Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Социология arrow Демократия как универсальная ценность
Посмотреть оригинал

Исполнительная власть

Понятие «правительство» имеет несколько значений. В широком смысле оно синонимично государству и политической власти в целом, означает институт политического управления. Первоначально и государство, и власть олицетворялись одним, несколькими или многими лицами, в руках которых была сосредоточена вся политическая власть. Последовала длинная полоса истории, когда доминирующей формой правления становятся монархии, главы которых олицетворяли собою всю высшую власть в стране. Монарх осуществлял её с помощью подобранных лично им людей, каждый из которых отвечал непосредственно перед ним за какой-то конкретный участок: ведение войн и защита государства, сбор налогов, сношения с другими государствами, обеспечение правового порядка и т.д. Естественным образом происходит как бы расслоение и разделение политической власти на отдельные аспекты или сферы. Формируется относительно самостоятельный орган по выработке правовых норм жизни в государстве. Но координирующим, объединяющим и руководящим всеми институтами власти оставался монарх — правитель.

Так, согласно конституции Великобритании, вся исполнительная власть в государстве вручена одному единственному человеку и, как считал В. Блэкстоун, «это было сделано во имя сохранения единства, силы и стабильности государства. Если бы она была бы передана во множество рук, — полагал этот правовед, — власть была бы зависима от множества воль. Множество же воль, если они разойдутся между собой и изберут разные пути, ослабят государство. Объединение же этих воль и сокращение их до одной — работа более продолжительная, чем могут позволить насущные требования государства. Король Англии являлся поэтому не только главной, но и единственной властью нации. Все другие власти действовали по его поручению и при надлежащем подчинении ему» [7, р. 250].

Первой обязанностью короля считалось «управление народом согласно праву и на благо народа», содействие этому благу со статусом «отца и представителя народа». Теоретики английского права утверждали, что право делает короля, а не наоборот, и тот не король, который правит по своим желаниям и прихотям, а не по праву [7, р. 234]. Это отражено и в клятве, которую монарх даёт при коронации. Процедура, в передаче Блэкстоуна, происходит таким образом.

Архиепископ или епископ: «Обещаете ли Вы торжественно обещать и клясться править народом этого Королевства Англии и доминионов, к нему принадлежащих, в соответствии с законами парламента, соответствующим законам и обычаям его же?»

Монарх: «Я торжественно обещаю это».

Архиепископ или епископ: «Будете Вы придерживаться во всех ваших суждениях права, справедливости и милосердия?»

Монарх: «Я буду».

Архиепископ или епископ: «Будете Вы в максимальной степени вашей власти сохранять законы Бога, истинные признания Евангелия и установленную законом реформированную протестантскую религию? И будете ли Вы сохранять за епископами и духовенством земли и церкви, находящиеся в их ведении, все такие права и привилегии, полагающиеся им как по закону, так и принадлежащие любому из них?».

Монарх: «Я обещаю сделать всё это».

После этого монарх, положив руку на Евангелие, должен сказать: «Вещи, которые я здесь обещал, я выполню и сохраню, да поможет мне Бог» и поцеловать книгу [7, р. 235].

Вкратце обязанности короля сводились к трём основным задачам: править в соответствии с законом, осуществлять суд милостиво и поддерживать установленную религию. Считаясь важной частью верховной законодательной власти, монарх имел право отклонять законоположения парламента, которые он считал недопустимыми. Только он как верховный главнокомандующий имел право мобилизовать армию и флот, правда, заручившись согласием парламента, и решать вопросы, касающиеся всех военных сооружений государства. Королю как высшей исполнительной власти помогает второе звено магистратуры — шерифы, констебли, суды юстиции и т.д. В отношениях с другими государствами монарх выступает как верховный представитель народа, и в этом качестве он один назначает послов при правительствах иностранных государств [7, р. 252—253].

У. Бейджхот считал, что права короля выходят далеко за рамки решения этих задач, в нём как бы сливаются все ветви власти. Он может возвести каждого гражданина Великобритании, мужчину или женщину, в ранг пэра, превратить каждый приход в Соединённом Королевстве в «университет»; уволить большую часть государственных служащих; распустить армию, распродать флот, простить всех правонарушителей [24, vol. 5, р. 95].

Может, но не делает, писал Бейджхот, потому что монарх всё делает, как правило, по рекомендации советников и кабинета. По традиции монарх не ошибается, не может поступать неправильно, он бессмертен (умирает имярек, а монарх продолжает править в лице другого человека). А каждый министр, который порекомендует что- либо ошибочное, может быть объявлен государственным изменником и осуждён. Или суд может определить такую рекомендацию как покушение на короля и осудить автора рекомендации.

Английская знать — творение монархов, имеющих право учреждать новые звания и присваивать их тем, кому они желают. Этих званий в Англии пять: герцог, маркиз, граф, виконт и барон. Монарх как глава законодательной власти превращает парламент в большое собрание более или менее праздных людей [24, vol. 5, р. 188— 189]. Он созывает и распускает парламент, считающийся «великим собранием» при нём [8, vol.l, р. 63], принимает премьер-министра и обсуждает с ним все шаги правительства, подписывает или отклоняет законодательные акты парламента.

Парламентское правительство считается правительством разума. Это не потому, что оно разумно, замечал Бейджхот, а потому, что вынуждено прислушиваться к доводам и разуму других парламентских партий и их членов, размышлять над ними, сравнивать их со своими доводами и выбирать лучшие, с его точки зрения. Секрет английской конституции Бейджхот видел в том, что она очень сближает и почти сливает как в сплаве исполнительную и законодательную власти. Связующим их элементом выступает кабинет — комитет представительного органа из самых популярных в данное время людей в качестве исполнительного органа. Это началось со времён Р. Уолпола (Walpole), когда министры назначались короной и рассматривались как её слуги. Каждый из них считался ответственным лишь перед монархом, а потому — и равным со всеми остальными. Как писал Черчилль, король Ганновера Георг I, ставший после смерти своей матери Анны в 1714 г. королём и Великобритании, общался с министрами британского двора либо на французском языке, либо на «лающей латыни», которую министры изучали в Итоне. Здесь Уолпол, владевший латынью лучше коллег, добился превосходства перед ними и превратился в главного советника короля. Другие министры обвиняли его в том, что он хочет стать единственным или «первым» министром короля.

Существует и другое объяснение. Долгое время в Англии не существовало правительства, и все вопросы решали король и его приближённые. Затем один за другим появились министр казначейства, министр войны, министр по всем остальным делам, каждый из которых был ответственен перед королём непосредственно, и возникла необходимость выделить среди них первого среди равных (премьер) министра. В официальных документах Великобритании слово «премьер-министр» появилось только в 1878 г., а в законодательстве — в 1917 г Затем они стали избираться партией-победительницей в палату общин, но традиция кабинета сохранилась.

Кабинет является инициатором всей законодательной деятельности парламента, а премьер-министр — определителем политики кабинета. В лучшем случае он консультируется с несколькими близкими ему членами кабинета, образующими так называемый «кухонный кабинет». Особенно заметно это стало во времена М. Тэтчер и после неё. Поэтому говорить о самостоятельности ветвей власти в Великобритании нет оснований. Как правильно заметил ещё Бейджхот, английская система властей сводится не к поглощению исполнительной власти законодательной, а к слиянию или сплаву этих двух при доминирующей роли исполнительной власти [24, р. 69]. Именно премьер-министр и кабинет принимают решение о содержании принимаемых законов, о роспуске парламента, о сроках очередных парламентских выборов, что никак не может быть причислено к нормам демократии. Это, видимо, и дало

М. Веберу основание сравнивать английских парламентариев с «отлично дисциплинированным голосующим стадом» [1, с. 679]. Премьер-министр — шеф, от которого зависит всё и кто берёт на себя ответственность, если кто-либо должен сделать что-то, даже используя силу [24, р. 133].

Кабинет, в свою очередь, является исполнительным комитетом другого института власти Британской монархии под названием Личного совета (Privy Council) короля. Это собрание ближайших советников монарха, вырабатывающее рекомендации по решению проблем государственной жизни. Оно состоит из известных политических (министров кабинета, лидеров оппозиции, руководителей крупных партий в парламенте), общественных и религиозных деятелей страны, а также некоторых членов королевской семьи, назначаемых монархом по совету главы правительства. Личный совет состоит из множества комитетов, одним из которых является кабинет правительства. В 2008 г. Privy Council состоял из 538 членов. Деятельность его протекает в строгой секретности, а входящие в него члены дают клятву не разглашать её. Но главным комитетом и этого органа является кабинет во главе с премьер-министром. Конституционный глава исполнительной власти Великобритании — монарх — только озвучивает решения кабинета и премьер-министра.

Конституция США исходит из факта существования властей штатов со своими устойчивыми функциями. Федеральная власть, или правительство, призваны решать вопросы, которые выходят за рамки штатов. Здесь власти разделены и в то же время взаимодействуют таким образом, что служат сдержками и противовесами друг для друга. Исполнительная власть федерации, по примеру Великобритании, возложена на одного человека в лице президента, избираемого сроком на четыре года, но без английского «Личного совета», который, как было замечено при обсуждении этого вопроса на конвенте в Филадельфии, является инструментом сокрытия ошибок, а не их предотвращения [19, vol. 5, р. 151].

Конституция США (ст. II, разд. 2 и 3) так определяет полномочия исполнительной власти: президент является главнокомандующим армией и флотом Соединённых Штатов и милицией отдельных штатов, когда она призывается на действительную службу Соединённых Штатов; он может запросить мнения в письменном виде от высшего должностного лица в каждом из исполнительных департаментов по любому вопросу, касающемуся их должностных обязанностей; он имеет право даровать отсрочку исполнению приговора, а также помиловать за преступления против Соединённых Штатов, кроме как по делам импичмента. Президент имеет право по совету и с согласия сената заключать международные договоры при условии их одобрения двумя третями сенаторов; по совету и с согласия сената он назначает послов, других официальных представителей и консулов, судей Верховного суда и всех других должностных лиц Соединённых Штатов, назначение которых Конституцией не предусматривается в ином порядке и должности которых устанавливаются законом.

Однако конгресс может законом предоставить право назначения таких нижестоящих должностных лиц, каких сочтёт уместным, президенту единолично, судам или главам департаментов. Президент имеет право заполнять все вакансии, открывающиеся в период между сессиями сената, выдавая удостоверения на должности, срок действия которых истекает в конце его следующей сессии.

Президент США периодически информирует конгресс о положении Союза и предлагает для его рассмотрения меры, которые сочтёт необходимыми и целесообразными. Он вправе созвать в чрезвычайных случаях обе палаты конгресса или любую из них, а в случае разногласий между палатами по поводу времени переноса заседаний назначить его на такое время, какое сочтёт уместным. Он принимает послов и других официальных представителей; он заботится о том, чтобы законы добросовестно исполнялись.

Все полномочия президента делятся на четыре группы: внешние дела, управление федерацией, участие в законодательном процессе и назначение на государственные должности. Однако все эти вопросы фактически решаются президентом и конгрессом вместе.

Президент США один заключает международные соглашения, но они вступают в силу только после ратификации их сенатом. Он назначает (по совету и согласия сената) послов США в других странах и через них проводит внешнюю политику, нередко обостряя её до военных действий, может даже направлять войска в ту или иную страну. Но президент не обладает правом объявлять войну другим государствам. Этим правом обладает только конгресс, и если последний не сделает этого в течение определённого периода, президент обязан отозвать американские войска домой.

Роль исполнительной власти значительно усиливается в военное время, когда глава государства, во-первых, как главнокомандующий вооружённых сил, а во-вторых, исполняя положение конституции «о должном исполнении законов», может сосредоточивать большинство властных полномочий в своих руках, приостанавливать ряд действующих законов, ограничивать демократию в стране и даже управлять через прокламации и указы.

Особенно возросла его роль в международной политике страны. Неслучайно поэтому гражданская война в США, Первая и Вторая мировые войны, а затем война во Вьетнаме способствовали превращению президента с относительно скромной внутри страны ролью в «имперского президента».

Подобное происходит почти во всех без исключения странах, оказавшихся в военном положении. Отсюда и естественная опасность, которая может исходить для стран от властолюбивых людей, оказавшихся во главе исполнительной власти: во имя чрезвычайных полномочий для себя лично они могут проводить внутреннюю и внешнюю политику на грани войны как внутри страны, так и в мире. Усилению исполнительной власти способствуют также процессы обобществления собственности, а также политика социального обеспечения населения. Вот почему многие теоретики демократии выступают против обобществления собственности и активной социальной политики государства.

Исполнительная власть во многих странах наделена правом стать частью законодательного процесса через право вето (которое может быть преодолено двумя третями голосов парламентариев), а также через ежегодные послания парламентам с рекомендациями обратить особое внимание на такие-то и такие-то проблемы. Президент США, в отличие от его коллег в ряде других стран, не обладает законодательной инициативой, он это делает через фракцию своей партии в конгрессе. Лишён президент США и возможности влиять на группы населения страны путём присуждения им званий и титулов, поскольку Конституцией США они вообще запрещены.

Участие исполнительной власти США в законодательном процессе выражается также в том, что вице-президент, председательствуя в сенате, может в случае разделения голосов сенаторов пополам определить исход голосования. Исполнительная власть участвует и в судебном процессе, реализуя право на помилование лиц, приговорённых судами, как и законодательная власть участвует в исполнительном процессе, обсуждая кандидатуры президента на высшие государственные должности, делая оговорки к международным соглашениям или отвергая их.

Кроме того, законодательная власть обладает правом проверять действия правительства по выполнению законов и должному расходованию фондов, подвергать импичменту как президента, так и вице-президента и судей за измену, взяточничество и другие тяжкие преступления и проступки (ст. II, разд. 4).

Конституция Франции позволяет правительству обратиться к парламенту с просьбой разрешить ему «осуществить путём ордонансов в течение ограниченного срока мероприятия, обычно входящие в область законодательства» (ст. 38).

Судебная власть, в свою очередь, контролирует и, по существу, участвует в законодательном и исполнительном процессах через процедуру установления конституционности законов и действий правительства, а также назначения вспомогательного персонала судов. Так, за двести лет своей деятельности (1789—1989 гг.) Верховный суд США отменил более 1140 государственных законов, ордонансов и конституционных положений, объявив их противоречащими Конституции страны. Более половины этих решений приходились на последние 50 лет [21, р. 388].

Относительная независимость трёх ветвей власти в США обеспечивается разными процедурами их формирования и сроками мандатов. Палата представителей, места в которой распределяются пропорционально численности населения штатов, переизбирается через каждые два года, сенаторы (по два от каждого штата, независимо от численности населения) — через шесть лет, но вместе с палатой представителей переизбирается треть сенаторов, президент — через каждые четыре года, а судьи — пожизненно («пока остаются в здравом уме»).

Система выборов Президента США призвана уравновесить его статус в политической системе. Составители Конституции США опасались, что избранный народом на прямых выборах президент может испытывать искушение встать над всеми ветвями власти. Если же он будет избран конгрессом, то попадёт в зависимость от него. Чтобы исключить оба эти варианта, была установлена двухуровневая система выборов президента. В каждом штате избирается определённое количество выборщиков президента, число которых равно числу представителей и сенаторов от этого штата в конгрессе. Сами представители штатов в конгрессе, а также лица, занимающие какие-либо государственные посты, не могут быть выборщиками, что должно обеспечивать их объективность и беспристрастность. В установленный день после президентских выборов выборщики собираются в каждом штате и голосуют за тех кандидатов в президенты и вице-президенты, за кого считают нужным. Бюллетени голосования в запечатанном виде посылаются в конгресс, где они вскрываются в присутствии членов обеих палат председателем сената и пересчитываются. Победителем считается тот, за которого проголосовало больше выборщиков.

Разумеется, выборщики должны выражать волю граждан своих штатов и проголосовать за того кандидата, который победил в их штате. Бывает так, что кандидат, получивший наибольшее число голосов граждан, не обязательно становится президентом. Так произошло в 1876 г., когда республиканец Р. Хейс, за которого проголосовали 4 033 950 избирателей, получил 185 голосов выборщиков, а демократ

С. Тилден, за которого проголосовали 4 284 750 человек, — только 184 голоса выборщиков. В 1888 г. Б. Гаррисон получил на 95 534 голоса меньше, чем Г. Кливленд, а в 2000 г. Дж. Буш-младший получил почти на полмиллиона голосов меньше, чем А. Гор. Во всех случаях президентами стали кандидаты, набравшие меньше голосов избирателей.

В случае, если никто из кандидатов в президенты не наберёт большинства голосов выборщиков, право избрания переходит к палате представителей, которая выбирает его из числа кандидатов, набравших наибольшее количество голосов. В истории США таких случаев было два: в 1800 г., когда одинаковое количество голосов выборщиков набрали Т. Джефферсон и А. Бэр, и в 1824 г., когда Э. Джексон получил 99 голосов выборщиков из 261, Д.К. Адамс — 84, У. Крауфорд — 41 и Г. Клей — 37. Палата тогда голосами 13 штатов (каждый штат имеет в этом случае по одному голосу) избрала президентом Адамса, что вызвало негодование у значительной части населения и получило название «коррупционной сделки». Но на выборах 1828 г. Джексон нанёс поражение Адамсу, а в 1832 г. — второму участнику этой коррупционной сделки Клею.

До 1951 г. в Конституции США не было ограничений на количество сроков нахождения президента в должности. Там сказано, что он избирается сроком в четыре года. Теоретики американской демократии сочли, что успешный в первый срок президент может быть переизбран, если избиратели поддержат его кандидатуру, но только ещё на один четырёхлетний срок. Они же сами показали пример в этом отношении. Но когда кандидатура весьма успешного в период восьмилетнего президентства и популярного в народе генерала У. Гранта была предложена в 1880 г. на третий срок, его же собственная партия, полагая, что это может проложить путь к тирании, высказалась большинством против него на конвенте партии и поддержала кандидатуру Гарфильда. То же самое повторилось в 1910 г., когда кандидатура успешного президента Т. Рузвельта была предложена в третий раз. Только в период Второй мировой войны Ф. Рузвельт президентствовал 13 лет, будучи избран четыре раза подряд, после чего к Конституции была принята поправка, запрещающая избрание одного и того же человека на должность президента более чем на два срока.

Но при всём этом при республиканской форме правления законодательная власть является доминирующей. Это подтверждалось в США при президентах Э. Джонсоне и Р. Никсоне, против которых конгресс возбудил процесс импичмента, при В. Вильсоне, подписанный которым Пакт о Лиге Наций не получил ратификации в сенате и Б. Обаме (отказ конгресса в просьбе президента повысить потолок национального долга в июле 2011 г.).

Следует обратить внимание на ещё несколько важных обстоятельств. В отличие от Англии, России и многих других стран, где за ошибки отвечают «стрелочники», в США за политику правительства, как и каждого члена администрации, несущего ответственность непосредственно перед президентом, отвечает лично президент. Члены администрации президента, в отличие от членов британского кабинета, не сидят в законодательном органе и не имеют возможности влиять на его решения. А потому конгресс не может выразить недоверия членам администрации президента и отправлять их в отставку. Это может сделать только сам президент.

В отличие от многих других стран, исполнительная власть США не может распускать представительный орган или продлевать его полномочия, а также назначать кого-либо на государственные должности без согласия сената. Это говорит о большей открытости политической системы США. При формировании первого правительства США конгрессмен из Вирджинии А. Уайт предложил, чтобы согласие сената было получено и при освобождении от должностей. Однако большинство конгресса, считавшее, что освобождение от должностей является чисто исполнительской функцией, не поддержало его [20, р. 250—251].

Конституция США содержит ещё несколько важных требований, гарантирующих демократичность норм народного представительства. В палату представителей избираются только лица старше 25 лет, являющиеся гражданами США не менее семи лет и на момент избрания жителями того штата, кандидатом от которого они выдвигаются. Сенатором может стать гражданин США в течение не менее девяти лет, достигший возраста тридцати лет, являющийся на момент избрания жителем того штата, где он выбирается. Сравним это с практикой Российской Федерации и некоторых других стран, где кандидатами в депутаты от даже самых отдалённых субъектов Федерации назначаются экс-чиновники, местом жительства которых являются столичные города. Более того, эти, с позволения сказать, «депутаты», как и руководители палат Федерального Собрания, заранее отбираются исполнительной властью, что является откровенным нарушением норм демократии и принципов разделения властей.

Наглядно это можно видеть на таком примере. В 2011 г. спикер верхней палаты Федерального Собрания Российской Федерации и лидер партии «Справедливая Россия» С. Миронов подверг критике политику правящей партии и её руководства, за что сразу же был отозван доминировавшей в Законодательном собрании Санкт- Петербурга фракцией «Единой России» из Совета Федерации. После этого он лишился и поста спикера палаты. Ничего удивительного в самом отзыве нет, подобная практика широко распространена в мире. В Великобритании, Германии и других странах, где существуют парламентские правительства, любой его член, лишившийся депутатского мандата, лишается и министерского поста. В Межпарламентском союзе все руководящие деятели избираются из числа парламентариев государств — членов организации. Неизбрание в парламент на очередной срок сопровождается освобождением от должности и в руководящих органах МПС. Но замену ему подбирает сам же этот институт.

На этом фоне похоже на анекдот то, как решался вопрос о новом спикере Совета Федерации России. По всем нормам закона его должна была избрать сама палата из своего состава. Но в России традиционно действуют другие нормы, вырабатываемые первыми лицами её исполнительной власти. Президент России, по заранее согласованному сценарию, собирает глав исполнительной власти нескольких субъектов Федерации, спрашивает у них (а не у членов самой палаты), кого они хотели бы видеть во главе верхней палаты высшего законодательного органа страны. Кто-то из губернаторов, опять-таки, по заранее согласованной схеме, говорит, что хорошо бы иметь на этом посту одного из губернаторов, и желательно женщину. В то время в России была только одна женщина-губернатор — В. Матвиенко, отставки которой решительно требовали жители Санкт-Петербурга. Президент соглашается с собранием и «просит» Матвиенко дать согласие на занятие этого поста. Президента (юриста по образованию и сторонника демократии, как его характеризовали услужливые средства массовой информации) нисколько не смущал тот факт, что избрание руководителя палаты законодательного органа — это исключительное право членов самого этого органа, и он не наделён полномочиями подбирать или предлагать кандидатуру руководителей палат законодательной власти страны.

В. Матвиенко, не являвшаяся членом ни одного представительного органа, «серьёзно» размышляет несколько дней и «героически» заявляет, что она привыкла выполнять задание руководства государства, а потому согласна возглавить палату, едет в Москву, встречается с сенаторами. Все средства массовой информации «серьёзно» обсуждают «инициативу» президента и назначение Матвиенко. И никого из них не волновали правовая, этическая и практическая стороны вопроса: а что если избиратели откажут этой даме в доверии на муниципальных выборах и она не будет избрана? Без мандата избранницы она не сможет быть выдвинута и в Совет Федерации. Видимо, желание президента и его окружения видеть на этом посту Матвиенко, а также незнание правовых норм или нежелание считаться с ними оказались сильнее воли избирателей, которая легко могла быть фальсифицирована.

И действительно, понимая истинное отношение граждан города к В. Матвиенко, её в полном смысле этого слова «контрабандой» провели в депутаты муниципалитета. Чтобы ввести в заблуждение потенциальных соперников, она долго маневрировала с решением, в каком муниципальном округе ей участвовать в качестве кандидата. Были названы одни, но к самому концу срока выдвижения кандидатов Матвиенко подала заявление с просьбой зарегистрировать её в качестве кандидата в округе, где её соперниками оказались малоизвестные самовыдвиженцы. А между тем, проблема могла быть решена и с формальным соблюдением норм демократии и права: В. Матвиенко участвует в декабре 2011 г. в выборах в Государственную Думу или Законодательное собрание Санкт- Петербурга по спискам «Единой России», после которых обновляется и состав Совета Федерации, и как депутат могла быть легитимно делегирована туда и избрана, если состав палаты согласится с назначением её на должность председателя палаты. Разница во времени между проталкиванием и законным избранием — всего лишь два—три месяца. Но чиновники в России не считаются с правовыми и этическими нормами. В знак благодарности муниципальные округа, наделившие члена руководства правящей в стране партии «Единая Россия» Матвиенко депутатским мандатом, решением фракции этой же партии в Законодательном собрании города получают дотации в свой бюджет в размере более чем 50 млн рублей [5, с. 4], а председатель избирательной комиссии становится помощницей Председателя Совета Федерации В. Матвиенко. Это — традиционная российская практика «ты мне, я тебе!». Но ни в коей мере недопустимо, чтобы это осуществлялось за счёт народа и общества.

Развитие демократии связано с представительством народа, а сформированный в соответствии с волей народа представительный орган выступает главной опорой демократии. Избиратели имеют право отбирать не только лучших из людей, но и представителей лучшей, с его точки зрения, политики. Истинная суть пропорциональной системы состоит не только в том, чтобы обеспечить представительство в законодательном органе абстрактных политических течений и идеологий пропорционально отданным за них голосам, но и всех реальных групп населения общества — мужчин и женщин, молодых и пожилых, работников промышленности, сельского хозяйства и духовной сферы.

Однако простой констатации данного факта недостаточно. Нередко сам представительный орган становился опорой тирании и диктатур. И не требуется особой мудрости и мужества критикевать тех, кто выражает недовольство подобным поведением данного органа. Более того, быть с властями и против их критиков выгодно до тех пор, пока они сильны, но оборачивается позором и забвением после смены таких властей. Вспомним славную и трагическую одновременно судьбу Харрингтона, Мильтона, Сидни и других защитников демократии и их противников в Великобритании. Имена защитников вошли в золотой фонд человечества, а критики же, блеснув в позолоченных мундирах при дворе Стюартов, канули в забытьё.

Нередко от исполнительной власти исходит наибольшая опасность правам и свободам человека, демократии и социальному климату в обществе. Как отмечалось в «Докладе о человеческом развитии» за 2010 г., многие демократические реформы в арабском мире «были сведены на нет контрмерами, ущемлявшими права граждан в результате фактически неограниченного усиления исполнительной ветви власти» [14, р. 14].

Впрочем, многие адепты власти беспринципны, способны метаться из стороны в сторону, переметнуться на сторону новых властей, как только старые начинают проявлять слабость. «У нас все последние 20 лет интеллектуалы работают над тем, чтобы дискредитировать парламент, — говорил на Ярославском форуме 2010 г. один из таких поддельно философствующих адептов. — Как бы заранее пометили его как место, где сосредоточены глупость, коррупция, продажность, всё что хотите» [2]. Этот философ, видимо, не ведал, что в данном случае критикуемые им интеллектуалы, как они и обязаны делать, опираются на реальные факты. А факты эти действительно состоят в том, что высший представительный орган России, состав которого избирается крайне недемократическим образом по неизвестно кем составляемым спискам (по крайней мере, народ в этом процессе не участвует), не является самостоятельным органом, как это должно быть. Он превратился в один из офисов главы исполнительной власти и без промедления делает всё, что ему поручит её глава. А если кто-то из парламентариев осмелится не соглашаться с нею, то рискует в следующий раз уже не попасть в заветные (синекуры) списки.

Среди депутатов Федерального Собрания много бизнесменов, занятых своими собственными проблемами и не участвующими в работе парламента. Народ, естественно, не может не негодовать, когда из 450 депутатов, высоко оплачиваемых за его счёт, на заседаниях присутствуют не более 100 человек. Что может стать более убедительным свидетельством безответственности как самих парламентариев, так и продолжающих включать их в списки на новые сроки «лидеров» политических партий?

Исследователи сравнивают три ветви власти с конями, запряжёнными в колесницу, управляемую волей народа или общественным мнением [18, р. 167]. В Англии не только законодательная, но и исполнительная власть считается избранной народом, причём исполнительная власть — даже дважды избранной: народом избирается парламент, а парламент избирает правительство из числа избранников народа. Как избежать вторжения законодателей в дела исполнителей, а исполнителей — в дела законодателей, если они являются частями единого целого, причём вторые избираются первыми? Видимо, только через контроль над тем, как последовательно и эффективно правительство исполняет принятые законы, давая эпизодически оценку деятельности исполнительной власти.

Формально дважды избранным является также Президент США, поскольку он избирается не прямо избирателями, а коллегией выборщиков, формируемой якобы из достойнейших людей страны для избрания президента из достойнейших людей. Правда, У. Бейджхот называл это притворством, поскольку коллегия не является ни независимой, ни жизненной. Её формирует неизвестно кто, неизвестно также, кто её члены. Никто её не видел и не знает, она не спорит, не размышляет, а голосует, как скажут, и после расходится [24, р. 166]. То же самое этот публицист говорил и об английском кабинете министров: объединённый комитет — дефис, который объединяет, пряжка, которая скрепляет законодательную часть государства к исполнительной части государства [24, р. 115]. В своём происхождении он принадлежит к одному, при выполнении своих функций он принадлежит к другому.

Согласно И. Канту, исполнительная власть управляет государством, формируя правительство и издавая инструкции и декреты, которые, однако, являются не законами, а только лишь распоряжениями для должностных лиц этой ветви власти по отдельным вопросам. Она находится под контролем законодательной власти, которая вправе лишать правителей власти, заменить их и реформировать правительство, но не может наказывать их.

Конституции многих государств предусматривают преемственность и непрерывность власти путём установления разных процедур и сроков их избрания. В Великобритании со сменой правящей партии меняется всё — правительство, министры, главы департаментов и т.д. Это влечёт за собой известные негативные последствия: к власти почти на всех или на многих уровнях могут прийти люди, не имеющие никакого опыта и квалификации для её исполнения. Это может сопровождаться резким изменением политического курса страны (консерваторы, либералы, лейбористы и т.д.), хотя вряд ли в реальности это возможно, поскольку все партии имеют одного и того же хозяина в лице национального капитала и его интересов.

Процедуры формирования ветвей власти дифференцируются в зависимости от форм республик: являются они президентскими или парламентскими, но основные принципы функционирования демократии в них одинаковы. Гражданское общество путём состязательных выборов формирует законодательный орган и избирает главу исполнительной власти, которые затем совместно формируют команду исполнительной и судебной властей.

Каждая из этих форм республик имеет как свои преимущества, так и недостатки. Классическая президентская республика, как правило, не допускает смешения и слияния ветвей власти, каждая относительно независима и избирается на установленные конституцией сроки по разным избирательным нормам. Их нельзя отправлять в отставку, распускать. Г. Кэрри пишет, что в целях повышения эффективности сдержек и противовесов и усиления исполнительной власти основатели США наделили президента правом вето и судей правом пожизненного нахождения в должности, пока они остаются в здравом поведении. Чтобы ослабить конгресс, они разделили его на две палаты [9, р. 50].

Парламентская республика предполагает смешение властей, но более гибка, в кризисные времена здесь имеется возможность чаще обращаться к народу, нет твёрдо установленных сроков мандатов. Как парламент, так и министров, не оправдавших доверия, можно досрочно распускать и отправлять в отставку. Так, во Франции долго дискутировался вопрос о том, как должна распределяться власть республики и как её институировать. Во время обсуждения конституции Четвёртой республики генерал де Голль настаивал на том, чтобы три ветви власти - законодательная, исполнительная и судебная — были чётко отделены друг от друга и строго сбалансированы. М. Дебре считал, что разделение властей при демократии требует, чтобы она не была сконцентрирована в каком-нибудь одном центре. Ни человек, ни правительство, ни ассамблея не должны свободно распоряжаться судьбой ни нации, ни отдельного гражданина, полагал он [10, р. 20]. Задача виделась в том, чтобы, с одной стороны, не допускать безответственного правительства, а с другой — обеспечить порядок и стабильность в стране. Это могло быть достигнуто, по мнению французских теоретиков политики, путём прямых выборов премьер-министра (как канцлера ФРГ) с широчайшими полномочиями.

Конституция Четвёртой республики наделила почти всей властью Национальную ассамблею, которая, будучи разделена на многочисленные и соперничающие между собой фракции, оказалась неспособной обеспечить эффективность правления и стабильность правительства. Депутаты Ассамблеи часто и охотно отправляли правительство в отставку, надеясь самим получить должности в будущем его составе. В качестве альтернативы была выдвинута концепция парламентского строя, при котором сами члены правительства, ответственные перед парламентом, не могли являться одновременно и его депутатами. Конституция Пятой республики установила во Франции смешанную президентско-парламентскую или полу-президентскую систему правления, где законодательное право принадлежит парламенту, а право устанавливать правила исполнения законов, конституционность каждого из которых проверяется тщательно, - правительству. То есть здесь признаётся верховенство народа, а не какой-либо из ветвей власти.

Президент Швейцарской конфедерации избирается сроком на один год и является не главой исполнительной власти, а председателем Федерального совета.

Государственное устройство в ряде стран мира, в том числе и в современной Российской Федерации, представляют собой некий гибрид абсолютной монархии и президентской республики с уклоном в сторону первой по степени концентрации власти и второй — по названиям институтов власти. Здесь все ветви власти сориентированы на президента с абсолютными полномочиями и могут быть изменены, заменены или реформированы по его воле. Гражданское общество призвано только формализовать эту волю.

Таким образом, пока что рано говорить о функционировании политических обществ современного мира в соответствии с нормами и принципами демократии. Ещё не во всех странах существует чёткое разделение законодательной и исполнительной властей. На определённом этапе своего развития большинство обществ добилось признания первенства законодательной власти, но не практической реализации этого принципа. В последующем маятник политической истории как бы качнулся в обратную сторону, и вновь происходит усиление института исполнительной власти путём концентрации всей или большей части власти в руках его первых лиц, в отделы канцелярий которых превращаются органы законодательной и судебной властей. В некоторых странах гражданские общества стоят на пути этой реверсии и стремятся обеспечивать своё развитие в соответствии с интересами своих членов. Рано или поздно это произойдёт во всех странах мира.

 
Посмотреть оригинал
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 
Популярные страницы