Законы и другие нормативные документы, регулирующие экономические, правовые и организационные основы железнодорожного транспорта

Основу законодательства РФ о железнодорожном транспорте составляет целая система законодательных актов, которые и по форме, и по содержанию отличаются друг от друга. В эту систему входят законодательные акты самого высокого уровня. Основываясь на Конституции Российской Федерации, эти федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ определяют место желез- 50

нодорожного транспорта в экономике страны, регулируют его деятельность и взаимоотношения с потребителями транспортных услуг, обеспечивают его нормальную работу.

Во главе всех законодательных актов стоит ГК РФ. В нем определяются исходные принципы, по которым строится вся система гражданского законодательства.

Правовое регулирование в ГК РФ взаимоотношений с транспортом регламентируется в главе 40, посвященной перевозке грузов и пассажиров, и в ст. 784—800, в которых отражены общие для всех видов транспорта положения.

Другим аналогичным законодательным актом, определяющим правовые основы федеральной политики общего характера, является Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях», который направлен на установление баланса интересов потребителей и объектов естественных монополий. В соответствии с поправками к этому закону осуществляется переход от регулирования деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок к регулированию деятельности субъектов естественных монополий в сфере предоставлению услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования.

Одно из главных условий для успешной реализации процесса реформирования железнодорожной отрасли — его правовое обеспечение. Программа структурной реформы, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 18.05.01 № 384, потребовала внести кардинальные изменения в действовавшие тогда на железнодорожном транспорте основополагающие нормативные акты. В связи с этим были изданы федеральные законы от 10.01.03 № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте Российской Федерации» и от 10.01.03 г. № 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации», а также Федеральный закон «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта».

Расширение конкурентной среды в результате разделения на железнодорожном транспорте функций государственного регулирования и хозяйственного управления неизбежно вовлекает в перевозочный процесс новых субъектов отношений. Поэтому в указанных законах появился целый ряд новых понятий: «перевозчик»,

«железнодорожный транспорт не общего пользования», «пользователь услугами железнодорожного транспорта», «оператор железнодорожного подвижного состава», «владелец железнодорожного пути не общего пользования». В этих законах отсутствуют такие привычные понятия, как «железная дорога», «начальник железнодорожной станции».

Таким образом, сторонами договора перевозки грузов, наряду с грузоотправителем и грузополучателем, в том числе уполномоченными ими лицами, становится перевозчик. В принятых законах дана правовая основа изменения взаимоотношений между всеми участниками рынка.

В них четко определены главные принципы реформирования:

  • • повышение устойчивости работы железнодорожного транспорта, по доступности, безопасности и качества предоставляемых услуг;
  • • сохранение вертикально интегрированной структуры с поэтапным выделением конкурентных секторов при безусловном снижении транспортной составляющей в конечной цене продукции.

Законами определены виды подзаконных нормативных правовых актов (например, Правила оказания услуг по перевозкам пассажиров, также грузов, багажа и грузобагажа для личных, семейных, домашних иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности), подлежащих утверждению Правительством РФ.

Роль и место железнодорожного транспорта в экономике и социальной сфере определяет Федеральный закон № 17-ФЗ. В этом федеральном законе зафиксирована норма, что железнодорожный транспорт в Российской Федерации является составной частью единой транспортной системы Российской Федерации и призван во взаимодействии с организациями других видов транспорта своевременно и качественно обеспечивать потребности физических лиц, юридических лиц и государства в перевозках, способствовать созданию условий для развития экономики и обеспечения единства экономического пространства на территории РФ.

Закон устанавливает правовые, организационные и экономические условия функционирования железнодорожного транспорта общего пользования, основы взаимодействия организаций железнодорожного транспорта и выполняющих на железнодорожном транспорте работы (услуги) индивидуальных предпринимателей с органами государственной власти и организациями других видов транспорта, а также основы государственного регулирования в области железнодорожного транспорта не общего пользования.

Федеральный закон № 17-ФЗ регламентирует порядок установления не только тарифов, но и сборов и планы за выполнение в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии. Закрепляя основы осуществления перевозок пассажиров, грузов, багажа и грузобагажа, он утверждает принципы, имеющие общественно-социальное значение, в частности:

  • • деятельность в сфере железнодорожных перевозок осуществляется на конкурсной основе по единым нормам и правилам независимо от организационно-правовой формы участника перевозочного процессе;
  • • доступ к инфраструктуре предоставляется перевозчикам на не дискриминационной основе, предусматривающей равные условия оказания услуг по использованию инфраструктуры перевозчиками независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности.

Гарантировать реализацию этих принципов должны утвержденные Правительством РФ Правила не дискриминационного доступа перевозчиков к инфраструктуре и Правила оказания услуг по использованию инфраструктуры.

На основе указанных выше принципов и был подготовлен Федеральный закон № 17-ФЗ. Рассматривая предмет его правового регулирования, можно выделить два логических блока. Первый блок касается правового регулирования создания конкурентного рынка железнодорожных перевозок, второй — формирования эффективной системы государственного регулирования в условиях конкуренции.

Одной из основных задач структурной реформы на железнодорожном транспорте является развитие конкуренции на рынке железнодорожных перевозок. В этой связи Федеральный закон № 17- ФЗ предполагает концептуально иной подход к организации перевозок на железнодорожном транспорте: вместо закрепления монопольного положения железных дорог условно предусмотрены две сферы — конкурентная (собственно железнодорожные перевозки) и монопольная (предоставление инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования). Соответственно, предусматривается наличие не двух, как ранее, субъектов рынка железнодорожных перевозок (железная дорога и пользователь услугами железнодорожного транспорта), а трех — перевозчик, владелец инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования (далее — владелец инфраструктуры) и пользователь услугами железнодорожного транспорта. При этом перевозчиком, равно как и владельцем инфраструктуры, может стать любое юридическое или физическое лицо при соблюдении, установленном Федеральным законом № 17-ФЗ требований.

Перевозчиком, согласно ст. 2 Федерального закона, может быть юридическое лицо (или индивидуальный предприниматель), являющееся стороной договора перевозки, осуществляющее перевозки пассажиров, грузов, багажа и грузобагажа железнодорожным транспортом. Основные его обязанности заключаются в перевозки пассажиров (груза, багажа, грузобагажа) в место назначения в установленные сроки, а также обеспечения выполнения связанных с перевозкой услуг своими силами либо привлечением других организаций, но за свой счет.

При этом важно отметить одну из важнейших особенностей перевозчика: он работает на условиях публичного договора. Согласно ст. 426 ТК РФ, перевозчик не вправе отказать в перевозке обратившему к нему лицу при наличии возможности осуществить эту перевозку. Таким образом, перевозчик не может замкнуться на конкретном грузоотправителе и осуществлять только его перевозки (как в настоящее время работают некоторые операторы железнодорожного подвижного состава). Если к перевозчику в регионе его деятельности обратится любой другой грузоотправитель, он не в праве отказать ему, кроме случаев, предусмотренных в ст. 11 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 29-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» (далее — Устав).

Вторым субъектом рынка железнодорожных перевозок является владелец инфраструктуры. Владельцем инфраструктуры, согласно ст. 2 Федерального закона № 17-ФЗ, признается юридическое или физическое лицо, имеющее на праве собственности или на иных законных основаниях инфраструктуру и предоставляющее услуги по ее использованию на основании публичного договора. При этом под инфраструктурой понимается технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные пути общего пользования и другие сооружения, железнодорожные станции, устройства электроснабжения, сети связи, системы сигнализации, централизации и блокировки, информационные комплексы и систему управления движением и иные обеспечивающие функционирование этого комплекса здания, строения, сооружения, устройства и оборудование.

Владелец инфраструктуры не выступает в качестве стороны договора перевозки, он предоставляет перевозчику услуги по использованию инфраструктурой.

Федеральный закон также регламентирует функционирование такой категории субъектов на рынке железнодорожных субъектов, как операторы железнодорожного подвижного состава. К указанной категории, согласно ст. 2 Федерального закона № 17-ФЗ, относятся юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие вагоны, контейнеры на праве собственности или ином праве, участвующие на основе договора с перевозчиком в осуществлении перевозочного процесса с использованием указанных вагонов, контейнеров.

В ГК РФ правовое регулирование отношений, связанных с перевозкой грузов, пассажиров и багажа, носит общий характер. Более детально взаимоотношения грузоотправителей, перевозчиков и грузополучателей регулируются правовым документом — Уставом № 29-ФЗ. Этот законодательный акт регулирует отношения, связанные с перевозкой грузов и пассажиров, а также устанавливает ответственность железнодорожного транспорта и клиентуры за нарушение транспортного законодательства.

В Уставе закреплены нормы гражданского права, основывающиеся на положениях ГК РФ, других федеральных законов и международных соглашений, действующих в сфере железнодорожного транспорта. Нужно иметь в виду, что Устав определяет основные условия перевозок грузов, пассажиров, багажа, грузобагажа, а также основные положения в области эксплуатации железнодорожных подъездных путей. В Уставе отдельно расписаны различные виды железнодорожных перевозок: в международном сообщении, специальные и воинские.

Следует отметить, что в Уставе урегулированы не все вопросы взаимоотношений. Поэтому, как говорилось выше, особое место в законодательстве о железнодорожном транспорте занимают специальные нормативные акты, в которых эти условия конкретизируется.

Таковыми документами являются Правила перевозок груза и Правила перевозок пассажира, багажа и грузобагажа на железнодорожном транспорте.

Как отмечалось выше, с началом осуществления Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте происходит поэтапное изменение формы собственности. Основной формой изменения собственности принята приватизация и вывод из структуры федерального железнодорожного транспорта отдельных предприятий, входящих в потенциально конкурентный сектор и не связанных с организацией движения и обеспечением аварийновосстановительных работ. Кроме того, предусматривается продажа пакетов акций дочерних обществ ОАО «РЖД» и других акционерных обществ, созданных на железнодорожном транспорте с участием государственного капитала.

Чтобы обеспечить права собственности, государство установило организационно-правовые особенности приватизации имущества федерального железнодорожного транспорта, а также управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта. Таким правовым документом является Федеральный закон от 27 февраля 2003 г. № 29 ФЗ «Об особенностях управления имуществом железнодорожного транспорта».

Концепция Федерального закона № 29-ФЗ ориентирована на регламентацию принципиально новых отношений собственности на железнодорожном транспорте и защиту интересов государства и пользователей услуг железнодорожного транспорта.

Правительство Российской Федерации Постановлением от 2 марта 2005 г. № 111 утверждены Правила оказания услуг по перевозке пассажиров, а также грузов, багажа и грузобагажа для личных, семейных, домашних и иных нужд на железнодорожном транспорте. Такой высокий уровень утверждения Правил предусмотрен ст. 38 Закона о защите прав потребителей.

Основным документом, регламентирующим перевозки грузов, пассажиров и багажа, является договор перевозки. ГК РФ расширяет сферу свободного волеизъявления сторон договора перевозки. Это подтверждается вторым абзацем п. 2 ст. 784 ГК РФ, согласна которому условия перевозки и ответственность сторон по этим перевозкам определяются их соглашением, если транспортными уставами, иными законами и издаваемыми в соответствии с ними правилами не установлено иное.

Модель такого договора составлена исходя из реальных обязательств сторон по схеме: перевозчики обязуются в установленные сроки принимать грузы в согласованном объеме, а грузоотправители обязуются предъявлять их для перевозки. Предусмотренные указанными договорами перевозки грузов осуществляются на основании принятых заявок. В отличие от ранее действовавшего порядка в нынешнем Уставе предусматривается согласование заявки, как перевозчиком, так и владельцами инфраструктуры.

Договор железнодорожной перевозки груза относится к публичным договорам, предусмотренным статьями 426 и 789 ГК, т.е. он является договором, по которому перевозка должна осуществляться в отношении каждого, кто обратится с просьбой о перевозке. Поэтому отказ в приеме и согласовании заявки может быть обжалован в судебном порядке.

В Уставе отсутствуют слова о том, что железная дорога обязана доставить вверенный ей груз в пункт назначения, что по смыслу ГК РФ означает заключение договора путем вручения груза перевозчику, т.е. реального договора. Условия такого договора должны содержаться в соответствующем транспортом договоре.

На железнодорожном транспорте таким документом в соответствии с Правилами перевозок грузов является транспортная железнодорожная накладная. В соответствии со ст. 25 Устава грузоотправитель при предъявлении груза для перевозки должен представить перевозчику на каждую отправку груза транспортную железнодорожную накладную. Из текста статьи следует, что транспортная железнодорожная накладная подтверждает заключение договора, является доказательством его заключения, а не его письменной формой, т.е. договор перевозки на железнодорожном транспорте заключается не путем составления самостоятельного документа, а путем вручения груза, подтвержденного железнодорожной накладной. Указанная транспортная железнодорожная накладная и выданная на ее основании грузоотправителю квитанция о приеме груза подтверждают заключение договора перевозки груза.

Между перевозчиком и грузовладельцем могут заключаться в письменной форме долгосрочные договоры об организации перевозок. В этих договорах определяются объемы, сроки, условия предоставления транспортных средств и предъявления грузов для перевозки, порядок расчетов, а также иные условия организации перевозок.

Долгосрочный договор способствует достижению устойчивости в отношениях перевозчика и потребителя транспортных услуг, устраняет ненужные разногласия между ними при заключении и исполнении конкретных договоров перевозки грузов. Однако такой договор вовсе не освобождает от представлении заявки на перевозку грузов, так как заявка на перевозку грузов является документом, на основании которого осуществляется исполнение указанного договора.

Особое место в регулировании отношений, связанных с перевозкой, занимает договор перевозки пассажира. Главной особенностью правового регулирования этого вида перевозок является то, что в качестве стороны, потребляющие услуги по перевозке, выступает гражданин, и данное регулирование отличается от регулирования других договорных обязательств, предусмотренных ГК РФ.

К нормативно-правовым актам, распространяющимся на пассажирские перевозки по железным дорогам. Входящим в единую сеть железных дорог Российской Федерации и открытым для общего пользования, относится: ГК (главы: 34 — «Аренда», 40 — «Перевозки», 47 — «Хранения», 48 — «Страхование», 59 — «Обязательства вследствие причинения вред») Федеральный закон № 17-ФЗ; Правила оказания услуг по перевозке пассажиров, а также грузов, багажа и грузобагажа для личных (бытовых) нужд; Правила перевозок пассажиров, багажа и грузобагажа на железнодорожном транспорте, а также иные нормативные правовые акты. Кроме того. Как указывалось выше, в тех случаях, когда отдельные виды гражданско-правовых отношений с участием потребителей, помимо норм ГК РФ, регулируются специальными законами РФ, может применяться Закон о защите прав потребителей.

Основной обязанностью как грузоотправителя по договору перевозки груза, так и пассажира по договору перевозки пассажира или багажа является внесение провозной платы за перевозки. При перевозке грузов, пассажиров и багажам транспортом общего пользования пата устанавливается на основании тарифов, утверждаемых в порядке, установленном Уставом. Поскольку по Закону о естественных монополиях железнодорожный транспорт является субъектом естественных монополий, в отношении его допускается ценовое регулирование.

В настоящее время регулировании цен (тарифов) на перевозки грузов и погрузочно-разгрузочные работы, перевозки пассажиров, багажа, грузобагажа и почты на железнодорожном транспорте осуществляют Правительство РФ и уполномоченные федеральные органы исполнительной власти. Определение (установление) цен (тарифов) или их предельного уровня возложено на Федеральную службу по тарифам.

В тарифном руководстве публикуется утвержденные в установленном порядке включенные в тариф цены на работы и услуги железнодорожного транспорта, сборы, багажа, грузобагажа, пользованием вагонами, контейнерами.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >