СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Развитие государственного и муниципального управления с начала 1980-х гг. происходит в трансформирующейся внешней среде, ключевой характеристикой которой является глобализация как качественно новый этап в развитии интернационализации хозяйственной жизни [15, 32]. В этом сложном многогранном явлении ведущее место принадлежит информационным технологиям, способствовавшим формированию единого международного информационного пространства (МИП). Успех стратегии в современных условиях определяется точностью предвидения и учета влияния информационных технологий на государственное и муниципальное управление. Такой анализ внешней среды делают в терминах УГ/^Р-анализа1, позволяющего учесть основные факторы (рис. 1).

Рис. 1. Изменение качества факторов внешней среды государственного и муниципального управления под влиянием информационно-коммуникационных технологий

.STEfP-анализ — от первых букв факторов внешней среды: S — social — социальный, Т — technological — технологический, Е — economic — экономический, Е — ecological — экологический, Р — political — политический фактор.

В технологической среде увеличение помехоустойчивости каналов передачи информации, скорости трансграничной передачи информации кардинально изменили масштабы тиражирования знаний. Если к 1800 г. общая сумма человеческих знаний удваивалась каждые 50 лет, к 1950 г. — каждые 10 лет, то к 1970 г. — каждые 5 лет [26]. Появление Интернета перевело к созданию единого мирового пространства сетей, интерактивной информации, обеспечивающего автоматизированное взаимодействие пользователей, а также удовлетворение их информационных потребностей. Хотя учитывайте, что эффективными инструментами интеграции МИП продолжают оставаться международные выставки, форумы, книги рекордов и достижений, рейтинги стран, однако они теперь отражаются не только в реальном, но и виртуальном пространстве.

Всего за 15 лет своего существования Web-пространство вышло за пределы военных лабораторий, где оно родилось в рамках проекта ARPANET, научных кругов и превратилось в крупнейший в мире распределенный информационный ресурс (рис. 2). В соответствии с докладом конференции ООН по торговле и развитию (UNCTAD) число пользователей Интернетом уже к началу 2006 г. в мире превысило 1 млрд чел., что соответствует 15,6% населения планеты [147]. Если Вы захотите проследить развитие Интернета в различных странах, загляните на ресурс www.internetworldstats.com. Как отмечает создатель WWWТ. Бернерс-Ли, Интернет получил такое развитие благодаря высокой технологичности, надежности и расчета на работу в любых, даже экстремальных условиях; открытости протоколов (правил), доступных каждому; поддержке как широким кругом пользователей, так и крупнейшими производителями программного и аппаратного обеспечения; способности к саморазвитию, саморасширению, отсутствии иерархии (каждый аспект Интернета должен работать как паутина), постоянному снижению расходов пользователей на работу в сети. Реализация гипертекста, позволяющего интегрировать неоднородные информационные ресурсы, использование про-

Рис. 2. Динамика роста интернет-пространства (по базам данных Miniwatts Marketing Group, UNCTAD, Nua Internet Surveys, IDC, Internetworldstats)

стого, доступного пониманию пользователей языка разметки (HTML) обусловили легкость публикации документов в сети, естественную, адаптированную к человеческой логике систему навигации в гипертекстовой среде. Возник саморазвивающийся процесс — чем больше ресурсов вовлекалось в сеть, тем она становится интересней и полезней пользователям, круг которых расширялся [119]. Эти принципы построения сети сделали процесс ее развития устойчивым и необратимым, а Интернет — прочной основой для новых каналов информирования и оказания государственных услуг. Современные тенденции развития технологической среды характеризуются появлением новых материалов, наноэлектроники, конвергенцией технологий. Кроме того, стремительно усложняются индивидуальные устройства мобильной связи, получающие компьютерный интерфейс, доступ в Интернет, функции аудиоплеера, фото- и видеокамеры, диктофона, радиоприемника, игровой приставки и органайзера, навигатора, устройств мониторинга здоровья и безопасности, телевизора и др. С развитием технологий широкополосного мобильного доступа телефон все более превращается в устройство с интеллектуальным интерфейсом для доступа в глобальные информационные компьютерные сети.

В экономической среде технологическое развитие привело к появлению глобальной деловой сети, как фактора производства, нового института рыночной экономики, выравнивающему условия международной конкуренции, способствующему росту ТНК, сокращению транзакционных издержек. Постепенная либерализация торговли товарами и услугами, рынков капитала, ограничение политики протекционизма, развитие ВТО сделало мировую торговлю более свободной. Например, если в 1947 г. средний уровень ставок импортных тарифов составлял 50—60%, то в начале 1990-х гг. он снизился до 9,6%. Глобальная экономическая среда потребовала внедрения единых критериев макроэкономической политики, унификации требований к налоговой, региональной, аграрной, антимонопольной политике, а также к политике в области занятости и др. Все шире применяются единые для всех стран стандарты на технологию, экологию, деятельность финансовых организаций, бухгалтерскую и статистическую отчетность. Удаленность партнеров друг от друга перестала быть решающим препятствием для их производственного и научно-технического сотрудничества. Международное информационное пространство и автоматизация позволяют выстраивать глобальные цепочки поставок по модели «точно-в-срок», поддерживать баланс спроса и предложения в реальном времени. На текущем этапе глобализации произошло выравнивание условий для конкуренции, коммерческой деятельности и сотрудничества (мир стал «плоским» [107]). Даже малые компании получили возможность доступа в не ограниченное национальными границами множество мест по всему миру, где можно производить и продавать товары, покупать сырье с большей эффективностью на основе отлаженных систем глобальных поставок (такие как UPS). Механизмы самообслуживания сделали возможным персонализированный доступ к информации и услугам. Действие описанных факторов усиливается с помощью устройств, которые придают им новые характеристики в четырех плоскостях — цифровой, виртуальной, мобильной и персональной, в результате которых данные и сервисы переживают оцифровку. Процессы создания, передачи и организации оцифрованных данных происходят с высокой скоростью и легкостью, благодаря разнообразию и унификации стандартов, протоколов и программ, и могут осуществляться через беспроводные устройства без пространственных ограничений, на любом оборудовании, а сервисы получают персональную настройку на персональных устройствах доступа. Все это в полной мере относится не только к потребительским товарам и сервисам, но государственным услугам.

Новая экономика организуется преимущественно через сетевую структуру менеджмента, производства и распределения, а не отдельных фирм, как раньше. Кроме того, в новой экономике, информация, знания и информационные технологии являются главными источниками роста производительности и конкурентоспособности. Современная экономика характеризуется информационным способом производства, основной источник производительности которого заключается в технологии генерирования знаний, обработки информации, воздействии знания на само знание. Также ей свойственны глобальность, децентрализация, переход от массового производства к производству гибкому, сетевая структура предприятий и новые, гибкие формы занятости (включая удаленную работу). Формирование международных деловых, культурных сетей и развитие информационной технологии — явления неразрывно связанные и взаимозависимые. Все сферы жизни, начиная с геополитики крупных национальных государств и заканчивая повседневностью, меняются, оказываясь помещенными в информационное пространство и глобальные сети. При этом наблюдается широкая социальная и культурная дифференциация, ведущая к формированию специфических виртуальных сообществ. Члены данных сообществ могут быть разъединены в физическом пространстве, однако в пространстве виртуальном они могут быть так же традиционны, как общины небольших городов [51, 52].

На уровне экономики отдельных предприятий (микроэкономики), автоматизация бизнес-процессов помогла сломать барьеры между управленческими службами (реинжиниринг). Теперь это происходит с барьерами, разделяющими партнерские организации (экс-инжиниринг). Вместо того чтобы создавать вертикально-интегрированный холдинг традиционным путем поглощений и слияний, сегодня аналогичного результата — глубокой интеграции бизнес-процессов предприятий-смежников — можно достичь исключительно за счет информационных технологий и Интернета [109].

Интернет выравнивает условия международной конкуренции для крупных и малых компаний. Это нашло отражение в так называемом «парадоксе Нейс- битта»: «Чем выше уровень глобализации экономики, тем сильнее ее мельчайшие участники» [158]. Парадокс Нейсбитта имеет несколько аспектов. В условиях современных технологий ТНК вынуждены персонализировать свои товары и услуги, т.е. действовать как небольшие компании, и наоборот малые компании могут действовать как транснациональные, расширяя свои сбытовые ареалы до международных масштабов. Кроме того, получают развитие стратегии «длинного хвоста», при которых диверсификация продуктов доходит до миллионов нишевых рынков [87]. Вместе с тем, инертность крупных компаний стимулирует поиск новых форм сотрудничества с динамичными и инновационными субъектами малого бизнеса (техника абордажных крючьев, экономические кластеры и др.).

Выделение МИП как нового важного инструмента производства и маркетинга также подтверждается статистикой. Уже в 2006 г. в США общая стоимость электронной коммерции составила около 10% общего оборота в производственной сфере, оптовой и розничной торговли. Почти половина (40— 45%) всех пользователей Интернета США совершают покупки он-лайн. Проведенные UNCTAD эмпирические макроэкономические исследования по

132 странам показали наличие значимой корреляции между инфоплотно- стью1 и ростом ВВП (коэффициент детерминации модели /?^{[1] [2]} = 0,73). При этом эластичность ВВП по инфоплотности показывает устойчивую тенденцию к росту [148]. Эта зависимость также подтверждается на макроуровне значимой положительной корреляцией (0,629) проникновения широкополосного Интернета и ВВП надушу населения по странам ОЭСР [180].

Благодаря передовым технологиям резко сокращаются транспортные, телекоммуникационные издержки, затраты на обработку, хранение и использование информации, что облегчает глобальную интеграцию национальных рынков. Например, стоимость трехминутного разговора между Лондоном и Нью-Йорком упала (в реальном выражении) с 300 долл, в 1930 г. до 1 долл, в 1998 г. С появлением IP телефонии, интеграцией Ко/Р-продуктов в Skype, Yohoo, стало возможным не только слышать, но и видеть абонента, легко создавать многосторонние международные теле- и видеоконференции по цене, соответствующей интернет-тарифу. Стоимость компьютерной обработки единицы информации с 1975 по 1995 г. сокращалась ежегодно (в реальном выражении) на 30% [34]. Многие законы (Мура, Гилдера, Меткалфа^[2]), принципы сетевой экономики, сформулированные Келли (см. [151]), свидетельствуют о том, что в новой экономике действуют закономерности, обратные традиционным, когда значительные улучшения сетевых продуктов приводят к снижению их стоимости.

Новые условия привели к появлению квазифирм, симбиотических предприятий, виртуальных организаций, сетевых компаний, компаний-сетей, эдхократических, многомерных компаний. Эти компании отличаются глобализацией деятельности, построенной на основе принципа метизации, интеграцией содержания и характера управленческой деятельности, гибкостью, активным использованием информационных технологий, проактивным поведением, формированием автономных команд, ориентацией на временную конкуренцию и добавленную стоимость (табл. 1). Основные двигатели глобализации — мультинациональные компании трансформируются в новые организационные формы. Органы власти, являющиеся по масштабу и размерам крупными транснациональными организациями, также должны подвергаться аналогичным трансформационным изменениям под влиянием внешних факторов. Эти изменения должны привести к более плоским структурам, упрощению административных процессов, диверсификации и индивидуализации сервисов, транснациональной интеграции.

Экономические факторы постепенно смещают акценты в политической сфере от центробежных тенденций к сотрудничеству и кооперации, созданию условий для интеграции национальных экономик, производств, трудовых ресурсов в глобальные бизнес-процессы, привлечения международных инвестиций. Такое смещение в частности подтверждается динамикой числа международных организаций в мире (рис. 3). Имеет место ослабление жесткости

Сравнительная характеристика традиционной и глобальной моделей управления [16, 78,107,171]

Таблица 1

Рис. 3. Число международных организаций в мире [45] государственных границ, облегчение свободы передвижения граждан, товаров, услуг и капиталов.

В экологической среде растущая интернационализация воздействия производства и потребления на окружающую среду, глобальное потепление и другие явления вызывают рост международного сотрудничества, научных исследований, направленных на совместное решение глобальных энергетических и других проблем современности, обеспечение устойчивого развития.

С точки зрения социальной среды, общества Интернет становится виртуальной реальностью, аналогом реальных коммуникаций, виртуальным множеством саморегулирующихся социальных сетей, обеспечивающих стимуляцию общественных процессов. Международное информационное пространство является не только фактором производства, пространством для электронной коммерции, важным элементом маркетинга, но и активной социальной средой, «живой сетью» для развлечения, отдыха, общения, дискуссий, ведения блогов, виртуального серфинга, т.е. социальным пространством, существующим параллельно реальному или замещающим его. В социальнокультурной среде новые технологии позволили ослабить роль привычек и традиций, социальных связей и обычаев, преодолеть национальную ограниченность, что повысило мобильность в территориальном, духовном и психологическом отношениях. Для описания этих процессов Р. Робертсон вводит специальный термин «глокализация», чтобы подчеркнуть взаимопроникновение глобального и локального, локализацию глобальности. Через МИП взаимодействия с представителями иных культур превращаются в рутинную практику, в часть повседневной жизни. Пространственные характеристики теряют значимость, и весь мир превращается в «глобальную деревню»^[4]. Благодаря электронным средствам коммуникации, передающим информацию со скоростью света, возникает взрывное сжатие пространства и времени, а также информации, слияние различных отраслей знания или эффект «имплозии» [45].

Стремительными темпами растет сегмент «живого Интернета» или социальных сетей. С 2003 г. его размер удваивался каждые 6 месяцев, а за последние три года количество блогов выросло в 60 раз, достигнув 35,5 млн сайтов [126]. В соответствии с различными исследованиями интернет-активности спектр применения глобальной сети для решения личных проблем, проведения досуга чрезвычайно широк (см. напр. [164]), что свидетельствует о высоком уровне и глубине информационной насыщенности сети МИП и предоставляемых ею сервисов. Это пространство стало новой эффективной средой для персонализированного информирования, голосований, опросов как государственных, так и частных сервисов. Кроме того, государство не может оставаться в стороне от растущих социальных сетей, ставших привычной средой общения молодежи. Государство должно трансформировать свои информационные системы так, чтобы они были понятны и доступны, приближались по удобству и интерактивности к социальным сетям для привлечения к диалогу молодежи.

Динамический рост информационных потоков, наряду с новыми возможностями, сопровождается целым рядом проблем, таких как возрастание уровня информационного «шума», слабая структурированность информации, многократное дублирование информации, невозможность гарантирования целостности документов, практическое отсутствие возможности смыслового поиска [59, 60]. Становится все труднее ориентироваться и находить смысл в этом глобальном информационном поле.

Такое положение обусловлено стремительным развитием Интернета и масштабов его наполнения (рис. 4). По данным отчета аналитической компании Netcraft, в августе 1995 г. число сайтов составляло 18 тыс., к маю 2004 г. их число превысило 50 тыс., в октябре 2006 г. количество сайтов перешагнуло 100 млн. Интернет — это крупнейший информационный репозиторий, причем его содержание растет экспоненциально и представлено на самых разнообразных языках, практически во всех областях знаний. По оценкам аналитических агентств, во Всемирной паутине находится примерно 550 млрд документов (95% из которых являются общедоступными), ежедневно в Интернет добавляется 7,3 млн wA-страниц, ежегодно в мире производится 1,5 млрд гигабайт информации различного вида, 93% которой уже к 1993 г. производились в цифровой форме. Сырые неструктурированные данные составляют не менее 90% информации, с которой имеют дело пользователи [7, 26, 59, 60].

Рис. 4. Рост количества сайтов всех видов доменов с августа 1995 г. по февраль 2010 г. (поданным аналитической компании Netcraft: http://news.netcraft.com/)

Указанная научно-практическая проблема вызвала появление новых подходов к поиску и структуризации информации — теорий и технологий само- обучаемых интеллектуальных сетей онтологий и ботов, пертинентного поиска и фильтрации информации в глобальной сети. Теоретическая идея семантической технологии (Semantic Web, Web 2.0) была предложена во второй половине 1990-х гг. Т. Бернерс-Ли, ученым и изобретателем, придумавшим и реализовавшим идею WWW, URI, URL, HTTP, HTML. Исследователи и разработчики глобальной семантической сети выделяют следующие ее возможности.

Семантические технологии поиска представляют значения с помощью онтологии и обеспечивают аргументацию, используя связи, правила, логику и условия, оговоренные в онтологии с помощью интеллектуальных агентов (ботов) [7,11]. Это сразу же значительно повысит эффективность работы с Web- ресурсами, благодаря возможности автоматически фильтровать информацию, отсеивать мусор, похожий словарно, но отличный по смыслу. До сих пор наиболее быстро сеть WWW развивалась как носитель документов для людей, а не информации и данных, допускающих автоматическую обработку. Семантическая паутина имеет своей целью ликвидировать этот пробел. Правильно организованная семантическая сеть будет способствовать эволюции человеческого знания в целом, а также позволит улучшить и автоматизировать сервисы, повысить безопасность работы в сети. Семантический поиск базируется на определении смысловых связей между словами запроса и документа. Алгоритмы современных поисковых систем в связи с техническими ограничениями реализовать этого пока не могут. Семантический Интернет даст возможность разметки всего содержания Интернета, описания каждого элемента информации и обеспечения семантического значения этих элементов. Таким образом, поисковые системы станут более эффективными, чем сейчас, а пользователи смогут находить не только релевантную, но пертинентную (т.е. необходимую им) информацию. Т. Бернерс-Ли сравнивает скорость распространения семантической сети со скоростью развития поисковых систем [7]. Разработка технологии Web 2.0 в настоящее время ведется в возглавляемом им консорциуме W3C («World Wide Web Consortium»), «Semantic Web Interest Group» и многих других лабораториях мира. Примером одного из успешно работающих и, по мнению ряда экспертов, лучшего в Интернете проекта семантического поиска является http://quintura.com/. Для обеспечения информационной, технологической, технической и организационной интеграции информационных систем, доступа к каждому информационному ресурсу в отдельности и консолидации полученные из различных баз данных информации, при формировании метаописаний информационных ресурсов, проектировании метасистем используются стандарты для описания ресурсов концепций Semantic Web и консорциума W3C. Уже сейчас при проектировании информационных систем государственных и муниципальных органов власти следует учитывать эти тенденции, описывая по соответствующим стандартам метаданные и предоставляя возможности смыслового поиска во внешних и внутренних системах.

Современные технологии также обусловили всеобщий охват и многоуровневый характер глобализации, затрагивающей региональную, национальную экономику (макроуровень); товарные, финансовые и валютные рынки, рынки труда (мезоуровень); отдельные компании (микроуровень), а также муниципальные образования. На макроэкономическом уровне глобализация проявляется в стремлении государств и интеграционных объединений к экономической активности вне своих границ за счет либерализации торговли, снятия торговых и инвестиционных барьеров, создания зон свободной торговли и т.п. Кроме того, процессы глобализации и интеграции охватывают межгосударственные согласованные меры по целенаправленному формированию мирохозяйственного рыночного (экономического, правового, информационного, политического) пространства в крупных регионах мира. На ме- зоуровне современные И КТ позволили осуществить глобализацию рынков труда, капитала, информации (технологии) с повышением их мобильности, возможностями для международной фрагментации работ без физического перемещения ресурсов. Глобализация сопровождается углублением интернационализации капитала, заключающемся в росте международного движения капитала между странами, прежде всего в виде прямых инвестиций и венчурного капитала, интернационализации фондового рынка. Благодаря международным системам расчетов, электронным биржам, электронным деньгам, резко сократилось время осуществления межвалютных сделок. Автоматизированные методы фрагментации работ, мгновенные технологии пересылки информации в различные точки планеты, позволили интенсифицировать международное сотрудничество в сфере НИОКР, обмен средствами производства и научно-техническими, технологическими знаниями, усилить международную специализацию и кооперацию, связывающие хозяйственные единицы в целостные производственно-потребительские системы и привести к новой стадии глобализации производительных сил и отношений. Современные технологии также значительно повысили мобильность рабочей силы и увеличили масштабы международной миграции. С одной стороны, традиционные формы выражены в том, что трудовые ресурсы из развивающихся рынков находят применение в качестве неквалифицированной или малоквалифицированной рабочей силы в развитых странах. При этом страны, использующие иностранный труд для заполнения определенных ниш на рынке труда, связанных с неквалифицированной и низкооплачиваемой работой, пытаются удерживать иммиграцию в определенных пределах. В то же время современные телекоммуникационные технологии открывают новые угрозы и возможности в этой области в результате развития глобального аутсорсинга и телекоммуникационных сетей. Например, государственные структуры и компании из Северной Америки поручают выполнение целого ряда компьютерных работ, обслуживание в сд//-центрах, оцифровку архивов, расшифровку рентгеновских снимков, обработку бухгалтерской и налоговой отчетности исполнителям, находящимся в другой стране, и получают результаты в своем офисе, обеспечивая при этом круглосуточный рабочий день, значительное снижение издержек. На рубеже 2000 г. программисты из Индии активно участвовали в решении «проблемы 2000» для аппаратно-программных комплексов, работающих в США и Европе [107]. С другой стороны, виртуализация труда приводит к размещению производств, научных исследований транснациональных компаний в регионе, обеспечивающем наиболее благоприятные налоговые и иные условия (так называемая «битва на понижение»). Это означает необходимость глобальной конкурентоспособности каждого отдельного муниципального образования и региона. Решению этой задачи посвящена гл. 10.

На микроэкономическом уровне глобализация проявляется в расширении деятельности местных компаний за пределы внутреннего рынка. Их рынком становится любой район с высоким уровнем потребления, они должны быть способны удовлетворять спрос потребителей везде, независимо от границ и национальной принадлежности. Компании начинают мыслить в глобальных категориях покупателей, технологий, издержек, поставок, стратегических альянсов и конкурентов. Различные звенья и стадии проектирования, производства и сбыта продукции размещаются в разных странах, унифицируясь в международном масштабе. В эпоху, которую называют постиндустриальной, или информационным обществом, изменились требования к проектированию компаний, формированию структур управления, объединению или разделению функций. Перечисленные процессы и технологии глобализации через международные бизнес-сети, новое качество мирового разделения труда становятся мощным фактором стабильности мировой политико-экономической системы и, в конечном итоге, благосостояния территорий, участвующих в этих процессах. Кроме того, глобальное информационное пространство предоставляет совершенно новые условия и требования для выравнивания комфортности проживания и ведения бизнеса, международного инвестирования, привело к международной конкуренции, что явилось беспрецедентным вызовом в сфере государственного управления.

Стремительное изменение внешней среды, появление новых технологий и возможностей, глобальные вызовы способствовали трансформации системы государственного и муниципального управления в цифровое клиентоориентированное правительство. Среди множества определений электронного правительства выделим несколько характерных. Организация экономического сотрудничества и развития определяет электронное правительство как использование ИКТ, в частности Интернета, для улучшения качества управления. Некоторые определяют электронное правительство как любое применение ИКТ в государственном секторе. Более узкое определение дает Gartner. электронное правительство как on-line предоставление государственных услуг [28]. Чтобы избежать нерационального расходования ограниченных бюджетных средств, целесообразно рассматривать электронное правительство под углом эффективного государственного управления, основанного на использовании информационных и коммуникационных технологий и ориентированного на граждан (табл. 2).

Для выделения существенных характеристик и анализа динамики развития электронного правительства обратите внимание на международные рей-

Обеспечение on-line сервисов электронного государства по секторам в % к общему числу стран в рейтинге электронной готовности ООН

Таблыца 2

тинги. Как свидетельствует анализ электронной готовности по результатам исследования, проведенного ОНН, страны-лидеры достигли значительных успехов в повышении зрелости доставки электронных сервисов в сферах здравоохранения, образования, социального обеспечения, трудоустройства, уплаты налогов, сборов и других платежей (см. на www2.unpan.org/egovkb). Такое положение отражает целевой вектор электронного правительства для улучшения качества и on-line предоставления государственных услуг, в отличие от устаревшей концепции информатизации и автоматизации имеющейся модели госуправления. Это стратегическое видение было отражено в наиболее успешных инициативах электронного правительства «Европейское информационное общество для роста и занятости» в ЕС, «Ответственное правительство» для выполнения цели «лучшие услуги, лучшее правительство» в Австралии [176], «Правительство в Сети: Лучшее обслуживание для канадцев» в Канаде, «Обеспечение преобразований» в Новой Зеландии, «интегрированное правительство» («много ведомств, одно правительство») в Сингапуре, «Трансформационное правительство» в Великобритании, «Электронное правительство для граждан и бизнеса» (G4C, G4B) для «Лучшего открытого э-пра- вительства в мире» в Южной Корее^[5].

Существуют также другие рейтинги готовности электронного правительства,

такие как ежегодный отчет «Глобальное электронное правительство» (Global E-Government) — исследование Центра общественной политики при американском университете Брауна во главе с известным профессором Даррелом М. Уэстом. Данное исследование считается одним из наиболее авторитетных регулярных исследований состояния системы E-Government в мире и представляет собой предельно всеобъемлющий, детальный и объективный анализ, в котором учитывается технологический уровень правительственных сайтов примерно 200 стран, степень их доступности для разных слоев населения и общественных групп, организация контента, оперативность его обновления, содержательность официальных публикаций, содержание баз данных, разнообразие интерактивных услуг, четкость on-line процедур, эффективность средств информационной безопасности и ряд других важнейших критериев и параметров. Вы можете использовать этот набор при оценке собственных интернет- представительств.

Анализируя опыт строительства электронных правительств в разных регионах и странах мира, выделяются три основные архитектурные модели, получившие практическое воплощение в Америке, Европе и Азии — англо-американская, континентально-европейская, азиатская [5]. Сравнение моделей проведено в табл. 3.

Одним из лидеров внедрения программ электронного правительства считается США. Характерной чертой этих программ является накопленная база данных по типовым решениям, универсальным справочникам и стандартам оказания услуг (рис. 5).

Основной акцент сделан на создании информационных супермагистралей и «сервисной власти». Общая ответственность за электронное правительство, контроль и формулирование стратегии было возложено на наиболее влиятельное ведомство, обладающее рычагами давления и мотивации в виде финансовых ресурсов и обязательных предписаний, — Департамент управления и бюджета США. Для решения проблем интеграции межведомственных про-

Основные модели создания «электронного правительства» [5,93]

Таблица 3

ектов, власти США делают упор на концепции федеральной корпоративной архитектуры. Федеральная ИТ-архитектура госорганизаций — это концептуальная модель описания в координированной, структурированной форме деятельности федерального правительства и публичных организаций с функциональной точки зрения вне зависимости от организационных структур, реализующих соответствующие функции, с целью улучшения их деятельности за счет использования информационных технологий. Отдельные ведомства должны использовать эту общую модель для описания своих собственных архитектур. Основной целью федеральной ИТ-архитектуры является обеспечение условий для совместной межведомственной разработки процессов, стандартов и обмена информацией. По мнению авторов концепции, без наличия корпоративной ИТ-архитектуры невозможно руководить развитием информационных технологий в системе власти, управлять ИТ-ин- вестициями. Результатом отсутствия такой корпоративной архитектуры может стать то, что инициативы в области электронного правительства приведут к созданию изолированных, разобщенных операций и систем, что, в свою очередь, станет причиной бессмысленного дублирования и несовместимости информации и повлечет необходимость дополнительного финансирования. Другой концептуально важной американской инициативой в сфере создания электронного правительства стала проработка определений, понятий и стан-

Рис. 5. Модельные стандарты «электронного правительства» США [28, 134J

(описание см. в гл. 12)

дартов компонентно-базированной архитектуры. Ее авторы определяют совокупность созданных ими нормативов как набор рекомендаций по использованию в различных учреждениях страны конкретных технологий, сервисов и систем, ориентированных на эксплуатацию возможностей Интернета. Предусматриваемый этой архитектурой прозрачный подход к управлению проектированием, разработкой и реализацией технологических компонентов должен позволить учреждениям оптимально и результативно взаимодействовать друг с другом в решении специфических и общих задач администрирования. Более подробно о построении архитектуры электронного правительства США и других стран см. в гл. 12.

Несмотря на успехи в оказании электронных сервисов, в процессах строительства электронного американского правительства имеются значительные проблемы. По оценке экспертов, во множестве федеральных агентств США существует большое число дублирующих процессов и одинаковых бизнес- функций, которые, как правило, решают одинаковые задачи и обрабатывают одни и те же наборы данных [4]. В области использования технологий большинство агентств сталкиваются с серьезными трудностями при принятии решений по выбору конкретных продуктов из большого числа существующих технологий, стандартов, по выбору стратегии поддержания сотрудничества с другими правительственными агентствами, по организации эффективного обмена данными. Расходы США на высокотехнологичные решения в правительстве оцениваются в 40—50 млрд долл, в год. Но даже такие затраты не привели пока к сопоставимому увеличению производительности в общественном секторе американской экономики. В целом же электронное правительство

США в настоящее время находится на уровне агентства по требованию, ориентируется на внешнюю деятельность и имеет относительно низкий уровень развития электронного управления [5].

Другим традиционным лидером создания программы информатизации электронного правительства является Великобритания, реализующая ее с 1999 г. Стратегия перехода была зафиксирована в программе «Электронные граждане, электронный бизнес, электронное правительство. Стратегическая концепция обслуживания общества в информационную эпоху», в которой сделан акцент на расширении спектра предоставляемых правительством услуг; обеспечение более эффективного использования социальной информации в органах государственной власти; создание технических и образовательных условий для полного охвата гражданами правительственных услуг. Основной целью по замыслу авторов программы является освобождение государственных служащих от выполнения рутинных процедур при интерактивном взаимодействии с населением. Авторы программы создания электронного правительства Великобритании ставили задачу развития информационных технологий как фактора обеспечения эффективного управления государством и поставки качественных коммунальных услуг. Кроме того, отмечалась важность создания широкой инфраструктуры электронного правительства в самой Великобритании и интеграция с правительствами различных уровней (на уровне ЕС, уровне национальных правительств и локальных органов власти).

Для реализации программы было обеспечено лидерство на высшем уровне. Ответственным за формирование стратегии и координацию по развитию электронного правительства был определен входящий в аппарат Премьер-министра Секретариат кабинета министров, в котором выделено Управление электронного правительства. Премьер-министром был назначен национальный управляющий по информационным технологиям (Government Chief Information Officer) и созданы специальные советы — Офис национального СЮ {CIO Council), а также для обеспечения интеграции и стандартизации решений правительства в сфере информационных технологий — Национальный технологический совет — Chief Technology Officer {СТО) Council.

Великобритания была одной из первых стран, которые создали правительственный шлюз как основу объединенного правительства и интегрированного предоставления услуг. Шлюз обеспечивает функционирование порталов DirectGov {G2C) и Business Link {G2B) и безопасной правительственной интрасети, поддерживая различные уровни доступа.

Великобритания является примером исключительно большого внимания к стандартам, протоколам, призванным гарантировать совместимость государственных инфокоммуникационных комплексов и технологий. Еще на начальном этапе строительства электронной власти здесь определили ключевые стандарты обеспечения единства информационных систем в фундаментальном документе «Среда межведомственного взаимодействия в правительстве» {Government Interoperability Framework — e-GIF). Этот документ включает основные требования к предоставлению интегрированных on-line услуг, а следование установленным в нем стандартам является обязательным для всех служб. К числу основных положений e-GIF относятся универсальное использование общих спецификаций, применяемых в Интернете {HTML, IP, SMTP и др.); применение языка XML в качестве основного стандарта для инструментальных средств интеграции и представления данных в Интернете {XIML и XML-схемы; UML, RDFn XML — для интеграции данных; XSL — для преобразования данных); ориентация на и>е?-обозреватели в качестве основного интерфейса (другие интерфейсы разрешаются к использованию, но только в качестве дополнения к технологиям, основанным на и>е?-обозревателях); снабжение метаданными всех правительственных информационных ресурсов, представляемых в Интернете. В числе утвержденных стандартов также был принят стандарт метаданных (Government Metadata Standard — e-GMS), облегчающий публикацию и поиск информации, к которому обращаются многие страны при стандартизации метаданных. Выбор спецификаций e-GIF обусловливается функциональной совместимостью (используются только спецификации, обеспечивающие системное взаимодействие, интеграцию данных, доступ к информации и управление контентом); наличием рыночной поддержки (спецификации должны широко поддерживаться рынком, способствовать уменьшению затрат и рисков при создании государственных информационных систем); масштабируемостью (выбранные спецификации должны поддерживать модификацию требований к используемой системе, например, изменение объемов данных, количества транзакций или числа пользователей); открытостью (спецификации должны быть документированы и легко доступны пользователям).

Для идентификации высокого приоритета электронных услуг используются три критерия — стратегическое соответствие (ключевое общественное значение из всего спектра деятельности правительства), максимальная польза для клиентов и эффект для государства (снижение затрат и др.), возможность реализации (риски, затраты). Исходя из этих критериев, из 300 проектов было выбрано 30 высоко приоритетных (табл. 4). Для каждого проекта оцениваются стратегические риски создания пересеченных правительственных процессов. Во-первых, риски, связанные с тем, что департаменты могут не справиться с услугами on-line. Во-вторых, услуги могут предоставляться в электронном виде, но не смогут найти значительного уровня спроса, или потому, что они фрагментарные и не привлекательны для пользователей, или потому, что пользователи не понимают, что правительство может делать в on-line, следовательно, не достигается цель предоставления ключевых сервисов. И, третье, программы электронного правительства действуют, но затраты слишком велики возможно из-за дублирования или отсутствия реализации всех возможностей.

Таблица 4

Приоритетные сервисы Правительства Великобритании

Однако, несмотря на лидерство этой страны по переходу к электронному правительству среди стран Европы, создания крупномасштабных интернет- ресурсов и сервисов, доступности по разным оценкам от 25 до 40% предоставляемых гражданам услуг в on-line, до сих пор более половине (56%) местных органов власти Великобритании не удается произвести работы по созданию электронного правительства. Принятых документов в области стандартов, включающих, казалось бы, все основные требования к предоставлению интегрированных on-line социальных услуг, оказалось недостаточно для унификации и консолидации всех информационных потоков, составляющих общенациональную систему административных служб. По результатам анализа портала UK-Online британским парламентским комитетом был сделан вывод о наличии неактуальной информации, недостаточной структурированности и скоординированности сайтов, сравнительно низкой востребованности услуг. Выполнение принимавшихся стратегических программ «Е-citizen, e-business, e-government. A strategic framework for public service in the Information Age», «UK Online», «Directgov» получило общую отрицательную оценку в виду слабого достижения поставленных целей. По-мнению аналитиков, уровень использования услуг электронного правительства в Великобритании продолжает оставаться низким, чтобы оправдать бюджетные инвестиции в осуществлениии соответствующих проектов, общая сумма которых достигла 4 млрд фунтов стерлингов [93].

Особенностью континентально-европейской модели электронного правительства является набирающая силу тенденция интеграции информационных сетей и систем с учетом наличия единого европейского пространства и наднациональных структур. С 2002 по 2005 г. была реализована программа «Электронная Европа» (е-Europe), в которой участвовало 17 европейских стран. К установленным в программе срокам не менее 40% основных услуг публичного сектора стали доступны в интерактивном режиме. Проведенные исследования показали, что жители Евросоюза экономят 7 млн ч в год за счет использования новых технологий для получения налоговых вычетов по налогу на доход, а юридические лица экономят 10 евро на каждой сделке, используя on-line системы возврата НДС [131]. В середине февраля 2006 г. Европейская комиссия обнародовала коммюнике по вопросам обеспечения совместимости стандартов, сотрудничества и взаимодействия между государствами — членами ЕС в области предоставления электронных государственных услуг. Ожидается, что электронное управление на общеевропейском уровне сможет исключить административные барьеры и упростить свободное передвижение субъектов предпринимательской деятельности и граждан в пределах внутреннего рынка и превратит Европу в место, где комфортно жить, работать и инвестировать. В программе «Технологии информационного общества» Европейского Союза была обозначена тенденция к использованию открытого программного обеспечения, поддержке развития электронных сообществ, а также установлено, что для местного развития более привлекательно использование глобальных проектов. Перечень базовых электронных услуг, утвержденный ЕС, включает 12 услуг для граждан (декларирование подоходного налога; поиск работы через службы занятости; социальная помощь; персональные документы; регистрация автомобиля; подача заявлений на строительство; информирование полиции; публичные библиотеки; запрос и предоставление свидетельства о рождении и браке; подача заявлений на поступление в высшие учебные заведения; информирование о смене места жительства; услуги, связанные с медициной) и 8 услуг для организаций (социальные отчисления на служащих; корпоративные налоги; декларирование и пр.; декларирование НДС; регистрация новой компании; подача статистических данных; таможенное декларирование; получение разрешений, связанных с охраной окружающей среды; закупки для государственных нужд) [96].

Азиатская модель электронного правительства опирается на специфический стиль управления, азиатский тип корпоративной культуры и многослойную систему иерархической пирамиды власти. Значительные успехи в деле построения национальных электронных правительств достигнуты в Южной Корее и Сингапуре с помощью интеграции и сегментации процессов и услуг по жизненному циклу гражданина и организации, построения общих компонентов электронных услуг (система идентификации, порталы и др.). В Индии для расстановки приоритетов сервисов используют сопоставление эффекта и рисков. Например, в штате Андхра Прадеш анализируются следующие результаты: важность (частота использования), финансовая прибыль, использование (количество трансакций), скорость оказания сервиса, стратегическое соответствие целям и приоритетам правительства, уменьшение административных расходов, сокращение времени оказания сервисов. Параметры возможностей включают легкость внедрения с точки зрения процессов и технологий, бизнес-моделей, приемлемость для потребителей. Среди рисков оценивается сокращение рабочих мест госслужащих. В результате сопоставления получается матрица проектов, которая позволяет их разделить на 4 фазы (рис. 6).

Рис. 6. Карта проектов электронного правительства, используемая в штате Андхра Прадеш (Индия)

В отличие от европейской интеграционной модели, на Азиатском континенте отмечается полицентризм и космополитичность, так как большинство азиатских экономик изначально ориентированы не на внутриблоковую торговлю, а на глобальный рынок. Например, авторы программы электронного правительства Сингапура предполагают интегрировать электронные технологии управления государством с аналогичными системами в Европе и Японии. По их мнению, это должно положительно влиять на формирование единого рынка и единой международной политики, и подтолкнуть программу создания новых продуктов и услуг, которые могут быть реализованы на глобальном рынке. При разработке модели «электронного правительства» Сингапур изначально ставил целью тиражирование этой модели в другие страны. Для

зо

этого на основе частно-государственного партнерства были созданы специальные консалтинговые структуры, и многие компоненты э-Сингапура уже внедрены в портовых зонах Панамы, Индии, Ганы и других стран для содействия международной торговле и упрощения бюрократических таможенных процедур.

Международный опыт свидетельствует, что решающим фактором успеха внедрения новых технологий в государственном управлении является лидерство на соответствующем уровне компетенции. Общее руководство и координацию программ электронного правительства осуществляет специальный комитет в составе администрации главы государства или ключевого министерства, или агентство, наделенное необходимыми правами. Каждая из моделей обладает своими преимуществами и ограничениями (табл. 5).

Во всех отмечаемых моделях важным представляется момент стремления разработчиков национальных программ электронного правительства к интернационализации, созданию совместимой системы, которая позволит участвовать в процессе глобализации. Несмотря на то, что практика применения технологии электронного правительства на наднациональном уровне весьма ограничена и в основном носит информационный характер, уже существуют пробные попытки информационно-коммуникационного взаимодействия между таможенными службами, а также отдельные международные программы по внедрению и развитию И КТ. Если электронные национальные правительства воспроизводят существующую иерархию управленческого аппарата, то глобальное электронное правительство строится по сетевому принципу равноправных, взаимозависимых и независимых партнеров, отношения между которыми характеризуются неиерархичностью и кооперацией [5]. Для эффективной реализации программ электронного правительства по таким же принципам должна перестраиваться и система национальных и местных правительств для последующей интеграции в мирохозяйственные процессы.

Мировой опыт подсказывает, что технические вопросы построения порталов и межведомственного обмена сегодня уже не считаются главными. Важными элементами являются организационные и мотивационные аспекты перестройки директивных систем, упрощение процедур, преобразование правительственных органов в более плоские структуры, современные формы привлечения молодежи к участию в управлении. Технологические возможности ушли далеко вперед сложившейся практики управления, и требуют систематизации, осмысления для выработки стратегии системных преобразований, новых подходов к организации государственного и муниципального управления. Условиями реализации электронного правительства выступают сетевая организация общества, эффективно работающая обратная связь [5]. Кроме этого, необходимо добавить в этот перечень достижение высокого уровня организационной зрелости всей властной системы. Данный вывод подтверждается исследованием «цикла ожиданий внедрения технологий» (рис. 7), которое показало, что одной из главных причин разочарований при реализации принципов электронного правительства является отсутствие интеграции бизнес-процессов, неспособность работать быстрее и прозрачнее [135]. Таким образом, электронное правительство кардинально трансформирует не только отношения власть — граждане, но и отношения внутри директивных органов, между ветвями, уровнями, организациями, подразделениями. Многие процедуры уже переведены в электронный формат, одна еще значительная часть по-прежнему выполняется вручную. Об этом свидетель-

Основные модели организационной структуры электронного правительства [145]

Таблица 5

ствуют тысячи статичных форм в формате PDF или MS Word на порталах госучреждений по всему миру. Необходима систематизация и выбор лучших практик и технологий в сфере электронного правительства, учитывая, что целый ряд стран, в том числе и Россия, уже внедрили или только еще реализуют большое количество инициатив

Рис. 7. Цикл ожиданий внедрения технологий [22]

по формированию электронного правительства, накоплен опыт в области сооружения цифрового пространства. Опыт, полученный, например в Бразилии, оказывается не менее важным для общемировой практики, чем достижения лидеров в области электронизации директивного управления, так как каждая страна имеет уникальное сочетание обстоятельств [5]. Используя лучшие практики и инструменты международного пространства, органы власти могут сосредотачиваться на повышении уровня знаний собственной специфики и использовании этих знаний для наиболее результативного выполнения своих целей и ситуаций вместо напрасного поиска и расходования имеющихся ограниченных ресурсов на решения, которые были уже осуществлены в других учреждениях с положительным или отрицательным опытом. Для поиска и внедрения передовых технологий необходимо создание среды, в которой генерируется и воспроизводится знание, позволяющее найти, идентифицировать, оценить (провести аудит), осуществить их фильтрацию, адаптацию, обработку, организовать хранение. Эффективность стратегии электронного правительства определяется достижением баланса между полезностью, дополнительной ценностью предоставляемых сервисов и экономическими факторами. В числе основных действий, позволяющих достигнуть успешной стратегии, большое значение имеют такие мероприятия, как анализ имеющегося опыта и допущенных ошибок; использование пилотных стратегий и эксперименты с новыми финансовыми или организационными моделями управления. При определении стратегии электронизации необходимо решить прежде всего вопросы минимизации и финансирования затрат на создание и последующую эксплуатацию информационных систем и последовательность их построения. Необходимым условием успеха является взаимодействие, координация усилий и разделение зон ответственности между всеми уровнями управления.

• [1] Инфоплотность включает в себя две группы показателей, характеризующие ИКТ-на-выки и ИКТ-инфраструктуру, в том числе телекоммуникационные сети [ 148].
• [2] Закон Г. Мура утверждает, что цены на единицу мощности чипа снижаются в 2 разакаждые 18 месяцев. Согласно закону Меткалфа, значение сетей возрастает пропорционально квадрату числа узлов сети (т.е., чем более распространен данный продукт, тем онценнее). В соответствии с законом Меткалфа следует ожидать, что потребительнаястоимость сетей, определяемая их полезностью, будет резко повышаться с увеличениемчисла абонентов. Закон Гилдера утверждает, что пропускная способность коммуникационных систем возрастает втрое каждые 12 месяцев, т.е. сети развиваются быстрее, чемпроцессор.
• [3] Закон Г. Мура утверждает, что цены на единицу мощности чипа снижаются в 2 разакаждые 18 месяцев. Согласно закону Меткалфа, значение сетей возрастает пропорционально квадрату числа узлов сети (т.е., чем более распространен данный продукт, тем онценнее). В соответствии с законом Меткалфа следует ожидать, что потребительнаястоимость сетей, определяемая их полезностью, будет резко повышаться с увеличениемчисла абонентов. Закон Гилдера утверждает, что пропускная способность коммуникационных систем возрастает втрое каждые 12 месяцев, т.е. сети развиваются быстрее, чемпроцессор.
• [4] Термин «всемирная» или «глобальная» деревня впервые введен М. Мак-Люэном для обозначения сущности новой ситуации, которая оформилась в результате распространения в мире электронных средств связи. По мнению Мак-Люэна, электронные средства коммуникации воссоздают общину — глобальную деревню [45].
• [5] См. стратегические документы на ресурсах www.korea.go.kr/eng/ (Южная Корея), http:// www.igov.gov.sg/Strategic_Plans/iGov_2010/ (Сингапур); http://www.e.govt.nz/ (Новая Зеландия), http://www.agimo.gov.au (Австралия), http://www.cabinetoffice.gov.uk/cio.aspx (Великобритания), http://ec.europa.eu/i2010 (ЕС), www.cio.gov (США).