Конституционная ответственность в отношении органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ
Федеральные законы предусматривают:
- 0 досрочный роспуск законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления;
- 0 отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ и главы муниципального образования или главы местной администрации;
- 0 досрочную отставку высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ;
- 0 отзыв избирателями субъекта РФ и муниципального образования;
- 0 временное осуществление федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъектов РФ, а органами государственной власти субъектов РФ — отдельных полномочий органов местного самоуправления.
Статья 9 Федерального закона «Об общих принципах» предусматривает основания и порядок досрочного роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.
Решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в виде указа вправе принять: Президент РФ; высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта РФ.
Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта РФ вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в случае принятия законодательным (представительным) органом субъекта РФ конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.
Довольно сложная процедура предусмотрена в отношении досрочного роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ Президентом РФ.
Первоначально Президент РФ выносит в форме указа предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ. Это происходит в случае, если соответствующим судом установлено, что законодательным (представительным) органом субъекта РФ приняты конституция (устав), закон субъекта РФ или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а данный законодательный (представительный) орган в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт, признанный соответствующим судом противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц.
Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом России предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации.
Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ прекращаются со дня вступления в силу решения Президента РФ о роспуске указанного органа.
Срок, в течение которого Президент вправе вынести предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации или принять решение о роспуске указанного органа, не может превышать один год со дня вступления в силу решения суда.
В соответствии с п. 4.1 ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах» Президент РФ вправе также досрочно распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации в случае, если после представления в третий раз кандидатуры на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ законодательный (представительный) орган государственной власти соответствующего субъекта принял решение о ее отклонении либо не принял решения об отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ.
Решение Президента РФ о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации принимается в форме указа. В случае досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ назначаются внеочередные выборы в данный орган государственной власти в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ. При этом выборы проводятся не позднее чем через 120 дней со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.
По аналогии с отношениями, рассмотренными по поводу досрочного роспуска Президентом России Государственной Думы в случае трехкратного отклонения палатой парламента кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ, в данном случае можно лишь в условной степени говорить о наступлении конституционно-правовой ответственности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Эта ответственность носит ярко выраженный политический характер, и в юридическом смысле трудно оценить неправомерность поведения регионального органа государственной власти. Трехкратное отклонение может быть вызвано объективными причинами, четко сформировавшейся позицией депутатов в отношении кандидатуры, которая расходится с мнением Президента РФ.
Другая крайняя мера конституционно-правовой ответственности — отрешение от должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ.
В соответствии со ст. 19 (пп. «б», «г») Федерального закона «Об общих принципах» полномочия высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ прекращаются досрочно в случае отрешения его от должности Президентом РФ. Положения данного подпункта Федерального закона оспаривались с точки зрения их конституционности, но были признаны не противоречащими Конституции РФ Постановлением Конституционного Суда РФ от 04.04.2002. В запросе Государственного Собрания Республики Саха (Якутия), направленном в Конституционный Суд РФ, было поставлено под сомнение соответствие Конституции РФ ряда норм Федерального закона «Об общих принципах», предусматривающих ответственность органов и должностных лиц субъектов РФ в форме досрочного прекращения их полномочий[1].
Приведенное в запросе обоснование неконституционности этих норм состояло из следующих основных посылок. Данные меры ответственности отнесены авторами запроса к числу конституционно-правовых, которые, по их мнению, могут быть предусмотрены или самой Конституцией РФ, или федеральным законом на основании ее отсылочной нормы. В связи с отсутствием в Конституции России соответствующих прямых или отсылочных норм был сделан вывод о несоответствии норм Федерального закона Конституции РФ.
Данный запрос интересен тем, что он отразил позицию определенного круга ученых о форме законодательного закрепления конституционно-правовой ответственности. Несмотря на решение Конституционного Суда РФ, единства взглядов по этому вопросу едва ли удастся достичь в ближайшее время, так как практика расширения предмета конституционного регулирования дает основание полагать, что число сторонников конституционного закрепления мер и форм регулирования конституционно-правовой ответственности растет.
Президент РФ отрешает высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ от должности в случаях:
- 0 выражения ему недоверия законодательным (представительным) органов государственной власти субъекта РФ;
- 0 утраты доверия Президента РФ;
- 0 ненадлежащего исполнения своих обязанностей.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации вправе выразить недоверие высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ в случаях:
- 0 издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;
- 0 установленного соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;
- 0 ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ своих обязанностей.
Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации о недоверии высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ принимается 2/з голосов установленного числа депутатов по инициативе не менее Уз установленного числа депутатов.
Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ направляется на рассмотрение Президенту РФ для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ от должности.
Как уже было указано, Президент РФ может по собственной инициативе на основаниях, предусмотренных Федеральным законом, отрешить высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ от должности. Применению такой крайней меры предшествует вынесение Президентом РФ предупреждения высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта РФ в случаях:
- 0 издания им нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
- 0 уклонения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ в течение двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного нормативного правового акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора (ч. 2 ст. 29.1 Федерального закона «Об общих принципах»).
Если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта РФ указанное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент РФ своим Указом отрешает его от должности. Решение Президента РФ об отрешении высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ от должности влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации.
Для депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ закрепляется также такая мера ответственности, как отзыв избирателями субъекта РФ.
Возможность отзыва депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ предусмотрена законами целого ряда субъектов РФ. В качестве основания отзыва определены такие случаи, как нарушение Конституции РФ, законодательства РФ и субъектов РФ; неисполнение депутатских обязанностей; несоблюдение требований, связанных с исполнением депутатских полномочий; совершение действий, порочащих звание депутата.
Конституционная ответственность в отношении органов местного самоуправления и их должностных лиц во многом аналогична той, что определена для органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ:
0 досрочный роспуск представительного органа местного самоуправления;
О отзыв депутата представительного органа местного самоуправления;
0 отрешение от должности главы муниципального образования;
О выражение недоверия, отзыв избирателями и др.
Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами (ст. 70 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»). Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий (ст. 72).
В случае если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.
Закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.
В соответствии со ст. 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случаях:
- 0 издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
- 0 совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству, территориальной целостности и национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
Согласно ст. 40 (п. 10, пп. 8) Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае отзыва избирателями. Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» (ст. 71). Основания отзыва данный Федеральный закон не определяет.
Некоторые исследователи считают, что юридическая ответственность, формой которой является отзыв выборных лиц, невозможна без правонарушения. Суд не может толковать совершение конкретных действий (бездействия), которые норма права рассматривает как недолжное поведение, в качестве основания для инициирования процедуры отзыва иначе как правонарушение[2]. Однако Конституционный Суд РФ в своих постановлениях от
07.06.2000 и от 02.04.2002[3] не указал, что основанием отзыва на муниципальном уровне может быть только правонарушение (пусть без установления его в юрисдикционном порядке, но с возможностью проверки факта его совершения судом).
Согласно ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах», отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ в случаях, установленных данным Законом, в том числе если:
- 0 вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающая 30 % собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 % бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;
- 0 при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.
По данным обстоятельствам не могут вместе с тем быть изъяты полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования.
В случае просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств в соответствующем муниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования решением арбитражного суда субъекта Федерации вводится временная финансовая администрация на срок до одного года. Временная финансовая администрация не может вводиться в то же время по ходатайству высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования.
В случае если было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом, решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ с одновременным изъятием соответствующих субвенций.
Природа приведенных выше мер ответственности весьма специфична. В них наблюдается сочетание публично-правовой и финансовой ответственности, при этом роль суда в использовании этих мер весьма высока. В частности, арбитражные суды, принимающие решение о введении временной финансовой администрации, вынуждены будут заниматься не свойственными им функциями. Поэтому сам вопрос о том, насколько меры по временному осуществлению федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъектов РФ, а органами государственной власти субъектов РФ — отдельных полномочий органов местного самоуправления носят конституционно-правовой характер, требует дополнительного обоснования. Можно спрогнозировать широкую научную дискуссию по этой проблеме.
Конституционно-правовая ответственность для субъектов общественной власти — общественных объединений, партий, религиозных организаций, средств массовой информации и других организаций за нарушение положений Конституции РФ и законодательства. Роль государства в контроле за деятельностью носителей общественной власти наблюдается на всех стадиях их создания, функционирования и прекращения деятельности. Сила этого контроля обеспечивается мерами государственного принуждения в случае неправомерных действий.
Особенности конституционно-правовой ответственности субъектов общественной власти можно рассмотреть на примере общественных объединений.
Среди наиболее распространенных мер ответственности общественного объединения — отказ в регистрации и приостановление его деятельности. Федеральный закон от 14.04.1995 «Об общественных объединениях» предусматривает, что одним из оснований отказа общественному объединению в государственной регистрации является факт противоречия устава общественного объединения Конституции РФ, конституциям (уставам) субъектов РФ, положениям соответствующих статей Федерального закона «Об общественных объединениях» и законам об отдельных видах общественных объединений. Нарушения законодательства являются основанием и для приостановления деятельности общественных объединений. Согласно Федеральному закону «Об общественных объединениях», данный субъект общественной власти сначала получает предупреждение в связи со своей деятельностью, не соответствующей закону. В случае если данная мера не оказалась действенной, Федеральный закон предусматривает приостановление деятельности общественных объединений по решению суда. С приостановлением деятельности общественного объединения приостанавливаются его права как учредителя средств массовой информации, ему запрещается организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование и иные массовые акции или публичные мероприятия, принимать участие в выборах, использовать банковские вклады, за исключением расчетов по хозяйственной деятельности и трудовым договорам, возмещению убытков, причиненных его действиями, уплате налогов, сборов и штрафов. Если в течение установленного срока приостановления деятельности общественного объединения оно устраняет нарушение, послужившее основанием для приостановления его деятельности, общественное объединение возобновляет свою деятельность по решению органа или должностного лица, приостановивших эту деятельность.
Статья 44 Федерального закона «Об общественных объединениях» предусматривает такие крайние меры конституционно-правовой ответственности, как ликвидация общественного объединения или запрет его деятельности. Основаниями ликвидации общественного объединения или запрета его деятельности являются:
- 0 нарушение требований ч. 5 ст. 13 Конституции РФ (отраженных также в ст. 16 Федерального закона «Об общественных объединениях»);
- 0 нарушение общественным объединением прав и свобод человека и гражданина;
- 0 неоднократные или грубые нарушения общественным объединением Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов или иных нормативных правовых актов либо систематическое осуществление общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям.
Аналогичные основания и виды ответственности предусмотрены специально и в отношении особой разновидности общественных объединений — партий, а также других носителей общественной власти — религиозных объединений и средств массовой информации (Федеральный закон от 11.07.2001 «О политических партиях», Федеральный закон от 26.09.1997 «О свободе совести и о религиозных объединениях» и др.
