Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Взаимодействие органов и учреждений уголовно-исполнительной системы с органами местного самоуправления в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

Основные направления взаимодействия органов и учреждений уголовно-исполнительной системы с органами местного самоуправления в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

Как уже было сказано выше, Единая государственная система предупреждения и ликвидации ЧС включает в себя органы, силы и средства различных, не подчиненных друг другу, разноотраслевых субъектов. При этом возникает противоречие между необходимостью централизованного управления РСЧС (причем не только при ликвидации ЧС, но и в режиме повседневной деятельности) и комплексным характером РСЧС, отсутствием непосредственной соподчиненности ее элементов. Поэтому как в режиме повседневной деятельности, так и при возникновении ЧС либо ее угрозы особую роль играют такие способы управления силами и средствами, как координация и взаимодействие.

Законодательство о защите населения и территорий от ЧС предусматривает взаимодействие различных органов, сил и средств любого уровня, формы собственности и ведомственной принадлежности. Так, согласно статье 7 ФЗ-68 объем и содержание мероприятий по защите населения и территорий от ЧС определяются исходя из принципа необходимой достаточности и максимально возможного использования имеющихся сил и средств, включая силы и средства ГО, что подразумевает использование данных сил во взаимодействии. Статья 4 ФЗ-68 в качестве основы данного взаимодействия предусматривает создание Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС), которая объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов МСУ, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от ЧС.

Взаимодействие органов управления, сил и средств всех уровней РСЧС предусмотрено многими действующими нормативными актами. Постановление Правительства РФ № 794, устанавливая структуру и задачи РСЧС, указывает на необходимость координации сил и средств РСЧС на всех уровнях, обеспечения согласованности действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов МСУ и организаций при решении задач в области предупреждения и ликвидации ЧС и обеспечения пожарной безопасности, а также восстановительных работ, при обмене информацией о ЧС. Указанным постановлением также предусмотрена обязанность руководителя работ по ликвидации ЧС организовывать взаимодействие сил и средств, привлеченных к ликвидации ЧС. Постановление Правительства РФ «О Порядке сбора и обмена в Российской Федерации информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 24 марта 1997 года №334 предусматривает взаимодействие организаций, органов государственной власти и МСУ в области сбора и обмена информацией в области защиты от ЧС, осуществляемого через органы повседневного управления РСЧС. Нормативные акты МЧС России также предусматривают осуществление взаимодействия между организациями, органами государственной власти и МСУ при осуществлении деятельности по отдельным вопросам защиты от ЧС, устанавливают конкретные направления данного взаимодействия и порядок его осуществления.

Сказанное выше в полной мере относится и к ФСИН России. Согласно Положению о ФСИН России Федеральная служба осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами МСУ, общественными объединениями и организациями.

Это касается любого вида ее деятельности, в том числе и осуществления защиты от ЧС природного и техногенного характера. Положением о ГО в Минюсте предусмотрено, что при выполнении мероприятий ГО и защиты от ЧС руководители ГО в пределах своих полномочий, определенных нормативными правовыми актами и

организационно-распорядительными документами, организуют взаимодействие, в том числе с органами МСУ.

Однако поскольку до сих пор органы управления, силы и средства ФСИН России, используемые для предупреждения и ликвидации ЧС, не входят в состав РСЧС на правах функциональной подсистемы, нормативно-правовая регламентация их взаимодействия с другими подсистемами РСЧС, в частности, с муниципальными звеньями территориальных подсистем РСЧС, имеет ряд пробелов, восполняемых лишь планирующими документами органов МСУ, органов и учреждений ФСИН России.

Прежде всего, следует дать определение самого понятия «взаимодействие». Действующее законодательство не содержит его определения, однако данный термин широко применяется как в нормативных актах, так и в научных работах. В широком смысле взаимодействие - это философская категория, отражающая воздействие объектов различной природы друг на друга, их взаимообусловленность, порождение одним объектом другого.

В социальных системах (в том числе управленческих) взаимодействие можно определить как «взаимосвязанную, согласованную по месту и времени деятельность субъектов, направленную на решение общих задач»135. В литературе обращается внимание на следующие условия взаимодействия субъектов управления друг с другом:

  • 1) общность целей и задач, стоящих перед взаимодействующими объектами (применительно к защите от ЧС природного и техногенного характера органы МСУ, органы и учреждения УИС, несомненно, имеют общие цели и задачи, касающиеся обеспечения безопасности населения и территории муниципального образования; о неразрывной взаимосвязи и взаимной обусловленности безопасности учреждений УИС и муниципальных образований речь уже шла в параграфе 1.1 настоящей монографии);
  • 2) согласованность действий взаимодействующих субъектов во времени (мероприятия по предупреждению ЧС в повседневном режиме деятельности проводятся постоянно, мероприятия по ликвидации ЧС и дополнительные предупредительные меры в режиме повышенной готовности и режиме ЧС начинаются с введением указанных режимов и заканчиваются с их отменой; поэтому для осуществления взаимодействия между органами МСУ и органами и учреждениями УИС необходимо, чтобы при ЧС муниципального и более крупного характера режим функционирования в органе (учреждении) УИС вводился одновременно с введением соответствующего режима муниципального звена РСЧС (естественно, при условии, что зона ЧС либо ее угрозы охватывает и территорию учреждения УИС));
  • 3) строгое соответствие порядка и содержания взаимодействия законодательству и подзаконным нормативным актам (нормативная база деятельности органов МСУ, органов и учреждений УИС в области защиты населения и территории от ЧС природного и техногенного характера была рассмотрена нами выше; однако обращает на себя внимание тот факт, что отдельных нормативных актов, регламентирующих порядок взаимодействия органов ФСИН России и других органов при ЧС природного и техногенного характера, до сих пор не существует, на что указывалось и в других научных работах[1]; анализ нормативно-правовой базы деятельности ФСИН России позволяет сделать вывод, что на сегодняшний день ситуация в данной области не изменилась);
  • 4) четкое разграничение компетенции взаимодействующих субъектов (дублирование компетенции взаимодействующих субъектов, наличие органов и должностных лиц с полностью или частично повторяющими друг друга задачами и функциями влечет за собой усложнение системы управления, порождает необоснованно высокий расход сил и средств, приводит к безответственности (если за исполнение одной и той же функции несут ответственность несколько субъектов, на практике это зачастую обозначает взаимное перекладывание функций и уход от ответственности; что касается сферы защиты населения и территории от ЧС природного и техногенного характера, то следует признать, что задачи и функции органов управления и сил подсистем РСЧС различного уровня не всегда с достаточной четкостью разграничены нормативно-правовыми актами; так, на муниципальном уровне наблюдается дублирование вопросов местного значения района и поселений («участие в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в границах поселения» и «участие в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории муниципального района», при этом территория муниципального района включает в себя территории поселений) и отсутствие разграничения полномочий между органами МСУ поселений и муниципального района (в федеральном законе «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» для поселенческих и районных органов МСУ установлен единый перечень полномочий, независимых от вида муниципального образования).

Применительно к деятельности по защите от ЧС под взаимодействием органов управления и сил РСЧС понимают согласованные по целям, задачам, месту, времени и способам выполнения задач действия органов управления, войск, воинских формирований, сил и средств для достижения цели. Целями организации взаимодействия в РСЧС являются координация действий при планировании, организации и проведении совместных мероприятий по предупреждению и ликвидации ЧС; обеспечение оптимального использования сил и средств, привлекаемых для решения задач по ликвидации ЧС.

К методам организации взаимодействия в РСЧС относятся выработка совместных решений руководителей и должностных лиц соответствующих органов управления РСЧС; образование объединенных штабов и иных временных органов управления, аппаратов представителей других органов управления[2] [3].

Что касается форм взаимодействия органов и учреждений ФСИН России с органами МСУ в области защиты от ЧС природного и техногенного характера, то согласно В.Б. Игнатьеву можно выделить организационно-структурные и организационно-функциональные формы данного взаимодействия.

К организационно-структурным формам относится совместное участие представителей органов (учреждений) ФСИН России и органов МСУ в деятельности координационных органов управления РСЧС, иных коллегиальных управленческих структурах (комиссиях

по предупреждению и ликвидации ЧС и обеспечению пожарной безопасности органов МСУ, оперативных штабах).

Организационно-функциональные формы взаимодействия представляют собой совместные совещания руководителей органов МСУ (глав муниципальных образований, глав местных администраций) с руководителями органов (учреждений) ФСИН России, научно-практические конференции, семинары, совместные занятия,

138

инструктажи, учения и тренировки .

Так с органами МСУ какого уровня - поселения (городского округа) или муниципального района - должны осуществлять взаимодействие органы (учреждения) ФСИН России при осуществлении деятельности по предупреждению и ликвидации ЧС природного и техногенного характера? В соответствии со статьями 14-16 ФЗ-131 осуществление мероприятий по территориальной обороне и ГО, защите населения и территории поселения от ЧС природного и техногенного характера относятся к вопросам местного значения органов МСУ всех видов муниципальных образований (поселений, муниципальных районов, городских округов). Согласно статьям 14 и 16 ФЗ-131, поскольку учреждение ФСИН России располагается, в первую очередь, на территории муниципального образования первого уровня (поселения или городского округа), то и взаимодействие органов и учреждений ФСИН России должно осуществляться с органом МСУ поселения или городского округа (за исключением случаев, когда полномочия по решению вопросов в области ГО и ЧС в соответствии с межмуниципальным соглашением переданы органу МСУ муниципального района).

Структурные подразделения органов МСУ, уполномоченные на решение задач в области ГО и защиты от ЧС, были подробно рассмотрены нами в главе III настоящей монографии. С каким именно из данных подразделений организуется и осуществляется взаимодействие органов и учреждений ФСИН России при осуществлении деятельности по защите от ЧС, будет указано при рассмотрении конкретных направлений данного взаимодействия.

Исходя из нормативных актов, определяющих порядок деятельности по защите от ЧС, и из практики органов и учреждений ФСИН России, можно выделить конкретные направлениями взаимодействия органов МСУ с органами и учреждениями ФСИН России при защите от ЧС природного и техногенного характера.

В режиме повседневной деятельности к данным направлениям относятся:

  • - совместное участие в разработке нормативно-правовых актов в области защиты населения и территории от ЧС;
  • - планирование совместных мероприятий в области защиты от ЧС (совместное участие в составлении Плана защиты от ЧС муниципального образования, иных планирующих документов, определение сил и средств, которые привлекаются к осуществлению мер по предупреждению и ликвидации ЧС на территории муниципального образования, уточнение планов взаимодействия);
  • - обмен информацией в области защиты населения и территории муниципального образования от ЧС;
  • - обучение сотрудников органов и учреждений УИС, обмен опытом в области защиты населения и территории от ЧС, проведение совместных конференций, семинаров, круглых столов, совещаний по вопросам защиты от ЧС;
  • - проведение совместных учений, тренировок с участием органов управления, сил и средств органов (учреждений) ФСИН России и органов МСУ.

В режиме повышенной готовности к данным направлениям относятся:

  • - уточнение планов взаимодействия;
  • - организация взаимного информирования об обстановке;
  • - приведение в готовность к действиям в ЧС сил и средств, выделенных в состав муниципального звена с последующим докладом органам управления сторон;
  • - организация и проведение мероприятий, направленных на недопущение людских потерь и материальных ценностей.

В режиме чрезвычайной ситуации к данным направлениям относятся:

  • - оповещение и информирование о ЧС;
  • - уточнение принятых решений, планов (вопросов) взаимодействия, приведение сил органов и учреждений УИС, органов МСУ в готовность к действию;
  • - совместное участие сил органов и учреждений УИС, органов МСУ в ликвидации ЧС природного и техногенного характера;
  • - взаимное информирование и представление докладов руководству органов и учреждений УИС, органов МСУ о принятых решениях.

В области совместной подготовки нормативно-правовых актов и планирующих документов по защите от ЧС взаимодействие органов и учреждений ФСИН России с органами МСУ, на наш взгляд, оптимальным образом может осуществляться при совместной работе в рамках комиссии по ЧС и пожарной безопасности органа МСУ. Положениями о КЧС и ПБ органов МСУ в большинстве случаев предусмотрено, что в их полномочия входит подготовка проектов нормативных актов органов МСУ в области защиты от ЧС, разработка планирующих документов по ГО и защите от ЧС.

Основными нормативно-правовыми актами МСУ, определяющими порядок взаимодействия органов и учреждений ФСИН России с органами МСУ, принятие которых органами МСУ обязательно, являются Положение о муниципальном звене территориальной подсистемы РСЧС, Положение о силах и средствах муниципального звена территориальной подсистемы РСЧС, Положение о создании аварийно-спасательных служб (формирований), Положение о создании ЕДДС муниципального образования. Данными нормативными актами устанавливаются силы и средства органов и учреждений ФСИН России, привлекаемые к ликвидации ЧС на территории муниципального образования, порядок обмена информацией о ЧС между взаимодействующими сторонами, порядок действий должностных лиц органов МСУ в зависимости от режима функционирования муниципального звена.

В каждом муниципальном образовании предусматривается составление и регулярное уточнение планирующей документации в области ГО, защиты населения и территории от ЧС, обеспечения пожарной безопасности. Основными планирующими документами муниципального звена РСЧС являются План гражданской обороны и защиты населения и План предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера муниципального образования. Планом предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера предусматриваются следующие основные вопросы:

  • - краткая географическая и социально-экономическая характеристика муниципального образования и оценка возможной обстановки на его территории;
  • - мероприятия при угрозе и возникновении крупных производственных аварий, катастроф и стихийных бедствий (порядок оповещения органов управления РСЧС и населения о возникновении ЧС; развертывание и приведение в готовность сил и средств РСЧС, привлекаемых к аварийно-спасательным и другим неотложным работам, их состав, сроки готовности и предназначение; защита населения (объемы, сроки, порядок осуществления мероприятий и привлекаемые для их выполнения силы и средства): проведение аварийно-спасательных и другим неотложных работ, восстановление жизнеобеспечения населения, привлекаемые для этого силы и средства РСЧС)[4].

Органами и учреждениями ФСИН России, как и другими федеральными органами исполнительной власти и организациями, составляются планы гражданской обороны, что предусмотрено Положением о ГО в ФСИН России. Тем не менее, на практике в органах и учреждениях ФСИН России составляются также и планы действий по предупреждению и ликвидации ЧС природного и техногенного характера. В состав данных планов входит характеристика объекта, возможная обстановка при возникновении ЧС, мероприятия, осуществляемые силами и средствами органа (учреждения) при угрозе и возникновении крупных производственных аварий, катастроф и стихийных бедствий. В частности, предусматриваются организация управления, оповещения и связи при ЧС; расчет сил и средств территориальной подсистемы РСЧС, привлекаемых для выполнения мероприятий при угрозе и возникновении ЧС; вопросы взаимодействия с управлением ГО и ЧС муниципального образования, органами внутренних дел и военного управления, в том числе силы и средства органов (учреждений) ФСИН России, выделяемые в состав муниципальных аварийно-спасательных служб и формирований. Это еще раз подчеркивает необходимость совместного участия представителей органов МСУ и органов (учреждений) ФСИН России при планировании действий по защите от ЧС природного и техногенного характера.

Кроме этого взаимодействие органов и учреждений ФСИН России и органов МСУ при планировании мероприятий по защите от ЧС выражается в необходимости согласования планов ГО, планов действий по предупреждению и ликвидации ЧС учреждений ФСИН России с органами МСУ. Возникает не урегулированный в нормативных актах вопрос, заключающийся в том, с органами МСУ какого уровня - поселения или муниципального района - должно производиться согласование данных планирующих документов учреждения ФСИН России. Поскольку согласно статье 14-16 ФЗ-131 осуществление мероприятий по территориальной обороне и ГО, защите населения и территории поселения от ЧС природного и техногенного характера относятся к вопросам местного значения органов МСУ поселений, муниципальных районов, городских округов, согласование плана ГО и плана действий по предупреждению и ликвидации ЧС учреждения ФСИН России должно осуществляться с органом МСУ поселения или городского округа, т. е. территории, непосредственно на которой располагается учреждение (за исключением случаев, когда полномочия по решению вопросов в области ГО и защиты населения и территории от ЧС переданы в соответствии с межмуниципальным соглашением органу МСУ муниципального района).

План гражданской обороны и План действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера муниципального образования составляются сотрудниками постоянно действующих органов управления РСЧС (структурных подразделений органов МСУ, уполномоченных на решение задач в области ГО и ЧС), подписываются руководителем данного структурного подразделения и утверждаются главой муниципального образования или главной местной администрации. Анализ положений о КЧС и ПБ, принимаемых органами МСУ, показывает, что КЧС и ПБ органов МСУ во многих случаях наделены полномочиями по подготовке и рассмотрению проектов нормативных актов органов МСУ и планирующих документов муниципального образования по ГО и защите от ЧС. Это представляется целесообразным, так как позволяет при планировании учесть рекомендации членов КЧС и ПБ (специалистов в области ГО и защиты от ЧС), представителей организаций, в ведении которых находятся силы и средства муниципального звена РСЧС.

Анализ ведомственной принадлежности членов КЧС и ПБ органов МСУ показывает, что представители органов и учреждений ФСИН России практически никогда не включаются в состав данных комиссий. Тем не менее, руководящими документами Минюста России в области ГО и защиты от ЧС предусматривается оперативное подчинение начальника штаба ГО и ЧС учреждения председателю КЧС и ПБ органа МСУ. Принимая во внимание это обстоятельство, а также возможность и целесообразность использования сил и средств органов и учреждений ФСИН России в составе муниципального звена территориальной подсистемы РСЧС, мы считаем, что для успешного совместного нормотворчества и планирования в области защиты от ЧС было бы целесообразно рекомендовать руководителям органов МСУ с учетом местных условий вводить начальников учреждений УИС либо их помощников по мобилизационной подготовке и ГО в состав КЧС и ПБ органов МСУ. Также, по нашему мнению, целесообразно включение руководителей территориальных органов ФСИН России по субъектам РФ либо их помощников по МП и ГО в состав КЧС и ПБ субъекта РФ.

С другой стороны, целесообразно также привлечение к участию в заседаниях КЧС органов и учреждений УИС представителей органов МСУ (глав муниципальных образований, глав местных администраций или руководителей постоянно действующих органов управления муниципального звена). Это, по нашему мнению, позволит с большей эффективностью осуществлять планирование мероприятий по защите населения и территории от ЧС природного и техногенного характера, а также взаимодействие органов управления, сил и средств при ликвидации ЧС.

В области обмена информацией о ЧС взаимодействие органов и учреждений ФСИН России с органами МСУ предусматривается постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 1997 года № 334, Приказом МЧС России от 7 июля 1997 года № 382, Положением о ГО в ФСИН России. Постановлением Правительства Российской Федерации № 334 предусмотрена обязанность организаций всех форм собственности и любой ведомственной принадлежности представлять установленную данным постановлением информацию о ЧС в орган МСУ, а также в федеральный орган исполнительной власти, к сфере деятельности которого относится организация. Органы МСУ осуществляют сбор, обработку и обмен информацией на соответствующих территориях и представляют информацию в органы исполнительной власти субъектов РФ, которые, в свою очередь, осуществляют сбор, обработку и обмен информацией на соответствующих территориях и представляют информацию в МЧС России. Фактически в субъектах РФ на основе соглашений о взаимодействии между МЧС России и органами государственной власти субъектов РФ сбор и обмен информацией на региональном уровне осуществляют Центры управления в кризисных ситуациях (ЦУКС) ГУ МЧС по субъекту РФ. Для органов и учреждений ФСИН России предусматривается обмен информацией не только с органами МСУ, но и с территориальными органами и центральным аппаратом ФСИН России.

С другой стороны, возникает необходимость и обратной связи - обмена информацией органов МСУ с организациями, силы и средства которых входят в состав муниципального звена РСЧС. Данный обмен осуществляется через дежурно-диспетчерские службы органов МСУ в соответствии с положениями о сборе и обмене информацией о ЧС на территории муниципальных образований.

Ответственными за организацию и осуществление взаимодействия между учреждениями УИС и органами МСУ в области обмена информацией о ЧС являются начальники учреждений и руководители органов МСУ. Конкретная деятельность по обмену информацией (ее запрос и получение) осуществляется через объектовый орган управления учреждения (помощника начальника учреждения по МП и ГО), который взаимодействует с КЧС и ПБ органа МСУ, а при необходимости - с КЧС и ПБ других организаций.

Так, Планом действий ГУФСИН России по Пермскому краю по предупреждению и ликвидации ЧС природного и техногенного характера в режиме повышенной готовности и режиме ЧС предусматривается оперативная передача информации от органов повседневного управления РСЧС (включая органы муниципального звена РСЧС) об угрозе возникновения или возникновении крупных производственных аварий, катастроф и стихийных бедствий оперативному дежурному ГУФСИН России или учреждения УИС.

Также штабом ГОЧС ГУФСИН России обеспечивается доведение до сотрудников органов и учреждений ФСИН России информации об обстановке и порядке действий; о возможностях обеспечения водой, питанием и предметами первой необходимости; о местах размещения медицинских пунктов и лечебных учреждений; об обеспечении коммунально-бытовыми услугами; о местах и времени захоронения погибших; о размещении пострадавших в лечебных учреждениях и местах расселения эвакуированных. При этом организуется взаимодействие оперативной группы штаба ГОЧС ГУФСИН России с оперативной информационной группой органа МСУ для получения информации о местах и времени захоронения погибших, размещении пострадавших сотрудников, членов их семей в лечебных учреждениях и местах расселения эвакуированных.

При возникновении ЧС в ее район выдвигается оперативная группа КЧС и ПБ органа МСУ, которая осуществляет организацию управления и связи из района ЧС с КЧС и ПБ, с постоянно действующим органом управления муниципального звена РСЧС, проводит разведку и сбор информации о ЧС и прогнозирует развитие ситуации, осуществляет сбор информации о привлеченных силах и средствах, во взаимодействии с руководителем аварийно-спасательных работ готовит предложения о необходимой помощи и потребности в наращивании сил и средств для ликвидации ЧС, по результатам изучения обстановки вырабатывает доклад для КЧС о положении дел, необходимой помощи, транспортной сети, пригодной для приема грузов и отправки пострадавших.

Важность взаимодействия органов и учреждений ФСИН России с органами МСУ по обмену информацией о ЧС очевидна, в особенности в отдаленных муниципальных образованиях с небольшой плотностью и малой численностью населения, так как нередко только сотрудники учреждений УИС могут первыми заметить угрозу и возникновение ЧС и сообщить об этом в органы МСУ. Однако нормативными актами Минюста России, ФСИН России в области ГО, предупреждения и ликвидации ЧС в учреждениях УИС, не предусматривается регламент информационного обмена учреждений УИС с органами МСУ. По нашему мнению, нормативным актом ФСИН России («Регламентом сбора и обмена информацией о ЧС природного и техногенного характера») должны быть установлены перечни оперативных донесений об угрозе возникновения, возникновении и ликвидации ЧС, плановых донесений о мерах по предупреждению и ликвидации ЧС, которые учреждения УИС были бы обязаны направлять в КЧС и ПБ органов МСУ. Данным регламентом также должны быть установлены периодичность и форма их предоставления, должностные лица, направляющие и принимающие данную информацию. Кроме этого, на наш взгляд, нормативными актами органов МСУ должна быть предусмотрена обязанность дежурно- диспетчерской службы муниципального образования немедленно информировать об угрозе или возникновении ЧС на территории муниципального образования не только членов КЧС и ПБ, но и руководителей учреждений УИС, дислоцированных на территории муниципального образования.

В области подготовки в области защиты от ЧС природного и техногенного характера взаимодействие органов и учреждений ФСИН России с органами МСУ выражается в обучении сотрудников органов и учреждений ФСИН России в области защиты от ЧС на учебных пунктах органов МСУ.

Согласно статье 20 ФЗ-68 подготовка населения (включая

спецконтингент исправительных учреждений и следственных изоляторов) к действиям в ЧС осуществляется в организациях, в том числе в образовательных, по месту жительства, а также с использованием специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей. Руководители и другие работники органов государственной власти, органов МСУ и организаций проходят подготовку к действиям в ЧС в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, и непосредственно по месту работы.

Подготовка и обучение сотрудников и работников органов и учреждений ФСИН России, а также спецконтингента учреждений УИС осуществляются в органах и учреждениях ФСИН России по программам, разработанным Министерством юстиции применительно к категориям обучаемых в УИС.

Сотрудники органов и учреждений УИС, исполняющие обязанности в области ГО и ЧС, нуждаются в более углубленном специализированном обучении, чем другие сотрудники. Поэтому их обучение должно осуществляться в специальных учреждениях, в том числе относящихся к органам МСУ. Так, в г. Перми руководители НАСФ учреждений

ГУФСИН России по Пермскому краю проходят обучение в области ГО и защиты от ЧС в учебном центре по ГО и ЧС муниципального учреждения «Пермское городское управление гражданской защиты» на основании заявки ГУФСИН России по Пермскому краю. Обучение в области ГО и защиты от ЧС иных категорий сотрудников на базе данного муниципального учреждения возможно только на договорной основе. Однако здесь проблемой является отсутствие в бюджетной росписи ФСИН России статьи расходов, предусмотренной для финансирования данного обучения, а использование для этой цели средств федеральных казенных учреждений является незаконным. По нашему мнению, данную проблему позволило бы решить наличие в структуре расходов ФСИН России специализированной статьи, предусматривающей расходы на мероприятия по ГО и защите населения и территории от ЧС.

При непосредственном проведении мероприятий по предупреждению и ликвидации ЧС, предупреждению и тушению пожаров взаимодействие сил муниципального звена РСЧС с силами органов и учреждений ФСИН России, в частности - с подразделениями ВПО УИС, осуществляется по двум направлениям. Во-первых, это взаимодействие при использовании сил и средств органов МСУ при предупреждении и ликвидации ЧС на территории учреждений УИС; во-вторых - взаимодействие при использовании сил и средств органов и учреждений УИС при предупреждении и ликвидации ЧС за пределами территории учреждений.

Силы и средства органов МСУ могут использоваться при предупреждении и ликвидации ЧС муниципального, межмуниципального и регионального характера, в зону которых входит территория учреждения УИС. Ликвидация ЧС локального характера осуществляется силами и средствами учреждения УИС. В случае недостаточности сил и средств учреждения для ликвидации ЧС локального характера по запросу руководителя учреждения привлекаются силы и средства вышестоящего звена РСЧС (органов МСУ, органов государственной власти субъекта РФ).

Конкретные мероприятия, осуществляемые должностными лицами, службами и подразделениями при угрозе или возникновении ЧС природного или техногенного характера на территории учреждения ФСИН России, на наш взгляд, урегулированы ведомственными нормативными актами Минюста России и ФСИН России в недостаточной мере. В приказах Минюста России, регламентирующих деятельность по ГО и защите от ЧС природного и техногенного характера, осуществлению надзора в исправительных учреждениях, следственных изоляторах и тюрьмах, по нашему мнению, недостаточно внимания уделяется регламентации действий должностных лиц учреждения в данных обстоятельствах, в том числе в части организации и осуществления взаимодействия с органами управления, силами и средствами органов МСУ.

При возникновении ЧС начальником учреждения (в его отсутствии - дежурным помощником начальника) подается общая тревога. По нашему мнению, необходимо уточнить, что общая тревога должна подаваться не только при возникновении, но и при непосредственной угрозе ЧС на территории учреждения либо в непосредственной близости от него. Что касается возникновения пожара, то начальник учреждения (в его отсутствие - дежурный помощник начальника) обязан осуществить общий сбор сотрудников учреждения, при пожаре оперативный дежурный обязан сообщить о происшествии дежурному по территориальному органу ФСИН России, вызвать подразделения В ПО и ГПС, самостоятельно принять неотложные меры по тушению пожара силами подразделений ВПО. Руководство тушением пожара до прибытия подразделений ГПС осуществляет начальник колонии или лицо начальствующего состава ПК, ведомственная пожарная служба. По прибытии подразделений ГПС руководство тушением пожара возлагается на старшее должностное лицо гарнизона пожарной охраны, распоряжения которого обязательны для всех должностных лиц колонии, участвующих в тушении пожара.

На наш взгляд, данные положения ведомственных актов требуют уточнения. Следует предусмотреть обязанность оперативного дежурного сообщить как о пожаре, так и любой ЧС природного и техногенного характера не только дежурному по территориальному органу ФСИН России, но и ЕДДС органа МСУ. Положения, касающиеся действий должностных лиц ПК, СИЗО, тюрьмы при пожаре, должны быть распространены и на действия при возникновении ЧС природного и техногенного характера.

Аварийно-спасательные и другие неотложные работы при ЧС, иные мероприятия по ликвидации ЧС организуются и проводятся силами органов и учреждений ФСИН России во взаимодействии с силами и средствами ГО подразделений ФСИН России, органами управления муниципального звена РСЧС, органами внутренних дел. Привлечение сил и средств органов МСУ и учреждений УИС при ликвидации ЧС на территории учреждения осуществляется согласно статье 13 федерального закона

«Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» в соответствии с планами действий по предупреждению и ликвидации ЧС, планами взаимодействия при ликвидации ЧС на других объектах и территориях; в соответствии с установленным порядком действий при возникновении и развитии ЧС; по решению уполномоченных на то должностных лиц органов МСУ, осуществляющих руководство деятельностью

аварийно-спасательных служб и формирований; на основе запроса организаций, на территории которых сложились СЧ или к полномочиям которых отнесена ликвидация указанных ЧС; на основе запроса руководителей ликвидации ЧС либо по согласованию с указанными органами и руководителями ликвидации ЧС.

До прибытия аварийно-спасательных служб и формирований органов МСУ аварийно-спасательные и другие неотложные работы по ликвидации ЧС проводятся силами учреждения под руководством начальника учреждения непосредственно в очаге поражения. По прибытии аварийно-спасательных служб и формирований органов МСУ руководство ликвидацией ЧС переходит к руководителю аварийно-спасательной службы (формирования), прибывшей в зону ЧС первой. Затем, после принятия соответствующего решения КЧС органа МСУ, органа государственной власти субъекта РФ (в зависимости от уровня ЧС) или прибытия представителя постоянно действующего органа управления муниципального звена или региональной подсистемы РСЧС, руководство ликвидацией ЧС переходит к руководителю, определяемому в соответствии с законодательством, планами предупреждения и ликвидации ЧС органов МСУ или назначенных органом МСУ. Согласно статье 14 федерального закона «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» руководитель ликвидации ЧС имеет исключительные полномочия по руководству, никто не вправе вмешиваться в его деятельность по руководству работами по ликвидации ЧС, кроме случаев отстранения его от руководства или принятия руководства на себя. Решения руководителей ликвидации ЧС, направленные на ликвидацию ЧС, являются обязательными для всех граждан и организаций, находящихся в зонах ЧС, если иное не предусмотрено законодательством РФ.

ЧС локального характера, как предусмотрено Положением об РСЧС, ликвидируются силами и средствами организаций самостоятельно. При недостаточности сил и средств учреждения руководитель учреждения направляет запрос в штаб ГОЧС территориального органа ФСИН России для выделения дополнительных сил и средств.

При возникновении ЧС муниципального характера решением КЧС и ПБ органа МСУ из состава сил и средств муниципального звена РСЧС создается группировка сил и средств для ликвидации ЧС, организуется проведение аварийно-спасательных работ и ликвидация ЧС указанными силами и средствами под руководством должностного лица органа МСУ, определенного муниципальными нормативно-правовыми актами, планами предупреждения и ликвидации ЧС муниципального образования. Как правило, руководителем ликвидации ЧС является руководитель постоянно действующего органа управления муниципального звена РСЧС либо руководитель профессиональной аварийно-спасательной службы.

Постоянно действующий орган управления муниципального звена, основываясь на оценке масштабов происшествия и учитывая планы действий при ЧС, принимает меры по оповещению и задействованию требующихся дополнительных сил и средств муниципального звена, по организации связи с местом ЧС и силами, участвующими в ее ликвидации; подготавливает решение КЧС и ПБ о порядке дальнейшего управления и непосредственного руководства проведением аварийно-спасательных работ; отправляет на место ЧС подвижной пункт управления с оперативной группой управления для работы в составе оперативной группы КЧС и ПБ.

Одной из проблем при организации взаимодействия между органами МСУ и органами и учреждениями ФСИН России при руководстве силами, привлекаемыми к аварийно-спасательным и иным неотложным работам при ликвидации ЧС, является то, что, с одной стороны, независимо от ведомственной принадлежности все задействуемые силы обязаны подчиняться руководителю работ по ликвидации ЧС (должностному лицу органа МСУ либо иному определенному в соответствии с законом лицу), с другой стороны - ФСИН России представляет собой единую систему федеральных органов государственной власти, руководство которой на основе единоначалия осуществляет ее директор.

Тем не менее, очевидно, что ни о каком взаимодействии сил различной ведомственной принадлежности не может идти речи без оперативного подчинения сил органов и учреждений ФСИН России руководителю работ по ликвидации ЧС. Статья 14 федерального закона «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» от 22 августа 1995 года № 151-ФЗ прямо указывает, что руководство всеми силами и средствами, привлеченными к ликвидации ЧС, и организацию их взаимодействия осуществляют руководители ликвидации ЧС. Решения руководителей ликвидации ЧС, направленные на ликвидацию ЧС, являются обязательными для всех граждан и организаций, находящихся в зонах ЧС, если иное не предусмотрено законодательством РФ.

В отдельных планирующих документах УИС можно встретить указание на то, что «подчинять учреждения УИС представителям органов государственной власти и администрациям местного самоуправления запрещается»[5]. Разумеется, учреждения УИС входят в единую систему ФСИН России и как целое не могут быть подчинены иным субъектам управления. Однако анализ действующего законодательства, ведомственных нормативных актов Минюста России и ФСИН России позволяет сделать вывод, что на оперативное подчинение руководителям ликвидации ЧС не учреждений ФСИН России полностью, а их отдельных органов управления и сил нет никакого законодательного запрета. Как установлено ведомственными руководящими документами, начальник штаба ГОЧС органа (учреждения) ФСИН России находится в оперативном подчинении председателя КЧС и ПБ и начальника органа управления ГО и ЧС органа государственной власти субъекта РФ или муниципального образования. Что касается тушения пожаров, то нормативные акты, регламентирующие действия сотрудников исправительных учреждений при данных обстоятельствах, устанавливают, что должностные лица учреждений УИС, организующие и осуществляющие тушение пожара на территории учреждения, по прибытии подразделений пожарной охраны передают руководство старшему должностному лицу пожарной охраны, распоряжения которого обязательны для всех должностных лиц учреждения УИС, участвующих в тушении пожара. Соответственно если при тушении пожара нормативными актами предусматривается оперативное подчинение сил учреждений УИС должностным лицам пожарной охраны, то, по нашему мнению, это должно распространяться и на меры по ликвидации ЧС природного и техногенного характера.

Положение о ГО в ФСИН России (п. 36) предусматривает, что начальники органов и учреждений ФСИН России подчиняются вышестоящему ведомственному начальнику, осуществляющему руководство ГО, а также руководству органа государственной власти субъекта РФ, на территории которого размещены, обеспечивая при этом необходимое взаимодействие в целях решения своих и совместных задач в данной области. На наш взгляд, учитывая достаточно широкие полномочия органов МСУ в области ГО и защиты от ЧС, было бы целесообразно изменить формулировку данного пункта: «...а также находятся в оперативном подчинении руководства органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления, на территории которого размещены...».

Взаимодействие аварийно-спасательных служб и формирований в ходе ликвидации ЧС организуется руководителем работ по ликвидации ЧС с участием его заместителей и руководителей аварийно-спасательных служб и формирований. При организации взаимодействия руководитель работ по ликвидации ЧС должен согласовать усилия нештатных, приданных и поддерживающих спасательных служб и формирований по ликвидации ЧС; добиться единого понимания всеми участниками ликвидации ЧС цели выполняемых работ, задач и способов их выполнения; наметить и согласовать варианты действий аварийно-спасательных подразделений и меры по противодействию распространения зоны ЧС либо поражающих факторов источника ЧС.

Хотя руководство ликвидацией ЧС муниципального характера по прибытии сил муниципального звена переходит от начальника учреждения к должностному лицу органа МСУ с оперативным подчинением ему в том числе и сил учреждения, органы управления учреждения продолжают принимать участие в ликвидации ЧС, взаимодействуя с руководителем ликвидации ЧС. При проведении АСДНР силами и средствами муниципального звена РСЧС совместно с силами учреждения УИС взаимодействие выражается во взаимном обмене оперативной информацией между объектовым органом управления учреждения УИС и оперативной группой КЧС органа МСУ, в координации действий аварийно-спасательных служб и формирований муниципального звена и сил учреждения УИС. Для этого начальник учреждения лично или через помощника начальника по МП и ГО (начальника штаба ГО учреждения) делает доклады руководителю ликвидации ЧС о действиях аварийно-спасательных подразделений учреждения о выполнении поставленных задач, о замеченном изменении обстановки в зоне ЧС, предоставляет запрашиваемую руководителем информацию, необходимую для принятия решений, получает распоряжения от руководителя ликвидации ЧС и организует их доведение до аварийно-спасательных подразделений учреждения.

При привлечении к ликвидации ЧС дополнительных сил и средств, не предусмотренных планами, при организации в зоне ЧС нескольких рабочих участков, возникновении необходимости детального согласования с администрацией учреждения действий по ликвидации ЧС решением руководителя ликвидации ЧС организуется нештатный орган управления - оперативный штаб (далее - ОШ) ликвидации ЧС. В задачи ОШ входит сбор и обмен информацией, определение потребности в силах и средствах, решение иных оперативных вопросов управления ликвидацией ЧС. При ликвидации ЧС на территории учреждения УИС, на наш взгляд, для руководителя ликвидации ЧС целесообразно включение в ОШ представителей учреждения (как правило, помощника учреждения по МП и ГО, заместителей начальника учреждения по охране, безопасности и оперативной работе), что поможет руководителю ликвидации ЧС не только организовывать оперативное взаимодействие

с аварийно-спасательными подразделениями учреждения, но и принимать решения с учетом специфических условий учреждения УИС, согласовывая проведение работ на режимных территориях и в режимных помещениях, принимая во внимание соблюдение режима и мер безопасности.

В силу специфики деятельности учреждений УИС, взаимодействие сотрудников учреждения УИС с аварийно-спасательными службами и формированиями органов МСУ выражается не только в совместных действиях по ликвидации ЧС, но и в постоянном обеспечении требований режима, безопасности сотрудников аварийно-спасательных служб и формирований, предупреждении побегов и других преступлений и правонарушений спецконтингента.

Во время ликвидации ЧС пожарные и аварийно-спасательные подразделения должны пропускаться на режимную территорию учреждения без досмотра. Руководитель подразделения должен предоставить оперативному дежурному учреждения сведения о количестве личного состава и единиц техники. Оперативный дежурный должен выделить сотрудников для сопровождения пожарных и аварийно-спасательных подразделений в зону ЧС либо пожара. Начальнику учреждения необходимо обеспечить охрану личного состава и материально-технических средств пожарных и аварийно-спасательных подразделений от посягательств со стороны спецконтингента, принимать меры к недопущению побегов и иных противоправных действий спецконтингента, в частности, проверить количество сотрудников пожарных и аварийно-спасательных подразделений, покидающих режимную территорию, чтобы не допустить побега осужденных и содержащихся под стражей лиц под видом пожарных (спасателей). Конкретные меры по обеспечению режимных требований, безопасности сотрудников пожарных и аварийно-спасательных подразделений при ликвидации ЧС должны быть установлены в нормативных актах Минюста и ФСИН России, регламентирующих деятельность в сфере обеспечения режима и охраны.

При осуществлении медицинского обеспечения ликвидации ЧС взаимодействие с муниципальными учреждениями здравоохранения, входящими в функциональную подсистему Минздрава, осуществляется в виде оказания первой врачебной помощи пораженным, сотрудникам и членам их семей в лечебных учреждениях города (района), а также в виде взаимодействия штаба ГОЧС учреждения с мобильными бригадами муниципального звена РСЧС с соответствующим техническим оборудованием для проведения санитарно-гигиенического контроля. При проведении работ по жизнеобеспечению пострадавших сотрудников, членов их семей, спецконтингента (обеспечение водой, продовольствием, предметами первой необходимости, ГСМ), иным видам обеспечения действий сил ликвидации ЧС взаимодействие с органами МСУ осуществляется путем направления руководителем органа (учреждения) УИС через штаб ГОЧС учреждения соответствующих запросов в КЧС органа МСУ, по решению которой привлекаются соответствующие силы и средства муниципального звена РСЧС.

Также следует рассмотреть другою сторону взаимодействия органов и учреждений ФСИН России с органами МСУ при ликвидации ЧС - содействие органов и учреждений ФСИН России органам МСУ при осуществлении защиты от ЧС на территории муниципальных образований за пределами территорий учреждений УИС.

Необходимость такого содействия обосновывается тем, что в настоящее время налицо очевидная недостаточность сил и средств органов МСУ (особенно в сельских поселениях) для самостоятельного осуществления возложенных законом достаточно широких полномочий по защите от ЧС природного и техногенного характера.

Согласно действующему законодательству органы МСУ

самостоятельно финансируют мероприятия по защите населения и территории от ЧС в границах муниципального образования, и лишь при недостаточности муниципальных сил и средств привлекаются силы и средства субъекта РФ. Законодатель указал, что органы МСУ финансируют предупреждение и ликвидацию ЧС «в границах муниципального образования», а не «муниципального характера». Однако в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» первое понятие шире второго - при формулировке «в границах муниципального образования» имеются в виду любые ЧС (независимо от причиненного ущерба и количества пострадавших), что вызывает нарекания у практических работников. В большинстве муниципальных образований финансирование любой деятельности, в том числе по защите от ЧС, - вопрос затруднительный.

Из числа опрошенных нами сотрудников органов МСУ, уполномоченных на решение задач в области ГО и защиты от ЧС, 40,4 % (в муниципальных районах 14,7 %, в сельских поселениях 74 %) заявили, что их муниципальное образование большей частью не готово к самостоятельному решению вопросов в области защиты от ЧС, предусмотренных законодательством; 45,2 % указали, что муниципальное образование готово к решению данных вопросов лишь частично. На полную (преимущественную) готовность муниципального образования к решению данных вопросов указали лишь 14,4 % сотрудников

(в городских округах 66,7 %, в муниципальных районах 17,6 %, в городских поселениях - 0 %, в сельских поселениях - 2 %). В качестве причин неготовности (недостаточной готовности) 73 % опрошенных указали на недостаток финансовых средств, 56,7 % - на недостаток материально-технических средств, 30,8 % - на недостаток

квалифицированных специалистов.

Неготовность муниципальных образований к исполнению возложенных полномочий в области защиты от ЧС, обеспечения пожарной безопасности подтверждается анализом муниципальных бюджетов. Расчет финансирования расходов на решение данных вопросов на душу населения муниципальных образований РФ по данным 2010-2012 гг. показывает, что в среднем в городских округах оно составляет 120 руб. / чел., в городских поселениях - 26 руб. / чел., в муниципальных районах - 45 руб. / чел., в сельских поселениях - 105 руб. / чел.

Тем не менее, при анализе структуры сил и средств муниципальных звеньев территориальных подсистем РСЧС обращает на себя внимание то, что силы и средства органов и учреждений ФСИН России практически никогда не включаются в структуру муниципального звена, хотя в распоряжении ФСИН России находится значительный объем сил и средств, пригодных для использования при ликвидации ЧС в границах муниципальных образований. Так, силы и средства учреждений ГУ ФСИН России по Пермскому краю, привлекаемые для выполнения мероприятий при угрозе и возникновении аварий, катастроф и стихийных бедствий, включают в себя 9 690 человек личного состава и 661 единицу техники, в том числе 113 единиц инженерной техники и 56 пожарных

141

машин .

Еще одна, на наш взгляд, достаточно важная проблема связана с возможностью взаимодействия органов МСУ с силами ведомственной пожарной охраны УИС. Исходя из Положения о ведомственной пожарной охране УИС, утвержденного Приказом ФСИН России от 20 июля 2005 года № 697, ВПО УИС предназначена для разработки мер [6]

по обеспечению пожарной безопасности, организации и осуществления ведомственного пожарного надзора, профилактики и тушения пожаров на объектах учреждений и органов УИС. Соответственно задачей В ПО УИС в настоящее время является исключительно борьба с пожарами. Привлечение ее сил и средств для мероприятий по предупреждению ЧС иного характера, производству аварийно-спасательных и других неотложных работ при ЧС, не связанных с пожарами, противоречит указанному выше Положению. Конечно, в учреждениях и органах УИС существуют нештатные аварийно-спасательные формирования (НАСФ), однако, как уже указывалось нами выше, привлечение их личного состава для непосредственного проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ при ЧС противоречит статье 9 федерального закона «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», согласно которой к исполнению обязанностей спасателей могут привлекаться только граждане, прошедшие профессиональное обучение по программе подготовки спасателей и аттестованные в установленном порядке на проведение аварийно-спасательных работ.

Использование же только профессиональных аварийно-спасательных служб на территориях объектов УИС не представляется возможным ввиду, во-первых, специфики режимных объектов УИС, связанной, прежде всего, с необходимостью соблюдения режима, безопасности лиц, осуществляющих ликвидацию ЧС, предотвращения побегов и иных противоправных действий осужденных и других лиц, а также с инженерно-техническими особенностями территории, зданий и сооружений жилой и производственной зон, режимных корпусов; во-вторых, ввиду того, что многие исправительные учреждения находятся в отдаленных местностях, находящихся далеко за пределами нормативного времени прибытия профессиональных аварийно-спасательных служб, следовательно, аварийно-спасательные и другие неотложные работы на первоначальном этапе ликвидации ЧС так или иначе будут возможны только с использованием наличных сил и средств учреждения.

Анализ федерального закона «О пожарной безопасности», в частности, статьи 22, позволяет говорить о том, что в задачи пожарной охраны, в том числе и ведомственной, может включаться не только тушение пожаров, но и проведение аварийно-спасательных работ, причем не только при пожарах, но и при ЧС иного характера, а также при различного рода происшествиях, не относящихся к ЧС, но требующих применения специальных навыков и технических средств (ДТП, затопление подвалов и иных сооружений, необходимость экстренного вскрытия запертых помещений, извлечение людей из труднодоступных мест и т. п.). По сути, в настоящее время идет процесс создания на базе пожарных частей универсальных пожарно-спасательных формирований, применяемых не только для тушения пожаров, но и для производства различных видов аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Нам представляется целесообразным расширить сферу применения сил ведомственной пожарной охраны УИС, включив в ее обязанности не только тушение пожаров, но и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ при ЧС природного и техногенного характера, иных происшествиях на режимных территориях объектов УИС, а также на прилегающих территориях муниципальных образований до прибытия профессиональных аварийно-спасательных служб. Это представляется особенно актуальным, если учесть, что во многих случаях органы МСУ сельских поселений не имеют достаточных сил и средств для самостоятельного осуществления мер по предупреждению и ликвидации ЧС, тушения пожаров.

Для этого в Положение о ведомственной пожарной охране УИС, утвержденное Приказом ФСИН России от 4 августа 2005 года № 697, следовало бы внести некоторые изменения. Пункт 2 Положения следует привести в следующей редакции: «ВПО УИС предназначена для разработки мер по обеспечению пожарной безопасности, организации и осуществления ведомственного пожарного надзора, профилактики и тушения пожаров, производства аварийно-спасательных и других неотложных работ на объектах учреждений и органов УИС». Задача ВПО, предусмотренная пунктом 10 Положения, должна быть сформулирована как «организация и осуществление тушения пожаров, производство аварийно-спасательных и других неотложных работ, спасение людей и имущества при пожарах и чрезвычайных ситуациях на объектах учреждений и органов УИС». Соответствующие изменения следует внести и в пункт 18 Положения: «Ведомственная пожарная охрана организует и осуществляет тушение пожаров, производство аварийно-спасательных и других неотложных работ на объектах учреждений и органов УИС, а также в установленном порядке участвует в тушении пожаров и ликвидации чрезвычайных ситуаций в населенных пунктах, на предприятиях, объектах и т. п., не входящих в УИС». Следует предусмотреть оснащение ВПО УИС имуществом, необходимым не только для тушения пожаров, но и производства аварийно-спасательных работ при ЧС различного характера, расширить квалификационные требования к работникам ВПО ФСИН России, программу их подготовки в целях обучения, в том числе и аварийно-спасательным работам. По сути, было бы целесообразно предусмотреть создание на базе действующих подразделений ВПО пожарно-спасательных подразделений постоянной готовности широкого профиля, способных осуществлять не только тушение пожаров, но и участвовать в ликвидации ЧС как на объектах УИС, так и на прилегающих территориях муниципальных образований до прибытия аварийно-спасательных служб уровня РСЧС, ответственного за ликвидацию в соответствии с законом. Предложенная мера, несомненно, потребует дополнительного финансирования, но, по мнению автора, положительно скажется на обеспечении безопасности не только объектов УИС, но и муниципальных образований.

По отношению к ВПО УИС Приказом ФСИН России № 697 установлено, что ВПО УИС организует и осуществляет тушение пожаров на объектах учреждений и органов УИС, а также в установленном порядке участвует в тушении пожаров в населенных пунктах, на предприятиях, объектах и т. п., не входящих в УИС. На наш взгляд, для участия в мероприятиях по защите от ЧС за пределами учреждений должны привлекаться не только ВПО УИС, но и аварийно-спасательные формирования учреждений УИС.

Что касается привлечения подразделений ВПО УИС при тушении пожаров за пределами объектов УИС на территории муниципального образования в составе местного гарнизона пожарной охраны, то данный вопрос решен на нормативном уровне Приказом МЧС России № 240 от 5 мая 2008 года. Согласно данному приказу подразделения ведомственной пожарной охраны организаций могут быть включены в Расписание выездов подразделений пожарной охраны, гарнизонов пожарной охраны для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ начальником местного гарнизона пожарной охраны (руководителем подразделения Федеральной пожарной охраны по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования или другим лицом, определенным ГУ МЧС по согласованию с руководителем органа МСУ)[7]. Обязательным условием для включения подразделений ВПО в Расписание выездов является согласие руководителя либо собственника организации. Нормативными документами не установлено должностное лицо, которое имеет полномочие по согласованию включения подразделения ВПО УИС в Расписание выездов местного гарнизона ВПО. По нашему мнению, данное полномочие должно возлагаться на начальника инспекции (отдела) ВПО территориального органа ФСИН России, так как именно данные структурные подразделения в силу Приказа ФСИН России от 27 июля 2007 года № 416[8] решают задачу обеспечения взаимодействия с территориальными органами государственной противопожарной службы по вопросам пожарной безопасности.

Из опрошенных автором сотрудников органов и учреждений ФСИН России 62 % считают, что использование сил и средств

учреждений ФСИН России при ликвидации ЧС за пределами учреждения является целесообразным. В обоснование этого они подчеркивают, что «сотрудники УИС более подготовлены к действиям по ликвидации ЧС, чем работники гражданских предприятий», «муниципальные образования, особенно в отдаленных районах, не имеют поблизости достаточного количества сил для ликвидации ЧС», «ЧС на территории муниципального образования могут угрожать и учреждению УИС». Немаловажно, что ряд сотрудников подчеркивает, что использование сил и средств учреждений ФСИН России при ликвидации ЧС за пределами учреждения будет эффективным и целесообразным только при условии надлежащего уровня развития сил и средств учреждений ФСИН России, следовательно - при увеличении объема целевого финансирования деятельности ФСИН России в области защиты от ЧС.

С учетом предлагаемого нами расширения функций ВПО УИС с целью ее применения не только при пожарах, но и для проведения АСДНР при ЧС природного и техногенного характера следует также предусмотреть возможность использования ее подразделений на территории муниципальных образований за пределами объектов УИС. По нашему мнению, с учетом местных условий руководителям органов МСУ было бы целесообразно включать силы и средства, находящиеся в распоряжении органов и учреждений ФСИН России, в структуру сил и средств муниципального звена территориальных подсистем РСЧС и при составлении планов по защите муниципальных образований от ЧС предусматривать использование сил и средств органов и учреждений ФСИН России при ликвидации ЧС на территории муниципальных образований. Это представляется нам особенно актуальным в связи с тем, что, во-первых, многие из муниципальных образований (в особенности сельские поселения) не располагают таким объемом сил и средств, как дислоцируемые на их территории учреждения ФСИН России, во-вторых - в отдаленных поселениях, где дислоцирована значительная часть учреждений ФСИН России (в частности, в Пермском крае, Свердловской области, Республике Коми, регионах севера Европейской части России, Урала, Сибири, Дальнего Востока), личный состав и технические средства учреждений ФСИН России при возникновении ЧС будут единственными силами и средствами, находящимися в пределах времени прибытия в зону ЧС.

Соответственно, по нашему мнению, в руководящие документы ФСИН России следовало бы внести положение, закрепляющее возможность использования сил и средств органов и учреждений ФСИН России для участия в ликвидации ЧС природного и техногенного характера за пределами территории учреждений ФСИН России. Также в ведомственных нормативных актах, регламентирующих надзор в исправительных учреждениях и следственных изоляторах, необходимо предусмотреть оперативное подчинение должностных лиц учреждений УИС руководителям аварийно-спасательных работ не только при тушении пожаров, но и при ликвидации ЧС природного и техногенного характера.

Необходимость совместных действий органов управления, сил и средств органов и учреждений УИС и органов МСУ определяет целесообразность такого направления взаимодействия, как проведение совместных учений и тренировок по защите от ЧС природного и техногенного характера.

Командно-штабные учения или штабные тренировки проводятся ежегодно, продолжительностью до одних суток; тактико-специальные учения - один раз в 3 года продолжительностью до 8 часов; комплексные учения - один раз в 3 года продолжительностью до 2 суток (проводятся в учреждениях и органах УИС, являющихся категорированными по ГО объектами с численностью работников от 300 и более человек, а также в лечебно-профилактических учреждениях УИС, рассчитанных на 600 и более коек); комплексные (объектовые) тренировки проводятся 1 раз в 3 года продолжительностью до 8 часов (в учреждениях и органах УИС, не проводящих комплексные учения).

Учреждения и органы УИС могут привлекаться к комплексным и командно-штабным учениям, проводимым главными управлениями МЧС России, органами управления по ГО, защите населения и территорий и пожарной безопасности субъектов РФ, на территории которых они дислоцированы. На наш взгляд, целесообразно и не противоречит законодательству проведение совместных учений и тренировок также и с привлечением сил органов МСУ муниципальных образований, на территории которых дислоцированы органы и учреждения УИС. Так, Планом мероприятий МКУ «Пермское городское управление гражданской защиты» на 2013 год в части, касающейся ФКУ ИК-32 ГУФСИН России по Пермскому краю, предусмотрено участие ФКУ ИК-32 в тренировке КЧС и ПБ Дзержинского района г. Перми с КЧС и ПБ объектов по проведению мероприятий перед весенним паводком и пожароопасным сезоном, участие в тренировке с КЧС и ПБ городского округа, смотрах-конкурсах на лучшее защитное сооружение среди организаций, в районных соревнованиях противопожарных звеньев, постов РХБН, штабных тренировках и командно-штабных учениях районного и городского уровня совместно с другими организациями.

Неотъемлемой частью деятельности по предупреждению и ликвидации ЧС является материальное обеспечение действий сил РСЧС. Согласно ФЗ-68 постановлению Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1996 года № 1340 создаются федеральные резервы, резервы федеральных органов исполнительной власти, резервы субъектов РФ, местные и объектовые резервы материальных ресурсов для ликвидации ЧС. Данные резервы используются при проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ по устранению непосредственной опасности для жизни и здоровья людей, развертывания и содержания временных пунктов проживания и питания пострадавших граждан, оказания им единовременной материальной помощи и других первоочередных мероприятий, связанных с обеспечением жизнедеятельности пострадавшего населения. Финансирование расходов по созданию, хранению, использованию и восполнению резервов осуществляется за счет бюджетов соответствующего уровня, средств федеральных органов исполнительной власти, собственных средств предприятий, учреждений и организаций. Номенклатура и объемы резервов, контроль их создания, хранения, использования и восполнения устанавливаются создавшим их органом на основании Методических рекомендаций МЧС России. Кроме того, на всех уровнях системы государственного управления создаются резервы финансовых средств для ликвидации ЧС.

В органах и учреждениях ФСИН России создание отдельных

резервов материальных ресурсов для ликвидации ЧС не

предусматривается, в соответствии с постановлением Правительства РФ

от 27 апреля 2000 года № 379для целей ликвидации ЧС используются

запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и

иных средств ГО. Согласно Методическим рекомендациям

Минэкономразвития РФ и МЧС РФ федеральные органы исполнительной

власти создают указанные запасы для работников этих органов и

организаций, находящихся в их ведении; органы исполнительной власти

субъектов РФ для работников этих органов и организаций, находящихся

в их ведении, а также детей дошкольного возраста, обучающихся и

неработающего населения, проживающих на территории

соответствующего субъекта РФ; органы МСУ - для работников этих

органов и созданных ими муниципальных организаций (предприятий и

учреждений); организации - для работников этих организаций и

подведомственных им объектов производственного и социального 1/1/1

назначения .

При этом возникает проблема. Спецконтингент учреждений России к работникам учреждений не относится, следовательно, в соответствии с постановлением Правительства № 379 для их жизнеобеспечения используются запасы органов исполнительной власти субъектов РФ. Однако это противоречит статье 13 закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», согласно которой обеспечение безопасности осужденных (в том числе и при ЧС природного и техногенного характера) входит в обязанности учреждений УИС. Пунктом 46 Положения о ГО в ФСИН России предусмотрено, что материально-техническое обеспечение ГО (в том числе для снабжения осужденных и лиц, содержащихся под стражей) осуществляется средствами индивидуальной защиты и иным имуществом ГО. Однако [9]

пунктом 48 этого же Положения устанавливается, что потребность учреждений и органов ФСИН России в имуществе ГО определяется нормами положенности и табелями оснащения исходя из численности только работников органов и учреждений в мирное время. По нашему мнению, данное противоречие должно быть устранено; при расчете потребности органов и учреждений в средствах индивидуальной защиты и ином имуществе ГО необходимо исходить из численности не только работников, но и спецконтингента учреждений УИС, в связи с чем целесообразно соответствующим образом изменить формулировку пункта 48 Положения о ГО в ФСИН России.

В УИС создаются запасы территориальных органов ФСИН России и запасы учреждений УИС. В объем запасов входят продукты питания из расчета на 5 суток, ГСМ, медикаменты, одежда, иные предметы первой необходимости, средства индивидуальной защиты, иные спасательные средства, строительные материалы и т. д. Хранение запасов производится на складах органов (учреждений).

Проблемой в области использования запасов средств ГО для ликвидации ЧС является наличие пробелов нормативного регулирования данного вопроса в муниципальных нормативных актах и приказах ФСИН России. В частности, на уровне ФСИН России не решен вопрос возможности и порядка заимствования средств ГО учреждениями ФСИН России из муниципальных запасов и органами МСУ из объектовых запасов учреждений ФСИН России.

Действующее законодательство не запрещает подобное заимствование средств из резервов ГО при нехватке собственных резервов организации либо органа МСУ. Однако при этом должны соблюдаться определенные условия. Во-первых, заимствование средств ГО для ликвидации ЧС должно быть вынужденным и допускаться в исключительных и не терпящих отлагательства случаях, при нехватке собственных средств звена РСЧС, на который в соответствии с законом возложена обязанность ликвидации ЧС. Во-вторых, заимствование средств ГО должно осуществляться с последующим возмещением израсходованных средств в аналогичных номенклатуре и объеме. В-третьих, выпуск средств для заимствования должен осуществляться только по решению руководителя органа МСУ либо организации по представлению КЧС и ПБ соответствующего уровня.

Данные положения приведены в Методических рекомендациях региональных центров МЧС России[10], но в муниципальных нормативноправовых актах они закрепляются далеко не повсеместно и следовательно не получают общеобязательного характера. В нормативных актах

ФСИН России условия и порядок заимствования запасов средств ГО иными субъектами, в частности, органами МСУ, также не определен.

По нашему мнению, этот пробел должен быть устранен. Пункт 51 Положения о ГО в ФСИН следует дополнить абзацем: «Имущество и материальные средства гражданской обороны учреждений и органов ФСИН России могут быть в исключительных случаях заимствованы органами местного самоуправления при нехватке средств муниципальных запасов материально-технических и иных средств гражданской обороны по решению начальника учреждения (органа) ФСИН России. Органы и учреждения ФСИН России в исключительных случаях могут заимствовать имущество и материальные средства гражданской обороны из запасов органов местного самоуправления с условием их последующего возврата в трехмесячный срок со дня заимствования в аналогичных номенклатуре и объеме, в порядке, определенном Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ и актами местного самоуправления». С другой стороны, постановление Правительства РФ от 27 апреля 2000 года № 379 также должно быть дополнено нормами, регламентирующими возможность заимствования средств ГО из запасов организаций, сроки и порядок возмещения данных средств.

Постановлением Правительства РФ от 27 апреля 2000 года № 379 предусмотрена обязанность представления организациями информации о накопленных запасах средств ГО в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы МСУ, в сфере ведения которых они находятся, а также в органы МСУ, на территории которых эти организации расположены. Представление данной информации является одним из условий взаимодействия в области защиты от ЧС органов и учреждений ФСИН России с органами МСУ, на территории которых они расположены. Данное полномочие должно осуществляться начальниками органов и учреждений ФСИН России, создающих указанные запасы.

Правовыми формами регламентации взаимодействия органов и учреждений ФСИН России с органами МСУ в области защиты от ЧС природного и техногенного характера могут являться нормативные акты ФСИН России и органов МСУ, планирующие документы, соглашения между органами и учреждениями ФСИН России и органами МСУ.

По нашему мнению, система нормативных актов ФСИН России, регламентирующих деятельность по защите от ЧС природного и техногенного характера, не в полной мере отвечает современным условиям, действующим нормам и тенденциям развития федерального законодательства в данной области и требует совершенствования. Нам представляется целесообразным принятие отдельного нормативного акта ФСИН России, регламентирующего деятельность по предупреждению и ликвидации ЧС природного и техногенного характера. Учитывая предложения о создании Федеральной службой исполнения наказаний функциональной подсистемы (ФП) предупреждения и ликвидации ЧС в сфере деятельности ФСИН России, нам представляется, что основным нормативным актом в данной области могло бы быть Положение о функциональной подсистеме. В данном акте целесообразно было бы предусмотреть цели и задачи ФП, органы управления, силы и средства на всех ее уровнях, их задачи в зависимости от режима функционирования ФП и ее звеньев, указать на необходимость создания на всех уровнях ФП резервов финансовых и материальных ресурсов, определить порядок финансирования мероприятий по предупреждению и ликвидации ЧС.

Среди актов органов МСУ особое значение при регламентации взаимодействия с органами и учреждениями ФСИН России имеют Положение о муниципальных звеньях территориальных подсистем РСЧС, Положение о силах и средствах муниципальных звеньев, Положение о порядке сбора и обмена информацией в области защиты населения и территории муниципального образования от ЧС, Положение об аварийно- спасательных работах на территории муниципального образования, Положение о резерве материальных ресурсов для ликвидации ЧС на территории муниципального образования, Положение о комиссии по предупреждению и ликвидации ЧС и обеспечению пожарной безопасности органа МСУ. В данных нормативных актах следует предусмотреть возможность использования как сил и средств органов МСУ при ликвидации ЧС на территориях органов и учреждений ФСИН России, так и сил и средств органов и учреждений ФСИН России при ликвидации ЧС на территории муниципального образования; определить конкретные направления взаимодействия органов управления, сил и средств ФСИН России и органов МСУ в данной области. Проекты данных нормативных актов и изменений к ним должны обсуждаться на заседаниях КЧС и ПБ органа МСУ, в этом должны принимать участие руководители учреждений ФСИН России, расположенных на территориях соответствующих муниципальных образований.

Планирующие документы ФСИН России и органов МСУ в области предупреждения и ликвидации ЧС должны разрабатываться и утверждаться в соответствии с руководящими документами МЧС России, ведомственными нормативными актами ФСИН России, органов государственной власти субъектов РФ и органов МСУ. По нашему мнению, особенно важным для реального и эффективного планирования в данной области является взаимодействие органов и учреждений ФСИН России с органами государственной власти субъектов РФ, органами МСУ, что должно выражаться в совместном участии представителей взаимодействующих сторон в разработке, обсуждении и уточнении планирующих документов, в утверждении Плана действий органа (учреждения) ФСИН России по предупреждению и ликвидации ЧС природного и техногенного характера руководителем структурного подразделения органа МСУ, уполномоченного на решение задач в области защиты от ЧС. Для этого, на наш взгляд, целесообразно участие представителей органов и учреждений ФСИН России в работе КЧС и ПБ органов МСУ, а также привлечение представителей органов МСУ к участию в заседаниях КЧС и ПБ органов (учреждений) ФСИН России.

Действенным и достаточно гибким инструментом нормативного закрепления взаимодействия органов и учреждений УИС с органами МСУ в области предупреждения и ликвидации ЧС, по нашему мнению, являются соглашения о взаимодействии между данными субъектами. Возможность заключения соглашений о взаимодействии, не связанных с передачей полномочий, между федеральными органами исполнительной власти и органами МСУ не предусмотрена ФЗ-131, однако и не противоречит законодательству. Существует широкая практика заключения соглашений о взаимодействии по различным направлениям между органами ФСИН России, МВД России, иными федеральными органами исполнительной власти и органами МСУ, как правило - администрациями муниципальных образований. Данные соглашения должны заключаться на добровольной основе и не противоречить актам, определяющим компетенцию сторон (федеральному законодательству, подзаконным нормативным актам, уставу муниципального образования). Цель данных соглашений - не взаимная передача полномочий, а уточнение не урегулированных в нормативных актах вопросов взаимодействия в сфере, относящейся к совместной компетенции органов МСУ и федеральных органов исполнительной власти.

Сторонами соглашений о взаимодействии, с одной стороны, могут быть территориальные органы или учреждения ФСИН России в лице их начальников, с другой стороны - органы МСУ поселений, муниципальных районов, городских округов в лице руководителей, установленных уставами муниципальных образований. Разработка соглашения должна производиться совместно, путем взаимных консультаций, в том числе в рамках работы КЧС и ПБ органа МСУ. В соглашении должны указываться, помимо сторон, конкретные направления взаимодействия, сроки действия соглашения (определенный срок либо бессрочное действие). При несоблюдении сторонами условий соглашения оно может быть расторгнуто досрочно.

На наш взгляд, соглашениями могут быть регламентированы следующие, до сих пор не получившие детального нормативно-правового регулирования направления взаимодействия органов и учреждений ФСИН России и органов МСУ в области предупреждения и ликвидации ЧС природного и техногенного характера:

  • - совместное участие в разработке нормативных актов и планирующих документов в области защиты от ЧС;
  • - обмен информацией в области защиты от ЧС;
  • - совместная деятельность по подготовке и обучению сотрудников и работников органов и учреждений ФСИН России в области защиты от ЧС;
  • - совместное проведение учений, тренировок, смотров, конкурсов и иных мероприятий по подготовке органов управления и сил предупреждения и ликвидации ЧС;
  • - совместное участие сторон в производстве работ по предупреждению и ликвидации ЧС;
  • - заимствование (при необходимости) запасов материальных средств ГО и резервов материальных ресурсов для ликвидации ЧС природного и техногенного характера.

  • [1] Кириллов Д.В. Правовое регулирование взаимодействия МЧС России иМинюста России при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на объектахпенитенциарной системы: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 63.
  • [2] Наставление по организации управления и оперативного (экстренного)реагирования при ликвидации чрезвычайных ситуаций (утв. Протоколом заседанияПравительственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайныхситуаций и обеспечению пожарной безопасности от 28 мая 2010 г. № 4).Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  • [3] Игнатьев В.Б. Правовое регулирование межведомственного взаимодействияМВД и МЧС в чрезвычайных ситуациях: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2006. С. 131.
  • [4] Методические рекомендации по планированию действий по предупреждениюи ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также мероприятий гражданской обороны длятерриторий и объектов. М.: МЧС России, 2003. С. 18.
  • [5] План взаимодействия Главного управления по делам ГО и ЧСПермской области и учреждений уголовно-исполнительной системыМинистерства юстиции Российской Федерации Пермской области при совместномвыполнении задач по предупреждению и ликвидации ЧС природного и техногенногохарактера (опубликован не был).
  • [6] Данные ОМП и ГО ГУФСИН России по Пермскому краю (2013 г.).
  • [7] Об утверждении Порядка привлечения сил и средств подразделений пожарнойохраны, гарнизонов пожарной охраны для тушения пожаров и проведенияаварийно-спасательных работ: приказ МЧС России от 5 мая 2008 г. № 240.Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  • [8] Об утверждении Положения об отделах (инспекциях) ведомственнойпожарной охраны территориальных органов уголовно-исполнительной системы: приказФСИН России от 27 июля 2007 г. № 416. Доступ из справ.-правовой системы«КонсультантПлюс».
  • [9] Методические рекомендации по определению номенклатуры и объемовсоздаваемых в целях гражданской обороны запасов материально-технических,продовольственных, медицинских и иных средств, накапливаемых федеральнымиорганами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектовРоссийской Федерации, органами местного самоуправления и организациями(утв. Министерством экономического развития РФ и МЧС РФ 27 апреля, 23 марта2012 г. №43-2047-14). Доступ из справ.-правовой системы «ГАРАНТ» (документопубликован не был).
  • [10] Методические рекомендации по вопросам накопления, хранения ииспользования в целях гражданской обороны запасов материально-технических,продовольственных, медицинских и иных средств. Красноярск, Сибирскийрегиональный центр МЧС России, 2007. 143 с.
 
Посмотреть оригинал
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >
 

Популярные страницы