Единство государственной власти и глава государства
Рождавшееся в недрах родоплеменного строя государство кардинальным образом изменяло властные отношения в обществе. Вместе с государством возникла власть нового рода — публичная власть, вытеснившая и заменившая общественную родоплеменную власть. Государство сломало племенную обособленность, местный партикуляризм, распространило свою регулирующую роль на самые разные стороны жизни, подчинив себе основы других властных отношений в обществе. Оно издает (от его имени создаются) законы о браке и семье, определяющие, в частности, границы родительской власти, оно устанавливает основы реализации корпоративной (внутренней) власти в коммерческих и некоммерческих объединениях, пределы собственной власти населения территориальных публичных коллективов (субъектов федераций, автономных, муниципальных образований). Его власть стала единственной суверенной властью на территории страны в ее государственных границах. Существование государства исключает действие двух или нескольких «государственных» властей на одной и той же территории. Двух государственных властей в одном и том же государстве быть не может. Если складывается иная ситуация, возникает иная публичная власть, противостоящая государственной (двоевластие в России в 1917 г. и в несколько иной форме на Кубе в 1959 г., создание «освобожденных районов» во время гражданских войн в 20—40-х гг. XX в. в Китае, в некоторых странах Африки во время национально-освободительной борьбы народов в 70—80-х гг. XX в. и т. д.), такое положение долго продолжаться не может. Об этом отчетливо свидетельствуют примеры Китая, Гвинеи-Бисау, других стран, опыт России во время противоборства президента и парламента в 90-х гг. XX в. Повороты истории могут быть разными, но в итоге в любом государстве утверждается единственная и единая суверенная государственная власть.
Все конституции стран мира фактически исходят из признания тезиса единства государственной власти, но в текстах основных законов он присутствует далеко не всегда, а характеристика положения главы государства обычно дается только с позиций разделения властей[1]. Его относят, как правило, к исполнительной власти (при сопоставлении ст. 10 и 11 Конституции РФ заметен подход: ст. 11 фактически выводит президента России за пределы привычной триады властей)[2].
Подход основоположников теории разделения властей, который стал основой многих конституционных норм о главе государства как органе исполнительной власти, понятен. Когда
300 лет назад в условиях абсолютизма Дж. Лильберн, Дж. Локк и Ш. Л. Монтескьё создавали концепцию разделения властей, проблема единства государственной власти их не очень занимала. Они наблюдали это единство на практике и свою задачу видели вовсе не в том, чтобы его укреплять и научно обосновывать (это делали до них другие юристы). Их интересовали вопросы ограничения государственной власти абсолютного монарха путем разделения ветвей власти. Эти проблемы традиционно разрабатывались в науке, соответствующие подходы и формулировки были затем закреплены в конституциях, а проблема единства при разграничении ветвей власти оставалась в стороне, хотя Ш. Л. Монтескьё, как отмечают современные французские исследователи, говорил, что ветви власти, по крайней мере законодательная и исполнительная, должны действовать согласованно, «в концерте»[3]. Они констатируют, что Монтескьё имел в виду «сотрудничество» властей[4]. Тем не менее вопрос о единстве государственной власти при осуществлении разделения властей ни тогда, ни в более позднее время с теоретических позиций не обсуждался. Попутные замечания Монтескьё о согласованности действий властей (а это элемент единства власти) не получили развития.
Теория и практика нашего времени ставят вопрос по-новому: необходим акцент не только на разделении ветвей, но и на единстве государственной власти. Сам подход к организации системы государственной власти приобретает новый вид: это концепция единства государственной власти и разделения ее ветвей. Такой должна быть, видимо, и современная конституционная формулировка, с таких комбинированных позиций, как представляется, необходимо оценивать статус главы государства в системе государственной власти.
Сказанное вовсе не отвергает концепции разделения властей. Это великое достижение человечества, но с учетом нового опыта современности она требует дополнительных подходов. Это, на наш взгляд, концепция единства и рассредоточенности. Ее детальный анализ требует разноаспектного подхода.
Поэтому сначала в данной книге говорится о месте главы государства с позиций единства государственной власти, а затем с точки зрения разделения ее ветвей. Вместе с тем необходимо помнить, что речь идет только о той или другой стороне единого принципа. Изолированные характеристики положения главы государства в связи с принципом только единства государственной власти или только разделения ее ветвей имеют односторонний характер. Излишний акцент на единстве власти может вести к авторитаризму или тоталитаризму, к реальному сосредоточению всей власти в одних руках, а юридически — к провозглашению несменяемых, пожизненных президентов (монархи как главы государства, кроме Малайзии и Камбоджи, по своему статусу являются наследственными и пожизненными). Чрезмерный акцент на разделимости власти (ее ветвей) может вести к отрыву главы государства от общей системы управления государством, к неуправляемости государства, дестабилизации (что тоже имело место, в том числе в России). Поэтому, рассматривая положение главы государства в системе власти, мы исходим из комплексного характера предлагаемой формулировки и отвлекаемся от одной из ее сторон (единства или разделения) только в целях более детального анализа.
Система государственного властвования — это целостная система. Ее элементы не могут быть ни абсолютно спаяны (вплоть до поглощения одной ветви другой), ни абсолютно разделены: сама система существует, пока существуют ее элементы. Все элементы и система в целом выполняют общую функцию (наряду с частными функциями элементов в русле общей функции) по регулированию жизни общества, насколько это допустимо и возможно сделать путем применения государственной власти. Ветви власти — это элементы единого целого, системы государственной власти. Они действуют совокупно, интегрированно. Система определяет качества элементов, ее требования могут изменять некоторые (неосновные) их качества. При этом элементы системы оказывают влияние на качество и роль системы. Следовательно, возможно взаимное проникновение некоторых качеств одних ветвей власти в другие, заимствование «чужих» форм и методов деятельности[5]. В современных условиях это нашло теоретическое выражение, в частности, в концепции субсидиарности ветвей государственной власти (о ней — ниже). В наше время существуют, например, институты делегированного законодательства и регламентарной (статутной) власти, когда органы исполнительной власти осуществляют на деле законодательную функцию (в первом случае — по уполномочию парламента, а во втором — на основании конституционных норм), парламент выполняет квазисудебную функцию (амнистирование преступников), конституционные суды, считающиеся судебными органами, могут создавать и на деле создают нормы конституционного права, иногда встающие над законом (при признании положений закона неконституционными). Не учитывая единства государственной власти, взаимопроникновения элементов различных властей, а ориентируясь только на разделение властей, сложно определить место главы государства в едином механизме государственного властвования.
Взаимопроникновение элементов государственной деятельности присуще главе государства. Этому институту свойственны элементы законодательной власти (например, право вето по отношению к принятым парламентом законам), исполнительной власти (издание распорядительных актов), судебной (помилование преступников). Однако осуществляя такую деятельность, глава государства не превращается в законодательную, исполнительную или судебную власть. В государственном механизме у него свое место, и это обособленное место находится в рамках единой системы государственной власти.
Единство государственной власти имеет персоналистскую и групповую (в каком-то смысле коллективистскую) трактовку. Исторически положение о единственной и единой государственной власти было связано с персоналистским подходом. Обожествляемые монархи (фараоны в Египте и др.) восточных деспотий, императоры — «сыны Неба» в Китае, султаны мусульманских стран, российские цари-самодержцы, абсолютные монархи в Западной Европе сосредоточивали государственную власть в своих руках. Напомним крылатую фразу Людовика XIV: «Государство — это я». Впоследствии такой же подход был принят в фашистских и иных концепциях вождизма (фюрер в Германии, дуче в Италии, каудильо в Испании), в провозглашении пожизненных президентов во многих странах Африки, например в Малави, Кении, Тунисе, Уганде и др. (Ж. Б. Бокасса в Центральноафриканской Республике объявил себя даже императором)[6]. Пожизненными президентами были И. Броз Тито в Югославии, Ким Ир Сен в КНДР, С. Ниязов в Туркмении. Все пожизненные президенты были главами единственной разрешенной партии. Некоторые не были объявлены пожизненными, но переизбирались подряд по 5—8 раз (Египет, Индонезия, Парагвай и др.)[7]. В парламентах (они существовали и при тоталитарных режимах) депутатами нередко были члены только этой партии (во всяком случае, они преобладали). Пожизненные президенты были главами правительств и министрами ведущих министерств (иногда трети всех министерств), контролировали суды. Это было совершенно извращенное, персонализированное единство государственной власти, когда она концентрировалась в руках одного человека — главы государства.
В странах тоталитарного социализма использовалась иная трактовка единства государственной власти и существовали иные структуры для этого. Юридически считалось и в сохранившихся странах тоталитарного социализма считается, что вся государственная власть принадлежит системе органов типа советов (изначально выдвигался лозунг «Вся власть — Советам!»). Разделение властей отвергалось, другие органы (правительство) считались органами государственного управления, правосудия (суды), прокуратуры, но не власти. При данной системе главой государства считался (официально такого термина не было) коллегиальный орган — избираемый на срок полномочий высшего представительного органа («социалистического парламента») его высший постоянно действующий орган (Президиум Верховного Совета СССР, Президиум Венгерской Народной Республики, Государственный совет в Польше и т. д.). Его председателем (юридически считалось, что он не имел отдельных властных полномочий от президиума и выполнял организационные задачи), как правило, являлся глава коммунистической партии, ее члены составляли большинство в нем и должны были проводить решения партии (ее центрального органа) в жизнь. Другие партии, если они существуют (считается, что в Китае они в настоящее время есть, во Вьетнаме, в КНДР, на Кубе, в Лаосе — нет), не могут быть оппозиционными такой партии, а должны быть союзными с ней. Исключительное положение данной партии в такой слитной партийно-государственной системе и роль ее генерального секретаря (председателя), который принимал все важнейшие государственные решения (во всяком случае, они не принимались без него), обеспечивали фактически персонализм государственной власти.
Единство государственной власти исключает существование двух или нескольких параллельных государственных органов с одинаковыми полномочиями, в том числе двух или нескольких глав государства, действующих независимо друг от друга. Правда, такие (или подобные) факты иногда встречались в истории, да и сейчас, как упоминалось, есть соправители в Андорре и капитаны-регенты в Сан-Марино, но отношения нескольких властвующих лиц с одинаковыми совместными или раздельными полномочиями главы государства нередко приводили к войне друг против друга, а на заседаниях коллегиальных президентских советов при разногласиях иногда победа оставалась за тем, кто первый вытащил пистолет из кобуры (Афганистан, Южный Йемен и др.). Что же касается Западного Самоа, то двумя президентами были по существу два племенных вождя крупнейших племен и после смерти одного из них эксперимент закончился.
Своеобразная ситуация в связи с единством главы государства (как определенного института) и по существу его юридической разделенностью имеет место в Иране. Анализ Конституции Ирана 1979 г. свидетельствует, что во главе государства стоят два лица: руководитель государства (рахбар, обычно это слово переводится как лидер) и президент. Первый является духовным лидером, второй — государственным администратором, но и тот и другой обладают важнейшими полномочиями главы государства, которые разделены между ними (хотя и не очень четко) конституцией. Между ними тоже возникали разногласия, в 90-х гг. XX в. Президент А. Банисадр вынужден был даже покинуть страну, будучи обвинен в недостаточном уважении ислама. Оценка действий президента в Иране зависит от мусульманского руководства и его лидера — рахбара.
Существование двух высших лиц, должностных лиц, между которыми конституцией разделены полномочия главы государства, может нарушить принцип единства государственной власти (об этом свидетельствует пример с Президентом А. Ба- нисадром), но может и не нарушать его, пока и поскольку такие два высших должностных лица действуют на основе общей политической и идеологической платформы. В Иране все государственные органы, должностные и другие лица, организации, объединения обязаны действовать в соответствии с положениями ислама. Этот инструмент повиновения находится в руках мусульманского духовенства. Отклоняющееся поведение пресекается. В реальной жизни главой государства в Иране является рахбар. В последние годы, однако, в политической жизни Ирана и особенно в международных отношениях на первый план все чаще выдвигается президент.
Сказанное о единстве государственной власти относится также к институтам коллегиального и комбинированного главы государства, состоящим из двух органов (Вьетнам, Китай). Как говорилось, единство в такой системе обеспечивается особой ролью коммунистической партии.
Коллективистский подход к единству государственной власти тоже зародился в истории давно. Он известен в какой-то мере некоторым рабовладельческим государствам в эпоху расцвета рабовладельческой демократии (например, в Афинах), когда единственным источником государственной власти считалась воля народного собрания (в нем не вправе были участвовать рабы, а иногда и некоторые другие группы населения).
Однако этот подход обычно связывают с именем Ж. Ж. Руссо (1712—1778), который отрицал концепцию разделения властей. В его схеме не оставалось места и для главы государства (таким в его время был абсолютный монарх). Руссо требовал осуществления суверенитета народа и утверждал, что вся государственная власть должна принадлежать народу и осуществляться им коллегиально и непосредственно через формирование общей воли, как правило, на народных собраниях (для крупных государств, где было невозможно собрать все население на собрание, он допускал создание общегосударственных представительных органов). Такие органы от имени народа должны были сосредоточивать всю государственную власть, издавать законы, исполнять их, вершить в необходимых случаях правосудие.
Идеи Руссо были затем использованы в практике деятельности якобинского парламента во Франции, они повлияли (через восприятие их в марксизме-ленинизме) и на концепцию полновластия советов при социализме (на практике полновластия советов не было), и на структуру органов государства в странах тоталитарного социализма, в которой юридически нет места для единоличного главы государства.
В действующих конституциях сохранившихся стран тоталитарного социализма встречается иногда термин «глава государства» (например, во Вьетнаме), но реально в них существует особая структура комбинированного главы государства. Это — коллективистский подход к институту главы государства в специфической форме для выделения особого места в системе государственной власти руководителя коммунистической партии.
Глава государства — индивидуальный, коллегиальный, иной — элемент в общей системе органов, связей и отношений государственной власти. Он не может быть социально чужеродным элементом, иначе система его отторгнет. Это может случиться и в результате вооруженных переворотов (как было в Чили с Президентом С. Альенде в 1973 г., который начал проводить неподготовленные преобразования), и мирным путем в результате поражения на выборах (так было в Никарагуа в 1980 г., когда сандинисты во главе с Президентом Д. Ортегой потерпели поражение)[8]. В редких случаях подобное бывает и с монархами-реформаторами: если они не вписываются в систему, их свергают или заставляют отречься от престола (такие факты случались, впрочем, и по личным мотивам).
Принцип единства государственной власти по отношению к главе государства предполагает, что использование главой государства конституционных полномочий, его деятельность должны соответствовать тем конкретным задачам и функциям, которые в данное время осуществляются государственным аппаратом в целом. Как бы ни велики были полномочия главы государства, какими бы ни были разносторонняя деятельность и кипучая энергия главы государства, он не может заменить работу других звеньев государственного аппарата, а должен действовать с ним в унисон. Попытки действовать помимо аппарата (например, через «ближнее окружение») приводят только к дезорганизации управления государством. Это мы видели и на примере России, и на опыте других стран. Успешная реформаторская деятельность главы государства (если он реформатор) обычно начинается с создания собственной административной команды единомышленников, последующих корректив государственного аппарата, а затем деятельности через него.
Сказанное отнюдь не исключает и того, что помимо государственного аппарата глава государства (особенно глава государства — реформатор) для осуществления своих планов обращается к общественности, различным организациям населения. Нужно также иметь в виду, что характеристика роли главы государства в связи с принципом единства государственной власти неодинакова в зависимости от того, существует в стране юридически «сильный» или «слабый» глава. С позиций юридического подхода к институту главы государства можно констатировать определенное единство его полномочий и при «сильном», и при «слабом» главе государства. В основе это один и тот же правовой институт. Права подписывать законы, применять вето, назначать правительство, распускать парламент и т. д. может осуществлять только глава государства независимо оттого, «слабый» он или «сильный». Такие полномочия суть полномочия данного института. Фактически же при парламентарных формах правления они выполняются главой государства по указанию правительства.
- [1] В словосочетании «разделение властей (власти)» слово «власть» употребляется и в единственном, и во множественном числе. Некоторые исследователи в зарубежных странах предпочитают термин «разделение власти». Поскольку государственная власть едина, то такое словосочетание может быть предпочтительным, речь идет о разделении единой власти на ветви. В России и внекоторых других странах, однако, утвердилась формулировка «разделениевластей».
- [2] Об определенном несоответствии ст. 10 и 11 Конституции РФ говорится ниже.
- [3] См.: Droit constitutionnel. Р., 1995. Р. 47.
- [4] См.: Gicquel J., Gicquel J.-Ё. Op. cit. P. 118; Hamon F., Troper M. Op. cit.P. 99.
- [5] Качества ветви власти могут изменяться и по другим причинам, например в результате действия внешней среды, ее вызовов.
- [6] Все пожизненные президенты были свергнуты в результате военных переворотов, а Бокасса был судим и приговорен к смертной казни (заменена пожизненным тюремным заключением, затем освобожден досрочно).
- [7] Некоторые из них бежали или были свергнуты во время массовых выступлений народа (например, в период «арабской весны» 2010 г.).
- [8] Через несколько лет Д. Ортега опять был избран президентом, но ужепроводил более умеренную политику.
