Критерии допустимости запроса

Применительно к делам о толковании Конституции можно говорить о критериях допустимости, общих для всех категорий дел.

Запрос о толковании Конституции не будет признан Судом допустимым, если:

— по смыслу ст. 36 Закона о Конституционном Суде РФ отсутствует основание к рассмотрению дела — неопределенность в понимании положений Конституции РФ.

Ярким примером неопределенности в понимании Конституции является дело о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ[1] [2]. Другое решение Конституционного Суда, на которое следует обратить внимание, интересно тем, что основанием к появлению запроса явилось не просто разное понимание нормы, а разная практика принятия решений, реализующих конституционные нормы. Речь идет о деле по рассмотрению запроса Государственной Думы Федерального

Собрания РФ о толковании понятия «общее число депутатов», которое содержится в ряде норм Конституции РФ1.

Вопрос о неопределенности понимания положений Конституции как основании запроса о толковании не бесспорен. Получается, Суд оценивает наличие или отсутствие неопределенности в понимании норм Конституции, в то время как это предварительное условие запроса, т. е. установка заявителя, хоть и с правом дальнейшей экспертизы Конституционным Судом. Это можно рассматривать как практическую сторону давнишней проблемы теории толкования права. Речь идет о ее так называемом субъективном срезе[3] [4].

Мера ясности Конституции для разных субъектов права не может быть одинаковой. Ясное представление о смысле правовой нормы может явиться результатом многолетнего ее применения, осуществляемого с учетом индивидуального опыта прошлого толкования и практики толкования других субъектов. Незаметность процесса толкования находится в зависимости от юридической подготовленности лица, целей, для которых необходимо знание правововой нормы.

Понятно, что мера ясности для судьи Конституционного Суда не та, что для других субъектов. Однако конституционные, как и любые другие правовые, нормы не могут быть разделены заранее на ясные и неясные, неопределенность в их понимании — необходимое условие запроса об официальном толковании Конституции. Эта неопределенность может быть вызвана качеством текста (независимо от того, была погрешность изначально или она связана с изменением условий реализации соответствующих положений) либо качеством восприятия.

Основание к рассмотрению дела выявляется непосредственно в ходе судопроизводства. Было бы неправильно, если даже положения Конституции являются вполне ясными, констатировать эти вопросы на начальной стадии, стадии принятия обращения. Таким правом наделяется только состав Конституционного Суда, но не его аппарат, не его рабочие органы, хотя они и представляют собой весьма квалифицированное сообщество специалистов. Секретариат полномочен определять лишь наличие повода к рассмотрению дела и устанавливать обстоятельства, связанные именно с поводом для рассмотрения дела, оформлением соответствующего обращения.

Соответственно для членов Конституционного Суда неопределенности, послужившей основанием запроса для других субъектов, ввиду их наивысшей юридической квалификации может и не быть. Однако это не должно служить основанием (т. е. ясность конституционной нормы для Конституционного Суда) для отказа в рассмотрении запроса, обязанность Суда — дать толкование Конституции при условии соблюдения других требований закона.

Не может идти речь об удовлетворении лишь познавательного интереса субъектов, пользующихся правом на обращение в Конституционный Суд с соответствующим запросом. Это право возникает, лишь если такая неопределенность обнаруживается управомоченными на обращение с запросом органами в связи с их официальной деятельностью по осуществлению своих государственно-властных функций[5].

Обнаружившаяся неопределенность в понимании тех или иных положений Конституции должна быть действительной, а не мнимой, сопряженной лишь с неправильным пониманием или непониманием положений Конституции, о толковании которых ставится вопрос, а требуемое толкование Конституции не связано с подменой законодательной функции.

Например, в Конституционном Суде рассматривался запрос Совета Федерации о толковании и. «г» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ в связи с обнаружившейся, по мнению заявителя, неопределенностью в понимании положения Конституции об отнесении к ведению Совета Федерации решения вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территории. Совет Федерации считал неясным, следует ли ему принимать решение об использовании Вооруженных Сил за пределами территории РФ, если таковое предусмотрено различными международными договорами СССР, РСФСР и Российской Федерации, а также кем инициируется рассмотрение данного вопроса в различных (перечисленных в запросе) условиях.

Как указал Конституционный Суд, из содержания представленного запроса видно, что неясность у Совета Федерации возникла в связи с наличием у него наряду с полномочием, предусмотренным п. «г» ч. 1 ст. 102 Конституции, другого конституционного полномочия — обязательного рассмотрения принятых Государственной Думой федеральных законов о ратификации и денонсации международных договоров РФ. В связи с этим заявитель полагал, что, если Совет Федерации дает согласие на ратификацию международного договора, предусматривающего возможность использования Вооруженных Сил за пределами Российской Федерации, он тем самым уже использует свое полномочие по п. «г» ч. 1 ст. 102 Конституции.

По мнению Конституционного Суда, в данном вопросе нет неопределенности. Из Конституции РФ следует, что решение Советом Федерации вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами страны и обязательное рассмотрение им же принятых Государственной Думой законов по вопросам ратификации и денонсации международных договоров являются совершенно самостоятельными, не совпадающими с полномочиями Совета Федерации.

Анализ и сопоставление ст. 102, 106 Конституции и положений Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» свидетельствуют о том, что ратификация и денонсация международных договоров являются многоступенчатыми и комплексными процедурами, и участие Совета Федерации в них представляет собой лишь один, несомненно важный, но не единственный этап.

Решение же Советом Федерации вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории РФ — совершенно самостоятельное, исключительное полномочие данного органа, которое он осуществляет единолично и каждый раз, когда в этом обнаруживается необходимость. Это прямо вытекает и из Федерального закона от 23 июня 1995 г. № 93-ФЗ «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия по поддержанию и восстановлению международного мира и безопасности».

Столь же очевиден и ответ на вопрос заявителя о том, кто должен инициировать рассмотрение Советом Федерации вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ в случаях изменения условий их использования, состава и численности и т. п. Из ст. 6 и 10 Федерального закона «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» следует, что таким органом является тот, кто принимает решение о направлении за пределы Российской Федерации соответствующих воинских формирований, а именно Президент РФ1;

— запрос не соответствует предназначению и принципам деятельности Конституционного Суда (например, заявитель фактически просит восполнить пробел в Конституции РФ), если Суд в результате его рассмотрения превращается в непосредственного участника текущих политических событий[6] [7].

Конституция представляет собой юридический документ, в котором скрещиваются интересы всех политических сил общества, поэтому Конституционный Суд постоянно сталкивается с вопросами, находяшимися на грани права и политики. Политические вопросы могут быть предметом рассмотрения судебных органов только в строго определенных пределах. Во-первых, закрепление того или иного политического вопроса законодателем в качестве конституционной нормы или в законе. Во-вторых, возникновение конкретного правоотношения, подпадающего под признаки действия этой нормы. В-третьих, рассмотрение данного вопроса в суде с применением юридических механизмов и установленных процессуальных форм. В-четвертых, вынесение решения в соответствии с юридическими нормами, с соблюдением установленных юридических процедур, по содержанию провозглашающих юридические доказательства и выводы1.

При решении вопроса о допустимости запросов о толковании Конституции необходимо разумное самоограничение, с тем чтобы Конституционный Суд не оказался вовлеченным в политический процесс законотворчества. Правила допустимости обращений о толковании Конституции основываются на принципе разделения властей (ст. 10 Конституции) и на принципе связанности Конституционного Суда компетенцией иных органов (ч. 3 ст. 3 Закона о Конституционном Суде РФ)[8] [9].

Конституционный Суд в своей практике, исходя из природы и целей толкования Конституции, выработал ряд дополнительных требований к запросам о толковании.

Запрос не признается Судом допустимым, если:

— в момент рассмотрения запроса о толковании конституционных положений на определенной стадии законодательного процесса находится проект федерального закона, конкретизирующий эти положения.

Определением Конституционный Суд отказал в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Тверской области о толковании ст. 12 Конституции РФ, касающегося вопроса о правомочности вхождения в состав законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ выборного должностного лица местного самоуправления[10]. Заявитель полагал, что, исходя из смысла ст. 12 в ее взаимосвязи со ст. 3, 10, 130—133 Конституции РФ, не допускается вхождение в состав законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ выборного должностного лица местного самоуправления. В противном случае, по мнению заявителя, нарушаются конституционные принципы разделения властей, самостоятельности местного самоуправления, государственного контроля за выполнением органами местного самоуправления законов, ответственности должностных лиц местного самоуправления перед государством. Принимая во внимание, что Государственной Думой был принят Федеральный закон «Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации», одна из норм которого, по существу, содержала ответ на вопрос, поставленный заявителем, рассмотрение по существу вопроса

0 толковании ст. 12 Конституции РФ в указанном заявителем аспекте явилось бы предварительным конституционным контролем, что не соответствует положениям Закона о Конституционном Суде РФ. Такая правовая позиция изначально была выражена в определении Конституционного Суда РФ от 4 февраля 1997 г. № 14-0. Вместе с тем Суд не исключил возможности последующего обращения в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности соответствующих законоположений.

Аналогична мотивация отказа в рассмотрении Конституционным Судом РФ запроса Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан о толковании ч. 1 ст. 26 Конституции РФ. Заявитель обратился с запросом о разъяснении порядка реализации права каждого определять и указывать свою национальную принадлежность, закрепленного названной статьей Конституции, в связи с тем, что отсутствие конкретизации данного права в федеральном законе создает неопределенность в понимании конституционной нормы. Учитывая, что Государственной Думой на тот момент был принят в первом чтении Федеральный закон «Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации», Суд счел необходимым отказать в рассмотрении запроса1;

— запрос о толковании тех или иных положений Конституции РФ фактически влечет проверку конституционности какого-либо действующего нормативного акта, в то время как его конституционность ни по форме, ни по содержанию, ни по другим параметрам непосредственно не оспаривается (в частности, заявитель требует дать толкование содержащихся в Конституции РФ понятий, определение которых уже содержится в законах, что по существу означает проверку конституционности формулировок, установленных законодателем, не оспариваемых заявителем).

На недопустимость запроса по этому основанию было указано Законодательному Собранию Вологодской области[11] [12]. В своем обращении оно просило Конституционный Суд РФ дать толкование содержащихся в ч. 1 и 2 ст. 59 Конституции РФ понятий «защита Отечества» и «военная служба», их взаимосвязи и соотношения, а также толкование формулировок

«долг и обязанность гражданина РФ», «гражданин РФ несет военную службу», в которых упоминается слово «каждый». По мнению заявителя, имеющаяся неопределенность в понимании этих понятий приводит на практике к произвольному расширению состава Вооруженных Сил и иных формирований, где предусматривается несение военной службы, а также к их использованию не только для обороны страны, но и для выполнения не свойственных им задач. Конституционный Суд установил: гражданин РФ несет военную службу в соответствии с федеральным законом. В то время это были законы РФ от 24 сентября 1992 г. № 3531-1 «Об обороне» и от 11 февраля 1993 г. № 4455-1 «О воинской обязанности и военной службе», содержащие определение понятий, о толковании которых просил заявитель. Следовательно, рассмотрение данного запроса, по существу, означало бы проверку конституционности формулировок, установленных законодателем в законах, заявителем не оспариваемых;

— в запросе об одновременном толковании нескольких конституционных положений последние неразрывно не связаны между собой и не имеют единого предмета правового регулирования1.

Так, в Конституционный Суд РФ поступал запрос Государственной Думы Федерального Собрания о толковании положений Конституции РФ об основах конституционно-правового статуса Президента РФ (ст. 80) и о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания (ч. 2 ст. 95) с точки зрения их соответствия закрепленному в ст. 10 Конституции РФ принципу разделения властей.

Конституционный Суд установил, что в соответствии со ст. 48 Закона о Конституционном Суде РФ в одном производстве могут быть соединены только дела по обращениям, касавшимся одного и того же предмета. Из этого следует, что запрос об одновременном толковании нескольких конституционных положений правомерен, лишь если они неразрывно связаны между собой и имеют единый предмет правового регулирования. Обращение Государственной Думы было признано не отвечающим этому условию, поскольку указанные в нем конституционные положения между собой не связаны. Требования заявителя о толковании различных конституционных положений с точки зрения их соответствия одному и тому же конституционному принципу также не означает наличие единого предмета обращения[13] [14];

— заявитель фактически просит признать положения Конституции РФ недействующими.

Например, по тому же обращению Конституционный Суд также установил, что запрос Государственной Думы о толковании положений Конституции РФ об основах конституционно-правового статуса Президента РФ (ст. 80) и о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания (ч. 2 ст. 95) с точки зрения их соответствия закрепленному в ст. 10

Конституции РФ принципу разделения властей, по сути, требует признать недействующим положение ч. 2 ст. 95 Конституции РФ в части, противоречащей принципу разделения властей. Однако результатом толкования конституционной нормы не может быть признание ее недействующей, так как это противоречило бы самой юридической природе толкования1;

— в запросе ставятся вопросы, которые не получили разрешения в Конституции РФ.

Законодательное Собрание Тверской обратилось в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании Конституции РФ, с тем чтобы выяснить, соответствует ли Конституции РФ «передача органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, перечисленных в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, и иных, перечисленных в ч. 2 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органам государственной исполнительной власти области, образованным в городах и районах Губернатором области на принципах единоначалия»[13] [16]. Конституционный Суд указал: ст. 132 Конституции РФ определяет круг вопросов, относящихся к ведению органов местного самоуправления, а также закрепляет возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Вместе с тем указанная статья Основного закона не содержит какие-либо положения, предусматривающие как передачу органами местного самоуправления своих полномочий органам государственной власти, так и порядок осуществления указанных действий. То есть заявитель, по существу, просил дать толкование положений, не урегулированных ни в ст. 132, ни в других нормах Конституции РФ.

Не получившим разрешения в Конституции РФ может считаться вопрос, который не только не отражен в ней текстуально, но и не может быть решен исходя из смысла различных конституционных положений[17]. Следует согласиться с тем, что на стадии предварительного рассмотрения обращения не может быть выявлено, получил ли тот или иной вопрос разрешение в Конституции РФ. Такие действия в полном объеме можно произвести только в заседании Конституционного Суда при рассмотрении обращения по существу[18], тем более что

Закон о Конституционном Суде РФ, предусматривая принятие решения о прекращении производства по делу в связи с этим основанием, предполагает серьезный анализ конституционных положений и оспариваемых норм правового акта.

  • [1] См. определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 1995 г. № 133-0.См. также определение Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2000 г. № 22-0.
  • [2] См. постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г. № 1-П. Такжесм.: Комментарий к постановлениям Конституционного Суда РФ / отв. ред. Б. С. Эбзеев. С. 33-75.
  • [3] См. постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. № 2-П.
  • [4] Более подробно см.: Насырова (Хабриева) Т. Я. Телеологическое (целевое) толкование советского закона. Казань, 1988. С. 10, И.
  • [5] См.: Хабриева Т. Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория ипрактика. М., 1998. С. 49; Федеральный конституционный закон «О КонституционномСуде Российской Федерации». Комментарий. М., 1996. С. 321.
  • [6] См. Обзор практики вынесения Конституционным Судом РФ определений об отказе в рассмотрении обращений и о прекращении производства по делу 1995 г.
  • [7] См. определение Конституционного Суда РФ от 20 ноября 1995 г. № 77-0.
  • [8] См.: Баишев Ж. Судебная защита Конституции. Алматы, 1994. С. 32, 33.
  • [9] См. особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Г. А. Гаджиева по делу отолковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции РФ.
  • [10] См. определение Конституционного Суда РФ от 11 июня 1999 г. № 104-0.
  • [11] См. определение Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2003 г. № 430-0.
  • [12] См. определение Конституционного Суда РФ от 19 марта 1997 г. № 36-0.См. также определение Конституционного Суда РФ от 7 декабря 1995 г. № 80-0.
  • [13] См. определение Конституционного Суда РФ от 28 декабря 1995 г. № 137-0.
  • [14] Там же.
  • [15] См. определение Конституционного Суда РФ от 28 декабря 1995 г. № 137-0.
  • [16] См. определение Конституционного Суда РФ от 22 мая 1997 г. № 62-0.
  • [17] П. Е. Кондратов верно замечает, что сформулированные в общем виде положения Конституции РФ, составляющие основы конституционного строя России, закрепляющие основные права и свободы человека и гражданина, выступают едва ли не всеобщим мерилом правовой оценки нормативных актов. Но нельзя считать, что в Конституции разрешены все вопросы. См.: Федеральный конституционный закон«О Конституционном Суде РФ». Комментарий. С. 215.
  • [18] См.: Хабриева Т. Я. Процессуальные вопросы толкования Конституции в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации. С. 15—24.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >