ИСТОРИЯ ИЗМЕНЕНИЯ ЛЕСНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СО ВРЕМЕНИ ПРИНЯТИЯ ЛЕСНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 2006 Г.

ской Федерации» содержит помимо организационных норм и переходных положений ряд важных материальных норм.

Этими федеральными законами была введена новая классификация лесов в зависимости от их целевого назначения; определены основные виды использования лесов, формы их охраны и защиты, общие положения о лесоразведении, лесоустройстве. Урегулированы вопросы управления лесными ресурсами, разделения полномочий в области лесных отношений между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Установлены формы государственного лесного контроля и надзора, определена ответственность за нарушение лесного законодательства и порядок разрешения споров. Новеллой Кодекса стала возможность иной, кроме государственной, собственности на лесные участки. При этом лесные участки в составе земель лесного фонда были и остаются в федеральной собственности (ст. 8 ЛК РФ), а формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством.

В массив лесного законодательства входят нормы других федеральных законов и кодифицированных нормативных актов — «на стыке» традиционных законодательных направлений — ФЗ «О недрах», Водного кодекса РФ, Земельного кодекса РФ и др.

Во многих субъектах РФ предпринимаются меры для систематизирования регионального лесного законодательства. Были приняты такие документы, как:

  • • закон Республики Марий Эл от 31 мая 2007 г. № 26-3 «О реализации полномочий Республики Марий Эл в области лесных отношений»;
  • • закон Ярославской области от 27 июня 2007 г. № 55-з «О некоторых вопросах регулирования лесных отношений»;
  • • закон Московской области от 12 июля 2007 г. № 104/2007-03 «Об использовании лесов на территории Московской области»;
  • • закон Тамбовской области от 3 октября 2007 г. № 275-3 «О регулировании отдельных лесных отношений на территории Тамбовской области»;
  • • закон Белгородской области от 16 ноября 2007 г. № 164 «О реализации в Белгородской области положений Лесного кодекса Российской Федерации»;
  • • закон Тульской области от 5 декабря 2007 г. № 917-ЗТО «О лесах Тульской области»;
  • • закон Омской области от 6 декабря 2007 г. № 981-03 «О регулировании лесных отношений в Омской области»;
  • • закон Республики Саха (Якутия) от 31 января 2008 г. 550-3 № 1115-III «О реализации отдельных полномочий в сфере лесных отношений в Республике Саха (Якутия)»;
  • • закон Республики Дагестан от 11 марта 2008 г. № 10 «О регулировании лесных отношений на территории Республики Дагестан»;
  • • закон Волгоградской области от 7 апреля 2008 г. № 1650-ОД «Об использовании лесов на территории Волгоградской области»;
  • • закон Хабаровского края от 24 июня 2009 г. № 250 «О реализации отдельных полномочий Хабаровского края в области лесных отношений»;
  • • закон Санкт-Петербурга от 1 апреля 2010 г. № 153-49 «О регулировании лесных отношений в Санкт-Петербурге»;
  • • закон Республики Мордовия от 14 июня 2011 г. № 26-3 «О регулировании лесных отношений в Республике Мордовия»;
  • • о Межведомственной комиссии по предотвращению нарушений законодательства в сфере лесного хозяйства на территории Московской области и реализации положений Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 415-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»;
  • • порядок уведомления государственными гражданскими служащими департамента лесного хозяйства Костромской области представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений, регистрации таких уведомлений и организации проверки содержащихся в них сведений, утвержденный приказом департамента от 26 ноября 2014 г. № 419, и др.

Кроме того, лесное законодательство Российской Федерации формируют указы Президента РФ, которые могут касаться конкретных отношений в случаях, которые, как правило, непосредственно предусмотрены в самом законодательном документе.

ЛК РФ не содержит норм, делегирующих Президенту РФ полномочия по принятию нормативных правовых актов, регулирующих лесные отношения. Поэтому указы Президента РФ регламентируют, прежде всего, управление в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Например, Указ Президента РФ от 27 августа 2010 г. № 1074 «О Федеральном агентстве лесного хозяйства».

Статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» закрепляет за Правительством РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издание постановлений и распоряжений. При этом уточняется, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Таким образом, нормативными правовыми актами Правительства РФ, регулирующими лесные отношения, могут быть только постановления, но не распоряжения Правительства РФ:

  • • постановление Правительства РФ от 29 июня 2007 г. № 414 «Об утверждении Правил санитарной безопасности в лесах»;
  • • постановление Правительства РФ от 30 июня 2007 г. № 417 «Об утверждении Правил пожарной безопасности в лесах»;
  • • постановление Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии»;
  • • постановление Правительства РФ от 14 декабря 2009 г. № 1007 «Об утверждении Положения об определении функциональных зон в лесопарковых зонах, площади и границ лесопарковых зон, зеленых зон»;
  • • постановление Правительства Российской Федерации от 6 января 2015 г. № 11 «Об утверждении правил представления декларации о сделках с древесиной» и др.

Нельзя не отметить программные документы, принимаемые Правительством РФ, например распоряжение Правительства РФ от 28 декабря 2012 г. № 2593-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Развитие лесного хозяйства” на 2013—2020 годы».

В случаях, предусмотренных как ЛК РФ, так и подзаконными актами Президента РФ и Правительства РФ, федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты. Например, Минприроды разрабатывает нормативные акты, устанавливающие:

  • • порядок исчисления расчетной лесосеки;
  • • порядок использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр и для разработки месторождений полезных ископаемых;
  • • порядок организации и осуществления лесопатологического мониторинга;
  • • порядок использования районированных семян лесных растений основных лесных древесных пород и др.

В ЛК РФ в соответствии со ст. 15, 26, 29, 31, 32, 35, 38, 39, 40, 41, 43 и пр. присутствуют и другие нормы, наделяющие федеральные органы исполнительной власти правом принимать нормативные правовые акты в области лесных отношений.

Так, Рослесхоз (несмотря на регулярные переброски из одного ведомства в другое)[1] систематически принимает нормативные документы, призванные урегулировать «забытые» законодателем или не вполне четко прописанные в законах лесные отношения:

  • • приказ МПР РФ от 16 июля 2007 г. № 183 «Об утверждении Правил лесовосстановления»;
  • • приказ МПР РФ от 16 июля 2007 г. № 185 «Об утверждении Правил ухода за лесами»;
  • • приказ Рослесхоза от 19 февраля 2008 г. № 37 «Об установлении возрастов рубок»;
  • • приказ Минприроды РФ от 8 сентября 2010 г. № 357 «Об утверждении особенностей рубки лесных насаждений и воспроизводства видов (пород) деревьев и кустарников, заготовка древесины которых не допускается, и редких и находящихся под угрозой исчезновения видов деревьев и кустарников при использовании лесов для строительства или реконструкции объектов, необходимых для организации и проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в городе Сочи и развития города Сочи как горноклиматического курорта»;
  • • приказ Рослесхоза от 1 августа 2011 г. № 337 «Об утверждении Правил заготовки древесины» и др.

ЛК РФ возложил на арендаторов лесных участков большой объем непривычных публично-правовых обязательств (составление проекта освоения лесов, подача лесных деклараций и др.). Поэтому одновременно с принятием ЛК РФ и введением его в действие с 1 января 2007 г. был определен переходный период в два года с передачей полномочий в области лесных отношений от лесохозяйственных организаций органам государственной власти субъектов РФ.

С января 2007 г. по апрель 2008 г. действовал неформальный мораторий на внесение изменений в новый ЛК РФ. Лесное хозяйство пыталось приспособиться к новой нормативно-правовой базе. Но новое лесное законодательство оставило неурегулированным ряд лесных отношений. Так, осталась неустраненной юридическая неопределенность понятия «охрана лесов». Согласно ст. 51 ЛК РФ «Леса подлежат охране от пожаров, от загрязнения (в том числе радиоактивными веществами) и от иного негативного воздействия».

Таким образом, норма, относящаяся к охране лесов, прямо не предусматривала противодействия незаконным рубкам и нарушениям установленного порядка лесопользования. Это отчетливо выявилось при передаче полномочий государственного лесного надзора и контроля органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

В 2008 г. в соответствии с новой правовой базой было проведено преобразование лесхозов (разделение на «управляющие» и «хозяйствующие» структуры), введено конкурсное размещение государственных контрактов на охрану, защиту и воспроизводство лесов. Началась подготовка новой лесной плановой документации и приведение договоров, связанных с лесопользованием, в соответствие с ЛК РФ. Однако положение, при котором объем прав различных участников лесных отношений не соответствовал степени их ответственности, кроме того, что не представлялось разумным и справедливым, тормозило многие нововведения.

Тем временем истек переходный период, и наступил май 2008 г. В лесном секторе царил правовой хаос. Была произведена передача оставшихся полномочий, связанных с охраной лесов (госпожарнадзор в лесах, государственный надзор и контроль в лесах Московской области, надзор за осуществлением субъектами РФ переданных полномочий), Россельхознадзору, не имевшему необходимых кадров. Приведение плановой документации и договоров аренды в соответствие с новым лесным законодательством запаздывало. Наблюдался общий упадок и сокращение объемов производства основных видов лесной продукции. В большинстве населенных пунктов, для которых предприятия лесного сектора являлись главными работодателями, наметился резкий рост безработицы и снижение уровня жизни.

Переходный период был продлен до 1 января 2009 г., который стал годом окончательного вступления в силу норм нового ЛК РФ и передачи арендаторам полномочий по охране и воспроизводству лесов, сданных в аренду. Однако уже с мая 2008 г. появились многочисленные предложения о внесении в ЛК РФ поправок. Несмотря на обширную нормативную базу, отчетливо проявилось несовершенство главного лесного закона. Это потребовало немедленной корректировки ситуации в лесном секторе. Только за 2008 г. было принято пять федеральных законов: ФЗ № 66 от 13 мая, ФЗ № 141 от 22 июля, № 143 от 22 июля, ФЗ № 160 от 23 июля, ФЗ № 281 от 25 декабря, вносящих изменения в ЛК РФ и Федеральный закон «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации».

Изменения, вносимые в ЛК РФ, были направлены на урегулирование ряда важных для лесопользователей проблем, выявленных по итогам правоприменительной практики, в части:

  • • соблюдения прав граждан на свободное и бесплатное пребывание в лесах и осуществление ими заготовки и сбора для собственных нужд пищевых и недревесных лесных ресурсов на лесных участках, предоставленных в пользование;
  • • установления механизма реализации древесины, являющейся федеральной собственностью, полученной при использовании лесов в соответствии со ст. 43—46 ЛК РФ (предлагалось, чтобы порядок реализации указанной древесины устанавливался Правительством Российской Федерации);
  • • закрепления возможности предоставления в аренду лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на которых расположены линии электропередачи, линии связи, дороги, трубопроводы и другие линейные объекты (ст. 45 ЛК РФ);
  • • закрепления возможности предоставления в аренду лесных участков на срок до одного г. в целях недропользования и упрощение процедуры оформления необходимой документации (ст. 43 ЛК РФ);
  • • исключения возможности неоднозначного толкования положений ЛК РФ о начальной цене предмета аукциона (устанавливается соответствие между начальной ценой предмета аукциона и начальным размером арендной платы или начальной ценой заготавливаемой древесины, а также механизм определения начальной цены предмета аукциона (ст. 79 ЛК РФ));
  • • уточнения правового режима резервных лесов (ст. 109 ЛК РФ), предусматривающего возможность их использования гражданами для собственных нужд, а также осуществление в них геологического изучения недр, разработки месторождений полезных ископаемых, строительства, реконструкции и эксплуатации искусственных водных объектов, гидротехнических сооружений и линейных объектов[2].

Тем не менее основной лесной закон страны еще не полностью удовлетворял потребности финансовых кругов. Для изменения положения в 2009 г. были приняты четыре федеральных закона, вносящих изменения в ЛК РФ: ФЗ от 14 марта № 32, ФЗ от 17 июля № 164, ФЗ от 24 июля № 209, ФЗ от 27 декабря № 365.

Новшества, внесенные в ЛК РФ Федеральным законом от 14 марта 2009 г. № 32-ФЗ, были направлены на упорядочение отношений, связанных с вырубкой лесных насаждений и заготовкой древесины в различных целях, предусмотренных лесным законодательством.

Для урегулирования вопросов, связанных с осуществлением вырубки в защитных лесах при недропользовании, создании водохранилищ, гидротехнических сооружений и линейных объектов, ст. 21 ЛК РФ была дополнена частью 5.1. В соответствии с ней возможность осуществления таких вырубок в защитных лесах ставилась в зависимость от допустимости создания в них соответствующих объектов. В результате изменений и дополнений, внесенных в ст. 102 и 105 ЛК РФ, вырубка лесных насаждений в указанных целях возможна в любых защитных лесах, кроме лесопарковых и зеленых зон.

В зеленых зонах вырубка лесных насаждений разрешается для размещения гидротехнических сооружений, линий связи, линий электропередачи, подземных трубопроводов. Создание иных объектов в зеленой зоне и, следовательно, вырубка лесных насаждений допускаются только после исключения соответствующих земель или земельных участков из состава зеленой зоны путем изменения ее границ.

Изменениями, вносимыми в ст. 38 ЛК РФ, предусмотрено использование лесов для ведения сельского хозяйства в предпринимательских целях на основании договоров аренды лесного участка. В целях же осуществления сельскохозяйственной деятельности гражданами для собственных нужд лесные участки предоставляются в безвозмездное срочное пользование или путем установления сервитута в соответствии с ЗК РФ и ГК РФ. Одновременно п. 1 ст. 6 внесены изменения в ст. 24 ЗК РФ, регулирующую вопросы предоставления земельных участков на праве безвозмездного срочного пользования.

Внесение поправок законодатели объясняли необходимостью устранения несоответствия положений ряда федеральных законов Лесному кодексу РФ. Однако внесение в ЛК РФ некоторых положений, напротив, существенно ухудшило ситуацию в лесном секторе, — например, понизило степень защищенности лесопарков; усилило дисбаланс прав и обязанностей работников региональных бюджетных учреждений, отвечающих за управление лесами; привело к уничтожению значительной части малого лесного бизнеса. Кроме того, подобные управленческие решения в конечном счете способствоовали размыванию предмета регулирования лесного законодательства, поскольку оно является, прежде всего, частью законодательства об охране окружающей среды.

Последствия не заставили себя ждать. Федеральный закон № 379 окончательно приравнял лесные участки к земельным, ограничил действие лесного законодательства в районе проведения зимних Олимпийских игр, допуская вырубку редких и находящихся под угрозой исчезновения видов деревьев и кустарников. Это прямо противоречит международным обязательствам России, но не было принято во внимание. В районе Сочи была организована особая зона, где не действовали законы, обязательные для остальной территории страны. То же самое произошло на Дальнем Востоке в связи с саммитом АТЭС.

Таким образом, поправки в ЛК РФ 2009 г. повысили «коррупционную емкость» лесного хозяйства и объемы нелегальных рубок.

Как известно, право выражает потребность общества в законодательном регулировании конкретных общественных отношений. Жаркое лето 2010 г. способствовало распространению лесных пожаров, к чему лесное хозяйство, ослабленное предыдущими законодательными инициативами, готово не было.

Изменения, которые внесли в 2010 г. в ЛК РФ федеральные законы № 167 от 22 июля и № 442 от 29 декабря, устанавливали требования о превентивных действиях, направленных на выявление факторов, приводящих к возникновению возгораний в лесах, и на снижение рисков лесных пожаров. Были введены нормы об обязательном мониторинге лесных пожаров и пожарной опасности в лесах. Принятые нормы очерчивали комплекс действий по наблюдению, контролю, организации системы обнаружения и учета лесных пожаров, системы наблюдения за их развитием с использованием наземных, авиационных или космических средств, организации патрулирования лесов, а также мероприятия по приему и учету сообщений о лесных пожарах, оповещению населения и противопожарных служб о пожарной опасности в лесах и лесных пожарах. Значительное внимание было уделено обеспечению санитарной и радиационной безопасности, а также ликвидации чрезвычайных ситуаций в лесах. Вместе с тем не были определены полномочия государственных органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по тушению пожаров в городских лесах, являющихся федеральной собственностью, и в лесах на землях сельскохозяйственного назначения. Отдельным аспектом обеспечения естественного качества лесов названа правовая регламентация их воспроизводства.

Под шумок поправки значительно упростили возможности строительства дорог и других линейных объектов, а также разработки карьеров в защитных лесах. Последнее обстоятельство способно привести к резкому увеличению скорости уничтожения лесопарковых и зеленых зон.

Федеральный закон от 18 июля 2011 г. ФЗ № 242 внес множество поправок, главным образом терминологических, в шестьдесят девять различных федеральных законов. Поправки принципиального характера, касающиеся лесов, были внесены в Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности». В ст. 6 Закона добавлена часть, обязывающая уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им государственные учреждения осуществлять федеральный государственный пожарный надзор в лесах в рамках переданных полномочий. Одновременно введена новая ст. 6.1, предписывающая должностным лицам органов государственного надзора, уполномоченным на осуществление федерального государственного лесного надзора, на основании плановых заданий проводить мероприятия по контролю за соблюдением требований пожарной безопасности в лесах. При этом порядок оформления и содержание плановых заданий на проведение мероприятий по контролю за соблюдением требований пожарной безопасности в лесах устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Таким образом, поправки к закону о пожарной безопасности способствуют определенной путанице в вопросе о том, кто же обеспечивает контроль за пожарной безопасностью в лесах — должностные лица государственного пожарного надзора в лесах или должностные лица государственного лесного надзора. С формальной точки зрения это разные должностные лица, хотя на практике обычно это одни и те же люди. Из поправок, которые вносятся в ЛК РФ, примечательны те, которые расширяют полномочия должностных лиц, осуществляющих государственный лесной надзор. В частности, должностным лицам, осуществляющим государственный лесной контроль и надзор, предоставляется право задерживать в лесах граждан, нарушивших требования лесного законодательства, и доставлять указанных нарушителей в правоохранительные органы, а также изымать у граждан, нарушающих требования лесного законодательства, орудия совершения правонарушений, транспортные средства и соответствующие документы.

В 2012 г. было принято всего два федеральных закона, еще раз трансформирующие ряд статей ЛК РФ. Однако их вредоносность для окружающей среды трудно переоценить.

В частности, новыми законами внесены изменения в ст. 15 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». Теперь «по решению Правительства Российской Федерации в функциональных зонах национальных парков допускается строительство, реконструкция и эксплуатация физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений и необходимой инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры». Во всем мире национальные парки используются исключительно для познавательного и экологического туризма, а не для организации массовых спортивных соревнований. Предлагаемые изменения имели цель узаконить строительство олимпийских объектов на территории Сочинского национального парка, что и было осуществлено. Но под удар попали и другие национальные парки, что позже вылилось в лоббируемые законодательные инициативы.

Поправками 2012 г. внесены очередные изменения и в ФЗ «Об экологической экспертизе». Они отменили обязательность проведения государственной экологической экспертизы материалов, на основании которых планируется лесное хозяйство, а также документации, обосновывающей перевод лесных земель в нелесные. Отмена ГЭЭ приведет и уже приводит к массовой застройке и деградации не только водоохранных лесов и зеленых зон городов, но и ООПТ — государственных заповедников, курортов, объектов Всемирного природного наследия.

В декабре 2013 г. были приняты сразу три федеральных закона, вносящих изменения в ЛК РФ: от 21 декабря 2013 г. № 360-ФЗ «О внесении изменений в статьи 79 и 80 Лесного кодекса Российской Федерации», от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об особо охраняемых природных территориях” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» и от 28 декабря 2013 г. № 415-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». С точки зрения влияния на будущее российского лесного сектора наиболее важен последний из этих законов, предусматривающий внесение в ЛК РФ и КоАП РФ многочисленных изменений, связанных с учетом древесины, а также касающихся особенностей ее маркировки и транспортировки. Формально принятие Закона № 415-ФЗ направлено на борьбу с незаконными рубками. Для реализации положений Закона должна быть создана единая государственная автоматизированная информационная система (ЕГАИС) учета древесины и сделок с ней. За несоблюдение указанных требований вводится административная ответственность, предусматривающая санкции вплоть до конфискации транспортных средств, использовавшихся для неучтенной перевозки. Кроме того, предусматривается запрет на передачу другим лицам древесины, заготовленной гражданами для собственных нужд.

Характерно, что политические лоббисты в странах-потребителях активно противодействуют попыткам ввести эффективные системы отслеживания происхождения древесины и предотвращения отмывания денег.

Для реализации требований Закона необходима разработка ряда подзаконных нормативных актов, из которых три должны быть подготовлены отраслевым министерством (Минприроды России) и восемь — Правительством РФ. Принятые изменения вступают в силу поэтапно. В частности, с 1 февраля 2014 г. вступил в силу запрет на отчуждение или переход от одного лица к другому иными способами древесины, заготовленной гражданами для собственных нужд (отопления, возведения строений и т. п.). Новые требования к перевозке древесины (в части сопроводительных документов) начали действовать с 1 июля 2014 г., основные требования к учету и маркировке древесины — с 1 января 2015 г.; декларирование сделок с древесиной — с 1 июля 2015 г., а ответственность за нарушения при декларировании — с 1 января 2016 г.

Контроль за оборотом древесины, предусмотренный этим Законом, в реальности можно будет обеспечить только на магистральных трассах, в пунктах приема древесины крупными предприятиями или на пунктах пропуска через государственную границу. Обеспечить контроль где-либо еще будет затруднительно — страна слишком велика, а людей, работающих в лесном хозяйстве, осталось слишком мало.

Штраф за нарушения при транспортировке древесины налагается «с конфискацией древесины и (или) транспортных средств, являющихся орудием совершения административного правонарушения, либо без таковой». Очевидно, что эта санкция рассчитана на усмотрение лица, ее налагающего. Штраф с конфискацией транспортного средства, и штраф без конфискации транспортного средства — это принципиально разные наказания. Если закон допускает произвольный выбор между тем и другим — значит, он создает стимул к развитию коррупции.

Государство, столкнувшись с фактом потери контроля над управлением лесами, вернуло в ЛК РФ понятие «лесная охрана». Именно понятие «лесная охрана», а не механизм решения проблемы возвращения в систему лесоуправления специалистов лесной охраны в количестве 60 тыс. человек, сокращенных после принятия ЛК РФ.

Федеральным законом от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в ЛК РФ внесен очередной набор поправок. ФЗ № 171 представляет собой большой пакетный закон, вносящий изменения в тридцать два ранее принятых документа. Две статьи рассматриваемого Закона предусматривают внесение изменений как в ЛК РФ, так и в закон о его введении в действие. Кроме того, некоторые другие статьи ФЗ № 171 могут иметь прямое или косвенное отношение к предоставлению лесных участков в пользование.

Изменения, вносимые в ЛК РФ Федеральным законом от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ, заключаются в следующем.

Словосочетание «безвозмездное срочное пользование» лесными участками заменяется термином «безвозмездное пользование». Это не так безобидно, как кажется на первый взгляд. По сути, происходит передача лесных участков в «безвозмездное бессрочное пользование», практически — в собственность.

Комплексное освоение земельных участков предусматривает разнообразные виды строительства. Участки предоставляются на основании административных решений без проведения торгов для возведения важных инфраструктурных объектов, ИЖС, ведения личного подсобного хозяйства и в других строго определенных случаях.

В ст. 71 ЛК РФ «Порядок предоставления гражданам, юридическим лицам лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности» определен совершенно новый порядок выделения лесных участков. В частности, уточнено, что лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в постоянное пользование на основании решения уполномоченного органа государственной власти или органа местного самоуправления для реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов; при использовании лесов для геологоразведки и добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации искусственных водных объектов, гидротехнических сооружений, линейных объектов при заготовке древесины на участках, предоставленных для вышеперечисленных целей.

Свободные земельные участки должны выставляться на торги по заявлениям граждан и юридических лиц. При нивелировании границ между лесным и земельным участком подобные нормы несут опасность для российских лесов. Их применение грозит привести к массовой вырубке зеленых зон и неконтролируемой застройке лесов объектами коммерческой недвижимости.

Продолжением данной новации является создание механизма легализации находящихся на землях зданий и сооружений. В часть третью ст. 74 ЛК РФ добавляется пункт следующего содержания: «Без проведения торгов договоры аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, заключаются в случаях: ... нахождения на таких лесных участках зданий, сооружений (указанные договоры аренды заключаются с собственниками этих зданий, сооружений, помещений в них или с юридическими лицами, которым эти объекты предоставлены на праве хозяйственного ведения или оперативного управления)».

В число переданных субъектам РФ лесных полномочий включаются «принятие решений о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования, заключение соглашений об установлении сервитутов в отношении лесных участков в границах земель лесного фонда, принятие решений о предварительном согласовании предоставления земельных участков в границах земель лесного фонда».

Представляется, что все внесенные изменения содержат богатую пищу для проявлений коррупции, поскольку наделение субъекта правом пользования лесным участком и лишение его этого права отдается на откуп чиновникам.

Федеральный закон «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты в части совершенствования регулирования лесных отношений» от 29 июня 2015 г. № 206-ФЗ изменяет многие ключевые статьи Кодекса, касающиеся формирования лесных участков, договоров аренды и купли-продажи, заготовки древесины, платежей за использование лесов и др. Суть закона сводится к внесению комплексных взаимосвязанных изменений в законодательство, принятие которых позволит субъектам малого и среднего предпринимательства осуществлять коммерческую заготовку древесины путем заключения краткосрочных (до одного года) договоров купли-продажи лесных насаждений.

В качестве положительного аспекта следует указать, что принятый Федеральный закон впервые вводит в лесное законодательство для краткосрочного пользования принцип «срубил — заплати государству за воспроизводство леса». Таким способом удалось адаптировать лежащий в основе арендных лесных отношений принцип «срубил — посади» применительно к краткосрочным договорам купли-продажи лесных насаждений. Плата по указанным договорам купли-продажи будет определяться по результатам торгов, начальная цена которых должна устанавливаться с учетом регионального коэффициента, учитывающего расходы на охрану лесов и лесовосстановление. Необходимо также отметить, что методика расчета такого коэффициента утверждается Правительством Российской Федерации с учетом природно-климатических и экономических особенностей субъектов Российской Федерации. Таким образом, обеспечивается уровень платы, необходимый для компенсации затрат по охране, защите и воспроизводству лесов при коммерческой заготовке древесины по договорам купли-продажи лесных насаждений.

Рассматриваемый Федеральный закон эффективно дополняет антикризисные меры, предусмотренные Правительством Российской Федерации в сфере государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства. Его реализация призвана способствовать повышению эффективности использования лесов, более рациональному освоению расчетной лесосеки, может явиться источником получения дополнительных доходов бюджетной системы РФ.

Введены, наконец, такие базовые понятия лесного законодательства, как «лесной участок», «рубки лесных насаждений», «заготовка древесины», «проектирование лесных участков»; раскрываются понятия «лесосека», «лесосечные работы», чего не было сделано ранее.

Законом четко разграничиваются случаи заготовки древесины в соответствии с договорами аренды лесных участков и согласно договорам купли-продажи лесных насаждений.

Вносимые изменения связаны с новым порядком выделения и использования лесных земельных участков. Принятие комплексных взаимосвязанных изменений позволит субъектам малого и среднего предпринимательства осуществлять коммерческую заготовку древесины путем заключения краткосрочных (до одного года) договоров купли-продажи лесных насаждений. При этом лесной участок таким предпринимателям предоставляться не будет, что избавит их от финансовых затрат на кадастровый учет, лесоустройство и другие процедуры, связанные с оформлением аренды.

Плата по указанным договорам купли-продажи определяется по результатам аукционов, начальная цена которых должна устанавливаться с учетом регионального коэффициента, учитывающего расходы на охрану лесов и лесовосстановление.

Несмотря на многочисленные попытки оптимизации главного лесного закона и приведения его в соответствие с современными реалиями, в нем остаются многочисленные «прорехи» понятийного аппарата. До настоящего времени не даны дефиниции таких основополагающих понятий, как «незаконные рубки»[3], «городские леса», «рекреация» и пр. Отсутствуют понятия, необходимые для устойчивого управления лесами, включая «приоритетные инвестиционные проекты», «заинтересованные стороны лесного сектора», «леса высокой природоохранной ценности», «малонарушенные лесные территории», «ключевые биотопы» и др.

Часть 1 ст. 64 ЛК РФ «Уход за лесами» в числе мероприятий, направленных на повышение продуктивности лесов, называет агролесомелиоративные[4]. Между тем известно, что агролесомелиорация — способ повышения продуктивности полей при помощи полезащитного лесоразведения, укрепления оврагов посадками деревьев и кустарников. Другими словами, термин и понятие относятся к сельскому, а вовсе не к лесному хозяйству.

Особенное возмущение специалистов в области лесного хозяйства вызывает некорректное выражение «использование лесов» вместо общепринятого «пользование лесом». Вводя в ЛК РФ спорную, невыверенную терминологию, законодатель выказывает неуважение к традициям и основам отечественного лесоводства и лесоуправления.

Перечисленные федеральные законы не регулируют предметно и целостно лесные отношения, а представляют собой изменения в ранее принятый Лесной кодекс РФ. Нарастающее число подобных нормативных актов существенно усложняет систему лесного законодательства, что в итоге препятствует становлению единства правоприменительной практики. Наличие значительного количества невыполнимых, нелогичных и необъяснимых с точки зрения интересов страны и граждан норм и требований приводит к тому, что большинство участников лесных отношений стараются не столько выполнить эти требования, сколько найти пути их обхода. А это прямой путь к коррупции.

  • [1] В 2000 г. в ходе административной реформы Федеральная служба лесного хозяйства была упразднена, а ее полномочия переданы Министерству природных ресурсов РФ. В 2004 г. в составе МПР было создано Федеральное агентство лесногохозяйства. Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы иструктуры федеральных органов исполнительной власти» Федеральное агентстволесного хозяйства было передано из ведения Министерства природных ресурсовРФ в подчинение Министерства сельского хозяйства РФ. Затем Указом Президента РФ от 27 августа 2010 г. № 1074 «О Федеральном агентстве лесного хозяйства»руководство деятельностью Агентства было передано Правительству РФ, а в2012 г. Рослесхоз опять был возвращен в ведение Министерства природных ресурсов и экологии РФ.
  • [2] Изменения были предложены финансовыми кругами и одобрены Торгово-промышленной палатой Российской Федерации.
  • [3] Согласно решению Пленума Верховного суда РФ от 5 ноября 1998 г. № 14«Под незаконной порубкой следует понимать рубку деревьев, кустарников и лианбез лесорубочного билета, ордера или рубку по лесорубочному билету, ордеру, выданному с нарушением действующих правил рубок, а также рубку, осуществляемую не на том участке или за его границами, сверх установленного количества, нетех пород или не подлежащих рубке деревьев, кустарников и лиан...».
  • [4] Ильин В.Л. Патология лесного законодательства // Лесное хозяйство. 2015.№ 3. С. 7-10.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >