Государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль
Государственный земельный надзор осуществляется федеральными органами исполнительной власти, наделенными специальной компетенцией в данной сфере. К таким органам относятся Росреестр, Росприроднадзор, Россельхознадзор и их территориальные органы.
Правовую основу государственного земельного надзора (контроля) составляет Положение о государственном земельном контроле, утвержденное постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 689 (далее — Положение о контроле).
Государственный надзор осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утвержденными органами исполнительной власти, а также внеплановых проверок в случаях, предусмотренных законом.
Проверки проводятся в соответствии с единой методикой на основе использования методов визуального и инструментального (с привлечением картографических и текстовых документов) обследования. Все этапы проверки подлежат документированию. Формами документирования являются протоколы обследований поднадзорной деятельности. По результатам проверки при выявлении правонарушений выносятся предписания об устранении последствий правонарушения.
Главный государственный инспектор РФ по использованию и охране земель и его заместители, главные государственные инспекторы субъектов РФ по использованию и охране земель и их заместители, главные государственные инспекторы городов и районов по использованию и охране земель и их заместители, помимо прав, предусмотренных п. 9 Положения о контроле, имеют права:
в пределах своей компетенции рассматривать в установленном порядке дела об административных правонарушениях и налагать административные штрафы;
выносить по форме согласно приложению предупреждения о допущенном земельном правонарушении в соответствии с ЗК РФ;
направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для решения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности;
вносить в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, издавшие акты, касающиеся вопросов земельных отношений, предложения о приведении указанных актов в соответствие с земельным законодательством (п. 10 Положения о контроле).
Мероприятия по государственному земельному контролю в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся в соответствии с требованиями Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Статья 23.21 и п. 29 ч. 2 ст. 28.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) говорят о полномочных государственных инспекторах, имеющих право составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в ст. 23.21 КоАП РФ, вправе:
- 1) Главный государственный инспектор РФ по использованию и охране земель, его заместители;
- 2) главные государственные инспекторы субъектов РФ по использованию и охране земель, их заместители;
- 3) главные государственные инспекторы городов и районов по использованию и охране земель, их заместители (ст. 21 КоАП РФ).
Перечень должностных лиц Росреестра, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, утвержден приказом Министерства экономического развития РФ от 14 мая 2010 г. № 178.
Муниципальный земельный контроль — деятельность органов местного самоуправления, осуществляемая в целях обеспечения земельного правопорядка посредством принятия мер по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений земельного законодательства в границах муниципальных образований.
Компетенция органов местного самоуправления в сфере земельного контроля определяется в соответствии с общими правилами:
- 1) исключается дублирование органами местного самоуправления компетенции органов государственного земельного надзора;
- 2) объектом муниципального контроля является использование земель. Надзор за соблюдением законодательства в сфере охраны земель отнесен к компетенции органов государственного экологического надзора.
Порядок осуществления муниципального земельного контроля устанавливается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Правовое обеспечение муниципального земельного контроля включает:
определение организационной модели муниципального контроля;
административную регламентацию функций по осуществлению муниципального контроля;
информационное взаимодействие органов муниципального контроля с органами государственного контроля (надзора) в части предоставления последним информации в целях привлечения виновных лиц к ответственности (органы местного самоуправления, как правило, соответствующей юрисдикцией по применению санкций не обладают).
Организационная модель муниципального земельного контроля характеризуется системным построением органов муниципального контроля, установлением объектов и содержания контрольной деятельности. Муниципальный контроль может осуществляться администрацией муниципального образования как органом местного самоуправления, или отраслевыми органами местного самоуправления, наделенными статусом юридического лица, или специализированным контрольным органом.
Объектами муниципального земельного контроля являются: соблюдение требований по использованию земель; соблюдение порядка, исключающего самовольное занятие земельных участков или использование их без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов; соблюдение порядка переуступки права пользования землей; предоставление достоверных сведений о состоянии земель;В своевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению или их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, ведущихся с нарушением почвенного слоя, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных и собственных надобностей; использование земельных участков по целевому назначению;В своевременное и качественное выполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от водной эрозии, заболачивания, подтопления, переуплотнения, захламления, загрязнения и по предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель и вызывающих их деградацию; выполнение требований по предотвращению уничтожения, самовольного снятия и перемещения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и употребления; исполнение предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений, вынесенных государственными инспекторами; наличие и сохранность межевых знаков границ земельных участков; выполнение иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель.
Органы и должностные лица местного самоуправления или уполномоченные ими органы осуществляют муниципальный земельный контроль, не подменяя собой государственный земельный контроль, и от имени муниципального образования организуют эффективное взаимодействие субъектов, осуществляющих земельный контроль на территории муниципального образования. Муниципальный земельный контроль осуществляется на основе разграничения предметов ведения по вопросам земельного контроля на территории муниципального образования.
Письмом Роснедвижимости от 5 декабря 2006 г. № ММ/0938 «О применении Положения о государственном земельном контроле, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 года № 689 “О государственном земельном контроле”» разъяснено, что государственный земельный контроль состоит из двух составляющих — контроля за землей как объектом гражданских прав; контроля за землей как природным объектом и природным ресурсом, представляющего собой часть экологического контроля. Государственный земельный надзор за землей как природным объектом и природным ресурсом в установленной сфере деятельности осуществляют Росприроднадзор, Россельхознадзор и их территориальные органы.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы осуществляют надзор за соблюдением: выполнения обязанностей по рекультивации земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей; выполнения требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель; выполнения требований законодательства РФ о недопущении использования участков лесного фонда для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей без специальных разрешений на использование указанных участков; режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов; выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности. Правилами осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды, утвержденными постановлением Правительства РФ от 27 января 2009 г. № 53 (далее — Правила осуществления контроля), установлено, что государственный экологический контроль состоит из 13 направлений, включая государственный земельный контроль.
Государственный экологический надзор осуществляется Роспри-роднадзором и органами, уполномоченными высшими исполнительными органами государственной власти соответствующих субъектов РФ на осуществление государственного экологического надзора (далее — уполномоченные органы), в соответствии с установленной компетенцией.
Разграничение сфер ведения между экологическим надзором федерального уровня и экологическим надзором регионального уровня прописано в Перечне объектов, подлежащих государственному экологическому контролю, в котором указаны объекты, подлежащие государственному земельному контролю, осуществляемому федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Положением о контроле. То есть имеет место коллизия экологического права: Правилами осуществления контроля, в которые входит и земельный надзор, установлено, что полномочия по земельному надзору распространяются на исполнительный орган субъекта, а Перечень, утвержденный постановлением Правительства РФ от 31 марта 2009 г. № 285, не рассматривает полномочия субъекта в сфере надзора за землей как природным объектом и природным ресурсом, представляющего собой часть экологического надзора. Кроме того, в соответствии с методическими рекомендациями часть полномочий Росприроднадзора входит в сферу муниципального земельного контроля, а именно:
- — выполнение обязанностей по рекультивации земель после завершения разработки месторождений (включая общераспространенные полезные ископаемые);
- — выполнение требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой и водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель.
Муниципальные инспекторы на территории муниципального образования осуществляют контроль:
за соблюдением требований по использованию земель; соблюдением порядка, исключающего самовольное занятие земельных участков или использование их без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов;
соблюдением порядка переуступки права пользования землей; представлением достоверных сведений о состоянии земель;В своевременным выполнением обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, ведущихся с нарушением почвенного слоя, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных и собственных надобностей;
использованием земельных участков по целевому назначению; своевременным и качественным выполнением обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от водной эрозии, заболачивания, подтопления, переуплотнения, захламления, загрязнения и по предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель и вызывающих их деградацию;
выполнением требований по предотвращению уничтожения, самовольного снятия и перемещения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;
исполнением предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений, вынесенных государственными инспекторами;
наличием и сохранностью межевых знаков границ земельных участков;
выполнением иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель.
Муниципальные инспекторы имеют права:
осуществлять муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования в соответствии с законодательством РФ и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления;
составлять по результатам проверок акты проверок соблюдения земельного законодательства с обязательным ознакомлением с ними собственников, владельцев, пользователей, арендаторов земельных участков.
Рассмотрим порядок проведения проверок и оформления первичных документов. Муниципальные инспекторы осуществляют муниципальный земельный контроль в форме проверок, проводимых в соответствии с планами работ на основании распоряжений руководителя (заместителя руководителя) органа муниципального земельного контроля, за исключением случаев непосредственного обнаружения муниципальным инспектором достаточных данных, указывающих на наличие нарушения земельного законодательства.
Плановые проверки в отношении каждого земельного участка проводятся не чаще одного раза в два года.
Внеплановые проверки проводятся:
- — для проверки исполнения предписаний об устранении нарушений земельного законодательства, вынесенных государственными инспекторами;
- — в случае обнаружения муниципальными инспекторами достаточных данных, указывающих на наличие земельных правонарушений, или получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушения земельного законодательства.
По результатам каждой проведенной проверки составляется акт. Учитывая, что на основании материалов проверок соблюдения земельного законодательства государственным инспектором будут выноситься решения о виновности или невиновности лиц в совершении административного правонарушения и привлечении их к административной ответственности, акт должен содержать следующие необходимые данные: дату, номер и место составления акта; фамилию, имя, отчество и должность лица, составившего акт; номер распоряжения о проведении проверки; данные о понятых, присутствовавших при осмотре земельного участка и составлении акта; данные о других лицах, участвовавших в проведении проверки; сведения о земельном участке, на котором проводится проверка; сведения о лице, использующем проверяемый земельный участок; объяснения лица, использующего проверяемый земельный участок; подписи всех лиц, участвовавших при проведении проверки соблюдения земельного законодательства.
Полученные в ходе проверки материалы с приложением копии свидетельства о регистрации юридического лица, свидетельства о присвоении идентификационного номера налогоплательщика, справки с банковскими реквизитами, документами, подтверждающими право пользования земельным участком, сопроводительной запиской и иными документами, подтверждающими наличие нарушения земельного законодательства, в пятидневный срок после проведения проверки направляются в органы государственного земельного надзора для рассмотрения и принятия решения.
Муниципальные инспекторы направляют материалы в случае выявления признаков, указывающих на наличие следующих видов административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена статьями КоАП РФ:
ст. 7.1 — самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю;
ч. 1 ст. 7.2 — уничтожение межевых знаков границ земельных участков;
ст. 7.10 — самовольная переуступка права пользования землей; ст. 8.5 — сокрытие или искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей природной среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую природную среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей природной среды лицами, обязанными сообщать такую информацию;
ст. 8.6 — самовольное снятие плодородного слоя почвы, уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;
ст. 8.7 — невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей;
ст. 8.8 — использование земель не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, а равно невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель.
При обнаружении нарушений земельного законодательства, ответственность за которые не предусмотрена КоАП РФ, материалы об указанных нарушениях также подлежат передаче в органы государственного земельного надзора.
При поступлении материалов проверки из органа муниципального земельного контроля государственный инспектор в присутствии лица, в отношении которого была проведена проверка соблюдения земельного законодательства, рассматривает материалы проверки и в случае выявления достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, составляет протокол об административном правонарушении.
В случае наличия достаточных данных о надлежащем уведомлении лица, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении, о времени и месте рассмотрения поступивших материалов протокол может быть составлен и в его отсутствие (п. 4 постановления Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»).
Протокол об административном правонарушении составляется государственным инспектором в соответствии с Методическими рекомендациями по порядку осуществления государственного земельного контроля за использованием и охраной земель Российской Федерации, доведенными до управлений вместе с приказом Роснедвижимо-сти от 31 декабря 2004 г. № П/123 «Об утверждении форм (бланков)В документов, необходимых для осуществления государственного земельного контроля».
В случае отсутствия необходимых данных для рассмотрения материалов проверки государственным инспектором выносится определение о возвращении материалов проверки соблюдения земельного законодательства при осуществлении муниципального земельного контроля на доработку.
В случае отсутствия состава административного правонарушения в соответствии со ст. 24.5 КоАП РФ государственным инспектором вы носится мотивированное определение об отказе в возбуждении административного дела.
Если в результате рассмотрения материалов проверки, полученных от органа муниципального земельного контроля, государственным инспектором обнаруживается нарушение земельного законодательства, ответственность за которое не предусмотрена КоАП РФ, государственный инспектор выдает нарушителю предписание об устранении нарушений земельного законодательства.
По результатам рассмотрения направленных материалов определение о возвращении материалов проверки соблюдения земельного законодательства при осуществлении муниципального земельного контроля, определение об отказе в возбуждении административного дела, копии постановления о назначении административного наказания и предписания, полученные в результате рассмотрения дела об административном правонарушении, направляются в орган муниципального земельного контроля.
Орган муниципального земельного контроля осуществляет проверки исполнения предписаний, вынесенных на основании материалов проверок, проведенных муниципальными инспекторами.
В течение 15 дней с момента истечения срока устранения нарушения земельного законодательства, установленного предписанием, органом муниципального земельного контроля проводится повторная (внеплановая) проверка устранения нарушения земельного законодательства.
Проверка исполнения предписания проводится в рамках первичной проверки и не требует вынесения распоряжения о проведении проверки соблюдения земельного законодательства.
По результатам проведенной проверки муниципальным инспектором составляется акт.
При поступлении материалов проверки из органа муниципального земельного контроля государственный инспектор в присутствии лица, в отношении которого была проведена проверка исполнения предписания, рассматривает материалы проверки и в случае выявления достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, составляет протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ.
Протокол об административном правонарушении в составе административного дела направляется на рассмотрение в суд (мировой суд). По результатам рассмотрения административного дела судебный акт направляется в орган муниципального земельного контроля.
