Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Социология arrow Правовой анализ проблем противодействия коррупции в лесной сфере

Предисловие

Предлагаемая вниманию читателей монография, подготовленная на кафедре права Московского государственного университета леса, посвящена назревшим вопросам правового регулирования антикоррупционной деятельности в сфере использования одного из главных природных богатств России — леса.

Е.И. Майорова пишет, что изъяны лесного законодательства, непрекращающиеся попытки преодолеть несовершенство Лесного кодекса Российской Федерации путем принятия все новых федеральных законов, вносящих изменения в его текст, введение в него понятий, отличающихся от использованных ранее, требуют от специалистов в области лесного права, лесоводов и лесопромышленников детального переосмысления происходящего процесса реформирования, переформатирования лесных правоотношений.

Новый вызов времени — обеспечение баланса между устойчивым развитием экономики и экологически ответственным лесопользованием ставит перед работниками лесного сектора новые задачи. Необходимость адаптации к изменениям и реализации лесного законодательства приводит к тому, что до анализа причин и типичных проявлений такого девиантного явления, как коррупция, в процессе использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов зачастую просто «не доходят руки».

Тем не менее, при существующей системе экономических отношений лесное хозяйство предрасположено к коррупционным рискам. Рано или поздно внимание научной общественности должны привлечь (и уже привлекают) наиболее острые проблемы, связанные с нелегальной заготовкой леса и нелегальным оборотом древесины, нецелевым использованием земель лесного фонда и иных территорий, покрытых лесными насаждениями, ненадлежащим осуществлением лесохозяйственных мероприятий, незаконным пользованием недревесными ресурсами леса: эти и многочисленные иные «болевые точки» свидетельствуют о негативных последствиях несовершенства лесного законодательства, неэффективном правоприменении, приводящих к возникновению возможностей проявления коррупции.

Экологические отношения, включающие природоохранные, природоресурсные, лесные интересы, связаны с предоставлением, охраной, использованием и изъятием земельных и лесных участков, где коррупционные поиски и риски достаточно велики. Противодействие коррупции в этой сфере базируется на общих принципах преодоления коррупции, имея некоторые особенности, обусловленные рядом факторов[1].

Прежде всего, они зависят от форм и видов собственности на природные ресурсы и объекты, где публичная составляющая весьма значительна. Велика она в лесопользовании, поскольку согласно ст. 8 ЛК РФ лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, предполагая осуществление полномочий в области лесных отношений органами государственной власти РФ, субъектов РФ, органами местного самоуправления (ст. 81-84 ЛК РФ).

Формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством: недостаточная определенность этой формулировки порождает, с одной стороны приоритетность категорий и целевого назначения земель, имеющих публичный характер и определяемых публичными органами, а с другой — предпосылки коррупционных проявлений в правоприменении.

Преодоление и предупреждение коррупции, где бы она ни проявлялась, основываются на требованиях ч. 1 ст. 19 Конституции РФ о равенстве всех перед законом и судом, на положениях общей теории права о необходимости использования всех форм правореализации, включая неуклонное соблюдение, безусловное выполнение и всестороннее применение норм права.

В деле преодоления коррупции в сфере экологии, как и в других сферах общественной, социальной жизни, немаловажное значение имеет функционирование и проявление элементов гражданского общества, деятельность некоммерческих объединений, ориентированных на защиту леса, информационное и своевременное обеспечение населения достоверной информацией, доверие его к органам публичной власти[2].

В то же время достоинством предлагаемой работы является то обстоятельство, что автор не поддался искушению укрупнить исследование имеющейся в настоящее время огромной литературной базой, посвященной вопросам коррупции; не ставил своей целью рассмотрение коррупции как негативного явления — целостного множества элементов (проявлений) во всей совокупности их связей, хотя их исследование привлекает к себе интерес и повышенное внимание ученых разных отраслей права.

Опубликовано обширное количество монографических работ, учебных пособий и научных статей, подготовлены и защищены кандидатские и докторские диссертации по указанной проблематике; тем не менее, автор ограничился емкой, содержательной справкой, приведя краткую историю возникновения и существования этого отрицательного феномена, а также общепринятые определения его основных терминов и понятий.

Источниковедческая база, на которой основана работа достаточно убедительна — четко ограничено количество литературы по теоретическим аспектам коррупции и антикоррупционной деятельности, чтобы вплотную приблизить исследование к нуждам лесного хозяйства и лесного сектора экономики.

Россия за короткий период создала масштабную правовую базу в сфере противодействия коррупции. Обзор антикоррупционного законодательства Российской Федерации регулярно появляется, и этапы его становления достаточно полно описаны автором, который не разделяет бытующего убеждения ряда скептиков относительно того, что коррупция является как бы «вечной категорией, что она родилась вместе с государством и может погибнуть только вместе с ним» и считают возможным лишь сдерживать ее в определенных рамках[3].

Для опровержения вышеприведенной позиции и подтверждения, мотивирования своего мнения Е.И. Майоровой приводится перечень основных ратифицированных международных соглашений, а также принятых в их развитие концептуальных стратегических национальных программных и плановых антикоррупционных документов (например, утверждена единая Национальная стратегия противодействия коррупции), действующих нормативных правовых актов, направленных на их реализацию.

Указывается, что значительную часть Стратегии составляют нормы, устанавливающие разного рода ограничения и запреты, выступающие в роли определенных превенций коррупционным проявлениям. Предусмотрен большой массив рычагов воздействия — от уголовной, административной, дисциплинарной ответственности до гражданско-правовой (имущественной). Рассмотрению аспектов последнего (и добавим — немаловажного) фактора автор посвятил специальную главу: «Ответственность за коррупционные правонарушения в лесной сфере».

В работе указывается, что термин «коррупция» не встречается в Лесном кодексе РФ, а действующая нормативно-правовая база в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов недостаточно подготовлена для борьбы с коррупцией: отсутствует единая государственная система учета заготовленной древесины; бюджетное финансирование лесохозяйственной деятельности недостаточно; многоцелевое использование лесов законодательно не урегулировано: в соответствующей главе приводится характеристика наиболее распространенных ситуаций, в которых чаще всего проявляются коррупционные риски.

Государственная лесная политика некоторыми авторами отождествляется с лесным законодательством, с описанием лесного хозяйства и лесной промышленности, с лесной стратегией. Профессор В.Н. Петров формулирует ее как «непрерывный процесс реализации государственной власти, законодательной, исполнительной и судебной, в лесопромышленном секторе для достижения поставленных целей в определенный промежуток времени»[4].

Однако Основам лесной политики (Распоряжение Правительства РФ от 26 сентября 2013 г. № 1724-р) антикоррупционная направленность не слишком присуща, другими словами, руководящие документы в сфере лесных отношений не часто упоминают о таком, имеющем непосредственное влияние на лесные отношения явлении, как коррупция (по нашему мнению, автором преувеличивается значение упоминания этих терминов в законе — есть сферы с множеством понятий «коррупция» в нормативных правовых актах, но воз и ныне там; сто лет назад лидер кадетской партии в Государственной Думе России П.Н. Милюков заявлял: «нужны не столько новые законы, сколько новые люди»).

По тематике, заявленной в названии работы, отсутствуют глубокие обширные правовые разработки. Одними из основных исследований в рассматриваемой области является раздел в коллективной работе, изданной при содействии Всемирного банка[5], а также ряд статей, указанных в прилагаемом списке. Однако постоянные изменения лесного законодательства требуют соответствующей реакции лесного и всего российского сообщества, в том числе и в области возникновения новых коррупционных возможностей.

Преодолению и пресечению такого угрожающего целостности и единству государства явления как коррупция, уделяется недостаточно внимания: несмотря на многочисленные и порой звонкие заявления представителей российской элиты о весьма негативном влиянии этой болезни на общество, она продолжается, невзирая на громкие уголовные дела и формирование организационных структур для предупреждения коррупционных проявлений, которое носит, по сообщениям СМИ, временами эфемерный, порой показной, имитационный, а то и симуляционный характер.

Указанные причины, а также отсутствие в настоящий момент фундаментального труда, посвященного особенностям коррупции в лесной сфере, делает появление представленного исследования не только ожидаемым, но закономерным, актуальным и полезным во всех отношениях, поскольку к многоловой коррупции применимо выражение А.Н. Радищева более чем столетней давности из «Путешествия из Петербурга в Москву» «чудище обло, огромно, озорно, стозевно и лаяй».

Автор последовательно и логично выстраивает ход рассуждений на заданную тему. Начиная с краткого исторического обзора особенностей коррупции как правового феномена, он переходит к специфике ее проявления в лесных отношениях. С этой точки зрения рассматриваются результаты международных симпозиумов и конференций, посвященных правоприменению в лесном секторе стран-импортеров лесной продукции, выявлению коррупционных рисков при торговле древесиной.

Отмечается огромное внимание, уделяемое международным лесным сообществом правовому регулированию не только экономической, но и планетарной экологической составляющей лесного хозяйства; оценивается ущерб лесным запасам, наносимый незаконными рубками с последующим нецелевым использованием освободившихся площадей. При этом автор приходит к аргументированному выводу о приоритете норм экологического права над иными нормами права, а значит и необходимости расширения применения публично-правовых методов в правовом регулировании лесных отношений.

Анализ изменений массива лесного законодательства с момента принятия Лесного кодекса РФ 2006 г., осуществленный автором, позволяет утверждать, что антикоррупционная тематика не стала его приоритетным направлением — напротив, появились нормы, связанные с возложением ответственности за хозяйственное управление лесами на частный бизнес на землях лесного фонда, переданных в аренду.

С учетом внесенных новаций автор выявил наиболее корруп- циогенные положения лесного законодательства, введя соответствующую рубрикацию главы «Проблемы лесного сектора, обусловленные несовершенством лесного законодательства»: к их числу отнесены типичные коррупционные ситуации, — незаконные рубки, неурегулированность пользования участками лесного фонда, нецелевое использование городских, сельских лесов и особо охраняемых природных территорий, злоупотребления в области воспроизводства лесов.

Эта практическая направленность ценна для работников лесного хозяйства, позволяя ориентироваться в постоянно меняющемся российском правовом природоохранном и природоресурсном поле; высказываются рекомендации, применение которых может способствовать уменьшению возможностей проявления коррупции в лесном секторе России, противостоять волюнтаризму и произволу зарвавшегося чиновничества.

В качестве пожелания можно посоветовать автору в дальнейших исследованиях подробнее рассмотреть правоприменительную практику, включая судебную, административную, раскрывающую, в том числе, и практический опыт действия международных, зарубежных и национальных нормативных актов. Полезно также проанализировать опыт государств на территории постсоветского пространства (например, Республики Беларусь), которые развивают лесное право и лесное законодательство, исходя из ценности леса как природного ресурса и в соответствии с Конвенцией ООН против коррупции.

Насыщенная материалом, обоснованная и мотивированная теорией книга выиграет от критического (то есть объективного) разбора правореализационной практики и рекомендаций по совершенствованию правоприменения, основанных на эмпирическом материале, на применении федеральных законов об экологической экспертизе, об обращениях граждан, об обжаловании в суд действий (бездействия) должностных лиц.

Кое кто полагает, что под разговоры о противодействии коррупции удобно совершать коррупционные проявления, что заслуживает повышенной бдительности и внимания граждан: между тем, упразднен предусмотренный в ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. муниципальный экологический контроль, продолжает требовать активизации производственный и общественный контроль в сфере охраны лесов, других природных ресурсов, всей окружающей среды; предусмотренное в законодательстве РФ усиление государственного экологического надзора в условиях ослабления кое-где дисциплины и ответственности (не только юридической, но и нравственной) предполагает дальнейшее научное и практическое привлечение внимания к противодействию коррупции, уменьшению либо ликвидации ее возможностей при осуществлении государственных надзорных функций.

Полезно более широкое использование международного права, этических норм, хотя ими нельзя ограничиваться, иначе «вась- ка будет слушать и есть»: нужны усиление публичного, в том числе различных форм парламентского контроля, эффективное применение норм о юридической ответственности, изучение не только законодательного и иного правового регулирования, но и реальных правоотношений, правосознания, их итога в виде обеспечения законности и правопорядка.

Разумеется, в подлинно научной работе не могут не присутствовать и другие заслуживающие сопоставления и более глубокого анализа точки зрения и моменты, лишь подчеркивающие весьма творческий характер издания; работа Е.И. Майоровой побуждает продолжить и дальше обсуждать задачи обеспечения долговременной борьбы с коррупцией в лесной сфере в контексте с конкретными ее проявлениями в различных правовых аспектах.

Монография, в которой сформулированы проблемы коррупции в лесной сфере и исходящие из них задачи, будет полезна и интересна не только юристам, специализирующимся в области лесного, природоресурсного, экологического права, практическим работникам лесного хозяйства, но и теоретикам, разрабатывающим пути и способы борьбы с коррупцией в целом, поскольку научная проработка решения указанных задач может иметь теоретическое и практическое значение.

С.А. БОГОЛЮБОВ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий отделом экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве Российской Федерации

  • [1] См.: Полянская Г.Н. Избранное. Юридическое наследие XX века. М.:ИЗиСП — Контракт, 2010; Коррупция. Природа, проявление, противодействие:монография /отв. ред. Т.Я. Хабриева. М.: Юриспруденция, 2012.
  • [2] См.: Использование и охрана лесов. Проблемы реализации законодательства / С.А. Боголюбов, М.И. Васильева, Н.В. Кичигин, Е.И. Майорова и др.; отв.ред. Е.Л. Минина. М.: Юриспруденция, 2012; Комментарий к Лесному кодексуРоссийской Федерации / Л.А. Заславская, Н.А. Моисеев, В.Д. Новосельцев,А.И. Новосельцева и др.; рук. авт. колл. С.А. Боголюбов. М.: Норма, 1997; Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. Постатейный / М.И. Васильева, Ю.Г. Жариков, Ю.И. Шуплецова и др.; отв. ред. С.А. Боголюбов. М.:Проспект, 2007.
  • [3] Как справедливо отмечает, например, Е.И. Спектор, «следует иметь в виду,что в настоящее время отсутствует единый стройный подход к определению понятия “коррупция” и его квалифицирующих признаков. Одновременное жонглирование отечественным законодателем понятиями “коррупционное преступление”,“коррупционное правонарушение”, “коррупционный проступок”, “правонарушение, создающее условие для коррупции”, “преступления коррупционной направленности” не вносит ясность в вопросы юридической квалификации данного девиантного деяния и, более того, позволяет правоприменителю расширительнотолковать действительный смысл и содержание данных понятий, что является незаконным и недопустимым в части применения принципа аналогии в “наказа-тельном праве”». Отсутствие единого категориально-понятийного аппарата не только влечетневозможность установления четких пределов его правового регулирования, врезультате чего все усилия по противодействию коррупции в большей степениприобретают “лоскутный”, а не системный характер, но и нарушает принцип согласованности с системой действующего правового регулирования и с принципомформальной определенности закона, предполагающим точность и ясность законодательных предписаний» (Спектор Е.И. Коррупционные нарушения: проблемныевопросы юридической квалификации // Журнал российского права. 2015. № 8.С. 40-46).
  • [4] Петров В.Н. Лесная политика и лесное право: учеб, пособие. СПб.: СПбГЛТУ,2015.С. 17.
  • [5] Захаренков Л.С., Карпов Л.С., Кузьмичев Е.П., Курицын Л.К., Ловцова Н.В.,Петров А. П., Сунгуров Н.П. Совершенствование правоприменения и управления влесном секторе Российской Федерации: учеб, пособие. М.: Всемирный банк, 2011.
 
Посмотреть оригинал
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >
 
Популярные страницы