Факторы, определяющие территориальные пределы действия технических регламентов

Повторим, что технические регламенты, как любые нормативные правовые акты, различаются в зависимости оттого, распространяется их действие на территорию интеграционного объединения, на всю государственную территорию страны или на какую-либо точно определенную ее часть. Территориальные пределы их действия определяются совокупностью целого ряда факторов, которые условно можно разделить на несколько групп.

2

Факторы, детерминируемые сущностью технического регламента как правового акта

В эту группу могут быть отнесены следующие факторы.

1. Субъект (орган государственной власти или постоянно действующий орган интеграционного объединения), которым принят акт, поскольку в большинстве случаев действие нормативного акта распространяется на той территории, органами государственной власти которой он издан.

В условиях развития в мире глобализационных процессов, с одной стороны, и процессов регионализации — с другой, во многих федеративных государствах значимые элементы системы технического регулирования создаются (формируются) не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов федерации. Так, например, в США законодательством штатов регламентируются вопросы технического регулирования в строительстве (необходимая унификация достигается посредством принятия всеми штатами модельных или единообразных строительных кодексов), в сфере производства и обращения химической продукции, продуктов питания и иных сферах. Учитывая то, что характер и масштабы экологических проблем имеют ярко выраженный региональный характер, национальные технические регламенты в сфере охраны окружающей среды разрабатывают не только Агентство по защите окружающей среды и Администрация безопасности труда и здравоохранения, но и отдельные штаты, причем законодательством штатов зачастую устанавливаются более жесткие требования, чем на федеральном уровне. В Канаде отдельные провинции разрабатывают собственные правила, дополняющие федеральные технические регламенты по вопросам безопасности химической продукции, медицинского оборудования, транспортных средств, продуктов питания и т.д., тогда как вопросы технического регулирования в строительстве являются их (провинций) исключительной прерогативой1.

Несколько иначе организована деятельность по обеспечению технической безопасности в Китайской Народной Республике.

Конституцией Китайской Народной Республики (ст. 3) закреплен принцип «всемерного развития инициативы и активности на местах при едином руководстве центра», который получил свое развитие в Законе Китайской Народной Республики о законодательстве, принятом на 5-й сессии Всекитайского собрания народных представителей девятого созыва 15 марта 2000 г. Согласно ст. 8 указанного Закона федеральные органы власти принимают законы и иные нормативные правовые акты по предметам, отнесенным к исключительному ведению Республики. Таковыми являются вопросы:

  • — государственного суверенитета;
  • — установления, организации и определения порядка функционирования системы республиканских органов законодательной и исполнительной власти, народного суда и народной прокуратуры;
  • - установления основ самоуправления в районах национальной автономии, включая автономные области, автономные округа и автономные уезды, основ системы этнических регионов и системы особых административных регионов;
  • — уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства;
  • - регулирования и защиты прав и свобод человека, а также установления системы принудительных мер и наказаний, включая вопросы ограничения личной свободы;
  • - отчуждения негосударственного имущества;
  • — установления основ институтов гражданского общества;
  • — установления основ экономической системы; вопросы финансового, налогового, таможенного регулирования, а также основы международной торговли;
  • - гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства;
  • - иные вопросы законодательства, регулирование которых осуществляется Всекитайским собранием народных представителей или его Постоянным комитетом путем принятия национальных законов.

Вопросы общественных отношений, не вошедшие в указанный перечень, включая вопросы технического регулирования, могут регламентироваться не только национальными законами, но и нормативными правовыми актами органов государственной власти провинций, городов центрального подчинения, уездов, городов, городских районов, волостей, национальных волостей и поселков, а также актами органов самоуправления автономных областей, автономных округов и автономных уездов. Разработка и принятие локальных нормативных правовых актов должны осуществляться с учетом особенностей этнической политики, экономического и культурного развития соответствующих регионов (ст. 63—73 Закона Китайской Народной Республики о законодательстве).

1

Обеспечение безопасности и качества продукции и в целом обеспечение техногенной безопасности и защиты интересов государства и населения в процессе модернизации экономики осуществляются в рамках единой национальной системы стандартизации, включающей в себя:

  • - национальные стандарты;
  • - принимаемые на республиканском уровне отраслевые (профессиональные) стандарты;
  • - локальные стандарты, принимаемые органами государственной власти провинций, городов центрального подчинения, уездов, городов, городских районов, волостей, национальных волостей и поселков, а также органами местного самоуправления автономных областей, автономных округов, автономных уездов;
  • - стандарты предприятий.

При этом сфера технического регулирования, сфера повышения безопасности и качества продукции координируются единым органом — Администрацией Китайской Народной Республики по стандартизации, которая, однако, является не единственным органом, устанавливающим обязательные для исполнения требования.

В соответствии с Законом Китайской Народной Республики о стандартизации, одобренным 5-й сессией Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей седьмого созыва, и принятыми в его развитие Правилами имплементации Закона Китайской Народной Республики о стандартизации, принятыми Указом Государственного Совета КНР от 6 апреля 1990 г. № 531, локальные стандарты устанавливают требования безопасности и санитарные требования в отношении промышленной продукции, применительно к которой:

  • - отсутствуют требования в национальных и отраслевых (профессиональных) стандартах;
  • - существует необходимость установления единых (унифицированных) в рамках соответствующего региона требований, в которых учитывались бы его (региона) природные, экономические и иные особенности и которые должны быть унифицированы.

Обязательными для применения являются стандарты, устанавливающие:

  • - требования к продуктам питания, лекарственным средствам, а также стандарты в области ветеринарии;
  • — требования безопасности и санитарные (гигиенические) требования к продукции, ее хранению, транспортировке и утилизации; требования безопасности труда;
  • — санитарные нормы, требования к качеству и безопасности объектов капитального строительства;
  • — допустимые объемы негативного воздействия на окружающую природную среду и нормативы качества окружающей среды;
  • — технические термины, маркировку и основные принципы ее применения;
  • — методы и процедуры испытаний и измерений;
  • — требования качества, которые должны контролироваться государственными органами, предъявляемые к продукции и товарам особой значимости. Перечень указанных товаров и продукции утверждается специально уполномоченными органами государственной власти Китая.

Следует отметить, что в Китае, как и в иных государствах с федеративным устройством, федеральное законодательство имеет приоритет перед региональным законодательством. Иначе говоря, органы государственной власти провинций, городов центрального подчинения, уездов, городов, городских районов, волостей, национальных волостей и поселков, а также органы самоуправления автономных областей, автономных округов и автономных уездов в своей деятельности обязаны соблюдать правовые акты вышестоящих органов государственной власти. Это означает, что нормативные акты региональных органов власти должны соответствовать Конституции Китайской Народной Республики, национальным законам, административным правилам и регламентам, принимаемым Государственным Советом КНР в соответствии с Конституцией Китайской Народной Республики и национальными законами, нормативным актам иных национальных и вышестоящих региональных органов государственной власти. Следовательно, юридическая сила локальных стандартов ниже, чем юридическая сила национальных и отраслевых (профессиональных) стандартов, и потому локальные стандарты автоматически утрачивают силу в случае принятия и вступления в силу национального стандарта, регулирующего сходный круг вопросов.

Кроме того, локальные стандарты по своей юридической силе уступают законодательным актам, принимаемым региональными органами государственной власти, поэтому в случае возникновения противоречий и юридических коллизий между нормами локального стандарта и регионального закона применяться должны нормы закона (ст. 15 упомянутых выше Правил имплементации).

Таким образом, в Китайской Народной Республике локальные стандарты стоят на довольно низкой ступени иерархии нормативных актов. Как правило, они не содержат общих правовых норм, а их принятие или изменение не требует пересмотра действующего законодательства (внесения изменений и дополнений в законодательные акты). Тем не менее в Китае также, как в США и Канаде, региональные органы государственной власти оказывают существенное влияние на правовое регулирование вопросов обеспечения технической безопасности.

В отличие от указанных стран в Российской Федерации технические регламенты могут приниматься исключительно федеральными органами государственной власти, тогда как региональные органы государственной власти, а также любые другие лица могут разрабатывать проекты технических регламентов. Это объясняется следующими причинами:

  • - правовое поле, в рамках которого создается и будет функционировать новая система технического регулирования, формируется конституционными принципами единства экономического пространства (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ), установления правовых основ единого рынка (п. «ж» ст. 71), закрепления важнейших объектов жизнедеятельности в исключительном ведении Российской Федерации (п. «и», «м», «р» ст. 71 Конституции РФ[1]), а также принципом единства правил установления требований к продукции и процессам ее производства и обращения, к выполнению работ или оказанию услуг (ст. 3 Закона о техническом регулировании). В определении Верховного Суда РФ от 26 сентября 2007 г. по делу № 6-Г07-8 подчеркивается:
  • - что «в силу п. «р» ст. 71 Конституции РФ стандарты (в том числе строительные нормы и правила) отнесены к ведению Российской Федерации. Это означает, что государственные стандарты (и призванные заменить их технические регламенты) имеют федеральный уровень, какие-либо права субъектов Российской Федерации относительно утверждения государственных стандартов Конституция РФ не предусматривает»[2];
  • - требования технических регламентов не могут служить препятствием осуществлению предпринимательской деятельности в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения определенных ими целей технического регулирования (п. 2 ст. 7 Закона о техническом регулировании);
  • — технические регламенты применяются одинаковым образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения продукции, осуществления процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, видов или особенностей сделок и (или) физических и (или) юридических лиц, являющихся изготовителями, исполнителями, продавцами (п. 6 ст. 7 Закона о техническом регулировании).

Говоря о функциях органов государственной власти разного уровня в сфере технического регулирования, следует отметить такой аспект. Законом о техническом регулировании (п. 1 ст. 6) установлен исчерпывающий перечень целей принятия технических регламентов:

  • — защита жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
  • — охрана окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
  • — предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

Однако многие аспекты «защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества» и «охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений» ст. 72 Конституции РФ, отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. А именно:

  • — природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности (п. «д» ч. 1 ст. 72);
  • — пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. «в» ч. 1 ст. 72);
  • — осуществление мер по борьбе с катастрофами, эпидемиями, ликвидация их последствий (п. «з» ч. 1 ст. 72) и ряд других аспектов обеспечения безопасности.

Установление в указанных сферах совместного ведения обусловлено тем, что достижение поставленных целей правового регулирования, будь то охрана жизни и здоровья людей или минимизация техногенного воздействия на окружающую природную среду, в полной мере возможно только тогда, когда в соответствующей деятельности участвуют государственные органы и федерального, и регионального уровня, а также органы местного самоуправления. Ведь именно региональные и местные власти ближе всего стоят к специфическим нуждам людей на той или иной территории, и потому именно они могут наиболее точно выбрать меры и средства, которые обеспечат защиту прав и законных интересов общества, государства и людей. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами также отнесены Конституцией РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, так как эти объекты имеют жизненно важное значение для всего населения страны. Следовательно, относящиеся к ним решения должны приниматься с учетом интересов как Российской Федерации в целом, так и ее субъектов.

Эти конституционные нормы получили развитие во многих законодательных актах Российской Федерации. Так, например, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 (п. 2 ст. 263) определяет конкретные полномочия органов государственной власти субъекта РФ, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета). Из них к сфере технического регулирования в той или иной степени можно отнести:

  • - вопросы предотвращения и ликвидации последствий аварий и чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (подп. 5, 51, 31, 45, 51 и 511);
  • - вопросы предотвращения негативного антропогенного воздействия на окружающую среду (подп. 7—72);
  • - вопросы противопожарной безопасности (подп. 31);
  • - вопросы установления различных ветеринарных и фитосанитарных мер в отношении той или иной продукции (подп. 49),
  • - вопросы реализации органами субъектов РФ контрольных и надзорных функций (подп. 57) и др.

Более полное представление о том, каким образом сегодня распределяются полномочия в сфере технического регулирования между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, можно получить на примере деятельности, направленной на обеспечение пожарной безопасности. Общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»2. Согласно указанному Федеральному закону к полномочиям федеральных органов государственной власти в области пожарной безопасности относятся, в частности:

СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649.

  • — разработка и осуществление государственной политики, в том числе принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов в отношении пожарной безопасности и контроль за их исполнением;
  • — участие в разработке технических регламентов, национальных стандартов, норм, правил пожарной безопасности и других нормативных документов по пожарной безопасности, в том числе регламентирующих порядок и организацию тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ;
  • — установление общих принципов подтверждения соответствия.

Органы государственной власти субъектов РФ в сфере пожарной

безопасности также осуществляют нормативное правовое регулирование в пределах их компетенции (ст. 18 Федерального закона «О пожарной безопасности»). Так, например, в Ленинградской области принят Областной закон от 25 декабря 2006 г. № 169-03 «О пожарной безопасности Ленинградской области»[3], нацеленный на защиту жизни и здоровья людей, животных, имущества граждан, организаций и государства от пожаров. Данным Областным законом определены принципы обеспечения пожарной безопасности на территории Ленинградской области, состав и основные задачи областной противопожарной службы, полномочия органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности, иные вопросы. Постановлением Правительства Ленинградской области от 12 декабря 2006 г. № 336 «Об обеспечении пожарной безопасности на территории Ленинградской области»[4] утверждены:

  • — Положение об обязательном обучении мерам пожарной безопасности неработающего населения, служащих, работников предприятий, организаций, учреждений и обучающихся в образовательных учреждениях на территории Ленинградской области;
  • — Перечень первичных средств пожаротушения и противопожарного инвентаря для помещений и строений, принадлежащих гражданам;
  • — Типовое положение об организации общественного и муниципального контроля за соблюдением требований пожарной безопасности в населенных пунктах на территории Ленинградской области;
  • — Типовое положение об обеспечении первичных мер пожарной безопасности на территории муниципального образования Ленинградской области.

Однако собственно требования пожарной безопасности органами государственной власти субъектов РФ устанавливаться не могут. В соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»[5] (ст. 4) требования пожарной безопасности к продукции, процессам проектирования, производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации должны устанавливаться нормативными правовыми актами Российской Федерации, и нормативными документами по пожарной безопасности, к числу которых относятся «национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила)».

Обязательные для применения и исполнения требования к средствам обеспечения пожарной безопасности и пожаротушения, а также требования к маркировке этих средств будут установлены техническим регламентом Евразийского экономического союза «О требованиях к средствам обеспечения пожарной безопасности и пожаротушения», который вступит в силу 1 января 2020 г.[6]

Представляется, что такой подход будет реализовываться и в иных отраслевых системах технического регулирования.

В связи с этим следует, однако, обратить внимание на правовую позицию Конституционного Суда РФ, высказанную в Постановлении от 15 июля 1996 г. № 16-П, согласно которой правовое равенство субъектов РФ не означает равенство их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и т.д., вследствие чего учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов РФ. Представляется, что в некоторых случаях «соблюдение баланса интересов» может потребовать установления обязательных требований безопасности с учетом региональных особенностей не на федеральном уровне, а на уровне субъекта РФ. И потому вопрос о возможности исполнения ряда функций и полномочий в сфере технического регулирования органами государственной власти субъектов РФ нуждается в дополнительном изучении и проработке.

2. Форма принятия акта. Как и иные нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти Российской Федерации, технические регламенты в большинстве случаев будут действовать на всем пространстве, находящемся под юрисдикцией российского государства. Особенно если речь идет о технических регламентах, принимаемых в форме указа Президента РФ, постановления Правительства РФ или ведомственного акта. Однако возможны ситуации, когда территория, подпадающая под действие технического регламента, не совпадает с государственной территорией России. Это относится в первую очередь к техническим регламентам, принимаемым в форме международного договора Российской Федерации или в соответствии с международными договорами Российской Федерации, и к регламентам, принимаемым в форме указа Президента РФ. Ведь международный договор не может распространяться только на одну страну, решение Евразийской экономической комиссии применяется без изъятий на всей территории ЕАЭС, а указ Президента РФ, как следует из положений ст. 10 Закона о техническом регулировании, принимается лишь в исключительных случаях, при возникновении обстоятельств, приводящих к непосредственной угрозе жизни или здоровью граждан и (или) окружающей среде. Можно предположить, что такие ситуации будут возникать не на всей территории страны одновременно. Это означает, что во многих случаях действие технического регламента может распространяться не на страну, а на какой-то регион — над- или субнациональный[7].

  • [1] В частности, Конституцией РФ (п. «р» ст. 71) к предметам исключительного ведения Российской Федерации отнесены такие значимые с точки зрения формирования системы технического регулирования элементы, как стандарты, эталоны,метрическая система и исчисление времени, официальный статистический учет.
  • [2] СПС» КонсультантПлюс».
  • [3] Вестник Правительства Ленинградской области. 2006. № 96.
  • [4] Вестник Правительства Ленинградской области. 2006. № 90.
  • [5] СЗ РФ. 2008. № 30 (ч. I). Ст. 3579.
  • [6] См.: Распоряжение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 11 мая2017 г. № 46 «О проекте решения Совета Евразийской экономической комиссии«О техническом регламенте Евразийского экономического союза «О требованияхк средствам обеспечения пожарной безопасности и пожаротушения» // Официальный сайт Евразийского экономического союза [Электронный ресурс]. URL:http://eaeunion.org/.
  • [7] О понятии наднациональных и субнациональных регионов см.: Лукьянова В.Ю.К вопросу о структурировании глобального пространства // Культурное и природное наследие России / под ред. Г.Б. Добровольского и Е.П. Челышева. М.,2007. С. 20-65.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >