пособий законодатель в Венгрии должен доказать Суду, что это отвечает общественным интересам и все изъятия будут компенсированы[6] [7].

Конституционный Суд РФ по этому поводу выработал принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства[8], согласно которому государство, приняв на себя определенные публично-правовые обязательства, не может добровольно от них отказаться. Председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин считает, что соблюдение этого принципа включает в себя обеспечение правовой определенности, разумной стабильности правового регулирования, недопустимости внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемости законодательной политики[9]. Из этого вытекает обязанность законодателя при изменении правового регулирования сохранять достигнутый объем защиты прав граждан.

Таким образом, принцип прямого действия Конституции РФ в области социально-экономических прав осуществляется опосредованно, через систему гарантий, закрепленных в отраслевом законодательстве. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»[10]

перечислены случаи непосредственного применения судами Конституции РФ. В нем, в частности, записано, что непосредственно Основной закон может применяться, «когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы и обязанности человека и гражданина и другие положения». Поэтому если в тексте конституционного закона сформулированы обязанности государства в области социальной политики или общие принципиальные положения, то судебной защите подлежат не они, а вытекающие из них конкретные нормы, закрепленные в текущем законодательстве. Как полагают авторы комментария к Конституции РФ под редакцией В. Д. Зорькина и Л. В. Лазарева, такое опосредованное осуществление конституционных норм также является проявлением принципа прямого действия Конституции. В комментарии к ст. 15 Конституции указывается, что «если на более высоком уровне конституционного регулирования нередко достаточно конституционных норм, то на другом уровне — в конституционных правоотношениях с участием граждан — часто необходима большая степень формальной определенности при установлении их прав и обязанностей, что обеспечивается посредством отраслевых норм. В последнем случае конституционные нормы, конкретизируясь в нормах соответствующих отраслей, действуют опосредованно»1.

Поэтому, выявляя смысл конституционных положений, относящихся к социальным правам, Конституционный Суд РФ в ряде своих решений подчеркивал, что в этой сфере соответствующее конституционное право шире конкретных субъективных прав; сущность права на социальное обеспечение проявляется в обязанности государства предоставить каждому в случаях, указанных в конституции, такое обеспечение. Конституционное предписание о гарантировании права обязывает государство выполнять указанную функцию, в частности путем создания соответствующего конституционного регулирования[11] [12].

Однако при этом национальные суды все-таки не имеют права игнорировать ссылку на любую конституционную норму прямого действия, что подтверждено Европейским Судом по правам человека в решении по делу «Пронина против Украины» от 18 июля 2006 г. (жалоба № 63566/00). Заявительница утверждала, что ее пенсия в соответствии со ст. 46 Конституции Украины не может быть ниже прожиточного минимума, что она пыталась доказать в споре с органами социального обеспечения в суде, но национальные суды не предприняли попытки проанализировать ее жалобу с этой точки зрения. Европейский Суд усмотрел в этом нарушение п. 1 ст. 6 Конвенции (право на справедливое судебное разбирательство), тем самым определив, что игнорирование национальным судом аргументов, основанных на конституционных нормах, трактуется как нарушение прав человека.

Интересно отметить, что практику Европейского Суда по правам человека, который по общему правилу не защищает социальные права, не всегда характеризуют как однозначно негативную по отношению к правам «второго поколения». В статье с красноречивым названием «Защита социальных прав в рамках Конвенции о защите прав человека и основных свобод» ее автор М. Лобов обращает внимание на постепенный переход Суда к более широкому толкованию положений Конвенции, во многих из которых можно усмотреть социальную направленность1. Впервые это было установлено в 1979 г. по делу «Эйри против Ирландии». Суд пришел к выводу, что многие из «гражданских и политических прав, закрепленные в Конвенции, производят правовые последствия социального и экономического характера», и поэтому «нет непроницаемой границы, которая отделяет область экономических и социальных прав от сферы действия Конвенции»[13] [14].

Анализируя практику Европейского Суда по правам человека, М. Лобов приходит к выводу, что «сегодняшняя правовая ситуация уже не дает повода сомневаться в больших возможностях использования Страсбургским судом механизмов для защиты социальных прав»[15]. Суд, систематически отклоняя жалобы на недостаточный размер заработных плат, пенсий и пособий, может косвенно гарантировать это право при помощи других положений Конвенции: неполучение права на медицинскую помощь может привести к нарушению права на жизнь, защита права на социальное обеспечение может трактоваться как защита имущества и т. д.1 Так, в деле «Бурдов против России» Суд подтвердил свою давнюю позицию, согласно которой право на компенсацию, возникшее у заявителя в связи с участием в ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС, подтвержденное соответствующими решениями национальных судов, может рассматриваться как собственность по смыслу ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции «в случае, если в достаточной мере установлено, что оно может быть юридически реализовано»[16] [17]. Ранее Европейский Суд заявлял о том, что, «хотя право на пенсию как таковое не включено в Конвенцию, внесение регулярных взносов в пенсионный фонд может в определенных обстоятельствах рождать право собственности на выплаты из такого фонда»[18].

Таким образом, поскольку многие из социальных прав создают «субъективное право, соблюдения которого можно требовать в суде»[19], но обладают определенной спецификой, для их защиты важно иметь собственный юридический механизм, специально для них разрабатывать условия и принципы судебной защиты.

Одним из механизмов, используемых для судебной защиты социальных прав во многих странах, является их защита как гражданских прав. Еще И. А. Покровский обратил внимание, что право на существование тесно связано с практическими нуждами гражданского права, и при его помощи можно ответить на вопросы, «мучительные для каждого цивилиста»: об ответственности за вред, причиненный без вины, о гражданско-правовой защите малоимущих[20]. Если защита социальных прав осуществляется путем применения к ним цивилистической концепции возмещения ущерба, то их процессуальные гарантии становятся равными гражданским правам, и они сами определяются как гражданские права — права на равное, финансируемое за счет налогов социальное обеспечение[21]. Поэтому «социальная защита мыслится не как милость государства, а как законное право гражданина»1, а получение социальных услуг, которые максимально охватывают существующие социальные риски, гарантируется всем жителям страны. Поэтому в США термин «гражданские права» употребляется не только применительно к личным правам, но и в значении конкретных социально-экономических прав, подкрепленных судебными гарантиями равной правовой защиты[22] [23].

С формально-юридической точки зрения это считается положительной тенденцией, поскольку позволяет эффективнее обеспечивать защиту социальных прав как прав субъективных. При этом распространение на позитивные права гражданско-правовых способов защиты оказывает влияние и на саму их суть: чтобы доказать в суде справедливость своих требований о компенсации, гражданам приходится подтверждать свой статус «жертвы» несправедливых распределительных отношений. А понятие жертвы коренным образом отличается от понятия застрахованных социальных рисков, т. е. оснований, с которыми связан риск утраты источника средств к существованию и которые признаются законом социально уважительными. Распространение такой тенденции оценивается сторонниками концепции солидарности весьма негативно, поскольку размывает понятие взаимопомощи, на котором строится социальное государство. В частности, П. Розанваллон назвал ее «виктимизацией» общества, поскольку, на его взгляд, она подразумевает осуществление справедливости как компенсации жертвам и возмещения ущерба по правилам привлечения к гражданской ответственности за виновное деяние государства или третьих лиц.

Эта же тенденция — распространение на социальные права гражданско-правовых способов защиты — используется при их трактовке как прав «новой собственности», предложенной в США

Ч. Рэем и применяемой в судебной практике некоторых европейских стран[7]. В этом случае права получателей социальной помощи отождествляются с правами собственников, что дает процессуальную гарантию судебной защиты этих прав. Поэтому для реализации социально-экономических прав большое значение имеет принцип неделимости всех прав человека, который требует более широкого подхода к правам этого вида и позволяет обеспечивать их судебную защиту в случае необходимости ссылкой на нарушение других основных прав.

Однако в России такая тенденция не просматривается. Напротив, льготы (или меры социальной поддержки) могут играть в нашем законодательстве различную роль. Помимо своей основной функции — компенсаторной, призванной восполнить недостаток заработных средств, получаемых в виде пенсий и заработной платы, они иногда используются в целях возмещения вреда, например, лицам, пострадавшим вследствие аварии на Чернобыльской АЭС или на Семипалатинском полигоне1; лицам, служившим в подразделениях особого риска[25] [26]; жертвам политических репрессий. В этом случае льготы в их материальном (финансовом) выражении входят в признанный государством объем возмещения вреда, а само возмещение вреда строится не на гражданско-правовых методах, а вытекает из публично-правовых обязательств государства, которые возникают в силу осуществления им социально значимых функций.

Поэтому нельзя сказать, что социально-экономические права вообще не подлежат судебной защите, но, несомненно, следует подчеркнуть специфику их защиты как непосредственно действующих конституционных прав.

Кроме судебной защиты социально-экономические права могут защищаться механизмами обжалования, которые развиваются на международном уровне. Генеральная Ассамблея ООН 10 декабря 2008 г. приняла Факультативный протокол к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах, который предусматривает право подачи индивидуальных петиций в Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам по нарушениям прав, указанных в Пакте. Со времени разработки Пактов о правах человека в 1966 г. из-за негативного отношения многих стран к идее закрепления и контроля на международном уровне за соблюдением социально-экономических прав такая процедура была предусмотрена только для гражданских и политических прав. Факультативный протокол открыт для подписания с 24 сентября 2009 г., и ряд государств уже поставили под ним свои подписи. Предполагается, что с учетом требований о не менее чем 10 ратификациях он может вступить в силу в ближайшие два года.

Механизм подачи коллективных жалоб в связи с нарушениями социальных прав предусмотрен Европейской социальной хартией (пересмотренной). Система коллективных жалоб была введена Дополнительным протоколом к Хартии в ноябре 1995 г., который вступил в силу 1 июня 1998 г., в целях обеспечения новых мер по улучшению реального осуществления прав, гарантируемых Хартией. Право подать жалобы предоставляется не очень широкому кругу субъектов: международным организациям работодателей и трудящихся; международным неправительственным организациям, имеющим консультативный статус при Совете Европы; представительным национальным организациям работодателей и трудящихся страны, против которой подана жалоба. По этой процедуре жалобы уже рассматриваются, однако Россия, частично ратифицировав Хартию в 2009 г., пока не присоединилась к этому механизму.

Принятые на международном уровне способы защиты социально-экономических прав отражают их особенности. Парламентская Ассамблея Совета Европы неоднократно ставила вопрос о распространении на социально-экономические права режима юридической защиты, предусмотренного для гражданских и политических прав, который существует в рамках Конвенции о защите прав человека и основных свобод. В частности, ставился вопрос о принятии дополнительного протокола к Конвенции. По мнению Парламентской Ассамблеи, такое расширение юрисдикции Европейского Суда по правам человека могло стать действенным средством для усиления защиты этих прав1. Однако эти инициативы не были поддержаны государствами — членами Совета Европы. [27] [28]

Следует сказать и о существовании такого контрольного механизма за соблюдением социально-экономических прав, как рассмотрение докладов национальных государств о принимаемых ими мерах и о прогрессе на пути достижения указанных прав. Подобная процедура предусмотрена и Пактом об экономических, социальных и культурных правах, и Европейской социальной хартией. Четвертый периодический доклад об осуществлении Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах Российская Федерация представляла в 2003 г., и тогда нашей стране были сделаны существенные замечания по 28 пунктам, многие из которых, к сожалению, до сих пор не выполнены. В частности, Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам настоятельно рекомендовал России принять эффективные меры для повышения заработной платы и осуществления ст. 133 Трудового кодекса РФ, которая предусматривает, что минимальный размер оплаты труда не может быть ниже прожиточного минимума; обеспечить, чтобы базовый компонент пенсий был выше прожиточного минимума. Рекомендовано также использовать увеличение поступлений в бюджет для повышения достаточного жизненного уровня, в том числе посредством создания всеобъемлющей национальной стратегии по борьбе с бедностью, и сократить число населения с доходами ниже прожиточного минимума до 28—30 млн человек.

По приведенным замечаниям рекомендованный уровень прогресса достигнут только по сокращению числа малоимущего населения. Федеральная служба государственной статистики сообщила, что численность населения, имеющего среднедушевые доходы ниже прожиточного минимума, установленного в целом по стране, сократилась с 21,1 млн человек в первом полугодии 2009 г. до 19,1 млн в 2010 г., что в общей численности населения составляет 13,6%. Таким образом, в России насчитывается более 19 млн бедняков, имеющих доход менее 5,6 тыс. руб. С одной стороны, налицо улучшение ситуации, но если иметь в виду, что большинство лиц с минимальными доходами составляют работающие люди, имеющие на своем иждивении несовершеннолетних детей, то картина продолжает оставаться удручающей. Сообщается также, что средняя пенсия по стране достигла уровня 7,6 тыс. руб., а Президент РФ в записи в интернет-блоге, сделанной ко Дню пожилых людей (1 октября 2010 г.), пообещал, что размер пенсии к 2012 г. должен более чем в 1,5 раза превысить величину прожиточного минимума. Для сравнения: в Нидерландах средний размер пенсий в стране — 3200 евро, в Финляндии — 1300 евро, в США — 1200 долл., в Германии — 984 евро, в Чили — 250 долл.1

Все эти факты свидетельствуют о крайне низком уровне соблюдения и защиты социально-экономических прав в России. Следует признать, что социальное государство, которое провозглашается в Конституции РФ, является пока лишь конституционным идеалом. И пока в России не удалось создать универсальную систему социальной защиты, исследования в области социально-экономических прав человека будут востребованы не столько в качестве объяснительных теоретических концепций, сколько для создания конкретных механизмов совершенствования взаимоотношений между человеком и государством. [29]

  • [1] См.: Соловьев Э. Ю. Категорический императив нравственности и права.С.369.
  • [2] См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2009.С. 271.
  • [3] Эбзеев Б. С. Личность и государство в России: взаимная ответственность иконституционные обязанности. С. 91.
  • [4] Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2007. С. 85.
  • [5] См. определения Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2006 г. № 90-0, от18 июля 2006 г. № 297-0, от 2 ноября 2006 г. № 563-0, от 16 ноября 2006 г. № 510-0,от 16 ноября 2006 г. № 511-0 и др.
  • [6] См. п. 21 Замечания общего порядка № 18 (2005 г.); п. 42 Замечания общегопорядка № 19 (2007 г.); п. 45 Замечания общего порядка № 13 (1991 г.) КомитетаООН по экономическим, социальным и культурным правам.
  • [7] См.: ШайоА. Указ. соч. С. 60.
  • [8] См. постановление Конституционного Суда РФ от 24 мая 2001 г. № 8-П поделу о проверке конституционности положений ч. 1 ст. 1 и ст. 2 Федерального закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» в связи с жалобами граждан А. С. Стах иГ. И. Хваловой.
  • [9] См.: Зорькин В. Д. Указ. соч. С. 175.
  • [10] БВС РФ. 1996. № 1.
  • [11] Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина и Л. В. Лазарева. М., 2009. С. 161.
  • [12] См. постановление Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. № 5-П.
  • [13] См.: Лобов М. Защита социальных прав в рамках Конвенции о защите правчеловека и основных свобод (практика Европейского Суда по правам человека) //Вопросы применения норм международного права и стандартов Совета Европы вобласти судебной защиты прав и свобод человека. Барнаул, 2004. С. 359—369.
  • [14] Aircy V. Ireland, решение от 9 октября 1979 г., п. 26.
  • [15] Лобов М. Указ. соч. С. 360.
  • [16] См.: Варламова Н. В. Механизмы защиты социальных прав в рамках Совета Европы // Европейская социальная хартия: вызовы и реальность. М., 2009. С. 28—29.
  • [17] Постановление Европейского Суда по правам человека по делу «Бурдов против России» от 7 мая 2002 г., жалоба № 59498/00.
  • [18] Wessels-Bergervoet v. the Netherlands, решение о приемлемости от 3 октября2000 г.
  • [19] ГомьенД., Харрис Д., Зваак Л. Указ. соч. С. 519.
  • [20] См.: Покровский И. А. Указ. соч. С. 18.
  • [21] См.: Розанваллон П. Указ. соч. С. 57.
  • [22] Антропов В. В. Указ. соч. С. 54.
  • [23] См.: Сафонов В. Н. Социальное законодательство в США (историко-правовые аспекты) // Государство и право. 1999. № 1. С. 102.
  • [24] См.: ШайоА. Указ. соч. С. 60.
  • [25] См. определение Конституционного Суда РФ от 11 июля 2006 г. № 404-0 позапросу Калининградской областной Думы о проверке конституционностиподп. «б» и п. 3 Правил выдачи удостоверений единого образца гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядсрных испытаний на Семипалатинском полигоне.
  • [26] См. определение Конституционного Суда РФ от 15 июля 2004 г. № 250-0 оботказе в принятии к рассмотрению жалобы Аликова В. И. на нарушение его конституционных прав положениями Федерального закона от 12 февраля 2001 г.«О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС”».
  • [27] 1 Parliamentary Assembly Recommendation 1354 (1998). Future of the EuropeanSocial Charter. Text adopted by the Assembly on 28 January 1998 (5th Sitting);Recommendation 1415 (1999). Additional Protocol to the European Convention on Human Rights Concerning Fundamental Social Rights. Text adopted by the Assembly on23 June 1999 (21st Sitting); Recommendation 1487 (2000). Development of a New SocialSystem. Text adopted by the Standing Committee, acting on behalf of the Assembly, on
  • [28] November 2000.
  • [29] См.: Коммерсантъ-Власть. 2010. 26 июля.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >