Регулирование банковской деятельности. Банковский надзор.

Основным принципом совершенствования системы регулирования банковской деятельности и банковского надзора является внедрение международно-признанных норм и международного опыта с учетом особенностей организации и функционирования российского рынка банковских услуг. Одной из основных причин потери банками устойчивости является низкий уровень управления. В Стратегии планируется, что Банк России продолжит работу по повышению требований к владельцам и руководителям кредитных организаций, включая:

  • • обеспечение прозрачности структуры собственности кредитных организаций путем законодательного установления требований к представлению сведений о себе и своей деятельности, в том числе сведений о финансовом положении и деловой репутации, лицами (группами лиц), имеющими возможность оказывать существенное влияние на принятие решений органами управления кредитной организации (реальными владельцами);
  • • принятие поправок в законодательство Российской Федерации, уточняющих (с учетом международного опыта) критерии деловой репутации членов совета директоров, а также предоставляющих Банку России право устанавливать критерии оценки деловой репутации лиц, занимающих руководящие должности в кредитных организациях.

Важной предпосылкой организации банковского надзора на консолидированной основе является надлежащая осведомленность органа банковского надзора об организационной структуре банковской группы (банковского холдинга). В связи с этим предполагается расширить полномочия Банка России по получению от кредитных организаций, банковских групп, банковских холдингов, а также их владельцев, включая юридических лиц, не являющихся кредитными организациями, исчерпывающей информации, позволяющей составить полное представление об организации банковских групп и банковских холдингов.

Для решения этой задачи в Стратегии предполагается в том числе:

  • • внесение изменений в Федеральный закон «О банках и банковской деятельности», расширяющих понятия «банковская группа» и «банковский холдинг», критерии существенного влияния, оказываемого юридическими и физическими лицами на деятельность дочерних и зависимых организаций, а также в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в части закрепления на законодательном уровне полномочий Банка России по установлению обязательных для банковских холдингов правил составления, представления и опубликования консолидированной отчетности;
  • • предоставление Банку России законодательно закрепленного права оценивать деятельность кредитных организаций и принимать в отношении их решения надзорного характера на основе профессиональной оценки качества их активов, размера обязательств и собственных средств (капитала), качества корпоративного управления, в том числе внутрибанковских систем управления и контроля рисков, а также прозрачности структуры собственности.

Совершенствование процедур предупреждения несостоятельности (банкротства) кредитных организаций требует осуществления их в соответствии с законодательством Российской Федерации на более ранней стадии и в большей степени за счет средств собственников. Правовые нормы и практика ликвидации банков (критерии неплатежеспособности, эффективность и транспарентность процедур ликвидации) должны соответствовать международно-признанным нормам. В целях повышения эффективности ликвидации нежизнеспособных банков в Стратегии предлагается рассмотреть вопрос о внесении изменений в законодательство Российской Федерации, направленных на ограничение возможности приостановления мер, принятых в порядке надзора Банком России, в случае их обжалования либо в случае подачи исков в отношении кредитных организаций до рассмотрения дела судом по существу.

Одной из важнейших задач на ближайшую перспективу является совершенствование процедуры ликвидации кредитных организаций, включая создание эффективного механизма реализации банковских активов ликвидируемых банков. Эффективность ликвидационных процедур неразрывно связана с решением проблемы инициирования процедуры ликвидации кредитных организаций, у которых Банком России до вступления в силу Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» отозваны лицензии на осуществление банковских операций. Данную проблему в Стратегии предлагается решить на законодательном уровне, имея в виду передачу функций конкурсных управляющих в кредитных организациях должниках от сотрудников Банка России корпоративному ликвидатору (Агентству по страхованию вкладов).

Актуальным остается вопрос совершенствования надзора в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. В Стратегии отмечается необходимость принятия мер по: обеспечению прозрачности деятельности реальных владельцев кредитных организаций; расширению полномочий надзорных органов по установлению требований к организации системы внутреннего контроля при осуществлении указанной деятельности; снятию ограничений на проведение инспекционных проверок кредитных организаций по вопросам соблюдения законодательства Российской Федерации в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; предоставлению кредитным организациям права расторжения договора банковского счета (вклада) в предусмотренных законом случаях. Кроме того, для усиления контроля за результатами применяемых кредитными организациями правил и процедур внутреннего контроля, направленного на противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, предлагается наряду с инспекционными проверками ввести систему дистанционного контроля за соблюдением кредитными организациями указанного законодательства.

Развитие конкурентной среды, рыночной дисциплины и обеспечение транспарентности деятельности кредитных организаций. Создание условий для развития конкуренции на рынке банковских услуг является одним из ключевых факторов эффективной реализации конституционного принципа единства экономического пространства и свободного перемещения финансовых услуг. На региональном уровне основной задачей антимонопольного регулирования является противодействие установлению территориальных ограничений на деятельность кредитных организаций (кроме ограничений, устанавливаемых органом банковского надзора в рамках законодательно установленных полномочий), а также предоставлению прямо или косвенно органами власти отдельным банкам преференций.

В целях укрепления правовой базы развития конкуренции на рынке банковских услуг при подготовке изменений в антимонопольное законодательство в Стратегии указано на необходимость учета международного опыта антимонопольного регулирования в банковской сфере (связанного в первую очередь с защитой интересов потребителей услуг) и рассмотрения вопросов концентрации услуг при слиянии, присоединении и преобразовании кредитных организаций.

Обеспечение транспарентности деятельности кредитных организаций является одним из существенных условий укрепления дисциплины на рынке банковских услуг, совершенствования качества корпоративного управления в банках и роста доверия общества к банковскому сектору. Для обеспечения транспарентности деятельности кредитных организаций необходимо усовершенствовать российские стандарты внешнего аудита и максимально их приблизить к международным стандартам. В целях реализации указанной задачи в Стратегии предполагается завершение утверждения федеральных стандартов аудиторской деятельности, разработанных на основе международных стандартов аудита с учетом международной практики.

Кроме того, следует отметить, что совершенствование нормативно-правовой базы банковского сектора будет способствовать реализации программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, прежде всего в части преодоления сырьевой направленности российской экономики за счет ее ускоренной диверсификации и реализации конкурентных преимуществ. Основными ожидаемыми результатами развития банковского сектора будут существенное повышение его роли в экономике Российской Федерации, рост финансовой устойчивости и обеспечение транспарентности. Прогнозируется, что при успешном осуществлении мероприятий, предусмотренных Стратегией, к 1 января 2009 г. будут достигнуты следующие совокупные показатели российской банковской системы: активы/ВВП — 56—60%; капитал/ВВП — 7—8%; кредиты нефинансовым организациям/ВВП — 26-28%!.

В соответствии со Стратегией развития банковского сектора Банком России в 2005—2006 гг. (до 2008 г.) были проведены мероприятия по совершенствованию нормативной базы: государственной регистрации кредитных организаций, лицензирования банковской деятельности, банковского регулирования, банковского надзора, финансового оздоровления и ликвидации кредитных организаций. Большое значение уделялось правовому обеспечению банковской деятельности, в частности, вносились изменения в действующее законодательство, способствующие введению новых подходов в сфере банковского регулирования и надзора. При этом Банк России ориентировался на лучшую международную практику, содержащуюся, прежде всего в Рекомендациях Базельского комитета по банковскому надзору[1] [2].

При исследовании проблем систематизации законодательства о банковской деятельности особого внимания заслуживает вопрос о роли и значении нормативных правовых актов Банка России как источников правового регулирования банковской деятельности, об их взаимосвязи с законодательными актами о банках и банковской деятельности.

Нормативные акты Банка России регулируют денежную систему, банковские операции и некоторые другие вопросы, затрагивающие права и законные интересы физических лиц, организаций и государства.

И организации, и граждане открывают банковские счета, что регулируется, помимо прочего, нормативными актами Банка России, от которых зависит прочность гарантий для тех, кто положил деньги на счет в кредитной организации.

Следует вовремя узнавать, когда Банк России отзывает банковскую лицензию, так как после этого клиент уже не сможет снять деньги со счета. Ему придется ждать, пока будут завершены процедуры, предусмотренные законодательством РФ о банкротстве. Решения об отзыве лицензии Банком России публикуются, а порядок отзыва регулируется нормативными актами Банка России в соответствии с федеральными законами и по основаниям, которые в них предусмотрены.

Системное изучение нормативных актов Банка России позволяет прогнозировать ситуации в кредитной системе страны. Аналитики часто строят свои прогнозы только на обобщении того, что есть в СМИ. Однако этого недостаточно для прогнозов. Необходимо учитывать закономерности денежных систем[3].

Банк России издает множество нормативных актов с техническими и технологическими нормами, многие из которых не нужны юристам, но их обилие затрудняет поиск и выявление необходимых правовых норм. Кроме того, в них много устаревших норм, противоречий с законами. Есть и противоречия между самими нормативными актами Банка России. Иногда Банк России придает своим актам форму, которая прямо не предусмотрена в федеральном законе.

Чтобы правильно принимать решения, необходимо, прежде всего, владеть методологией понимания юридических свойств нормативных актов, следует знать их сильные и слабые стороны.

Согласно п. 2 ст. 2 Закона о банках, банковская деятельность регулируется Конституцией РФ, федеральными законами и нормативными актами Банка России. Никакие другие подзаконные акты банковскую деятельность не регулируют.

Банк России — эмиссионный банк. Независимо от органов государственной власти Банк России производит эмиссию наличных денег и организует их обращение. По Конституции РФ[4] (ст. 75) он в этом абсолютно независим и выпуск денежных суррогатов запрещен. Поэтому для нормального функционирования денежной системы в ней должна быть централизация. Ни субъекты РФ, ни какие бы то ни было органы исполнительной власти не должны вмешиваться в осуществление этой экономически обусловленной и конституционно закрепленной функции Банка России.

Банковская деятельность кредитных организаций, а в ряде случаев и самого Банка России, нужна, прежде всего, для того чтобы своими технологиями обеспечить нормальное денежное обращение.

В Федеральном законе от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» используется термин «нормативный акт», а не «нормативный правовой акт». Законодатель использовал такой термин уже во второй раз (в предыдущем законе с аналогичным названием тоже говорилось не о «нормативных правовых актах», а о «нормативных актах»).

В ФЗ РФ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» указано, что Банк России по вопросам его компетенции «издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты».

Однако в Конституции РФ говорится не о нормативных актах, а о нормативных правовых актах. В статье 13 ГК РФ тоже используется термин «нормативный акт», но там речь идет о нормативных актах органов государства и органов местного самоуправления, которые не являются органами государства. Первые принимают только правовые акты. Поэтому термин «нормативный акт государственного органа» равнозначен термину «нормативный правовой акт». Органы местного самоуправления не считаются органами государства, поэтому к ним применимо понятие делегированного правотворчества, а термин «нормативный акт» в данном случае использован как термин обобщающий. Поэтому возникает вопрос о том, чем различаются между собой термины «нормативный акт» и «нормативный правовой акт». Использование законодателем именно этого термина объясняется статусом Банка России. Это не орган государства, банк, уполномоченный государством на проведение эмиссии наличных денег, организации денежного обращения в стране, банковского регулирования и банковского надзора. Как и всякий банк, он тоже занимается всеми видами банковских операций, но только в тех целях, которые поставлены перед центральным банком. Поэтому его служащие не являются государственными служащими1. Нормотворческая функция ему делегирована государством. Следовательно, термин тоже используется другой.

Какое практическое значение имеет термин «нормативный акт» и подпадает ли он под те нормы, которые есть в гражданском и административном праве?

Рассмотрим пример. Допустим, что при заключении сделки был нарушен нормативный акт Банка России. Может ли в таком случае сделка считаться недействительной, т.е. применима ли к ней ст. 168 ГК РФ? Клиент банка получил кредит, а банк, выдавая кредит, нарушил требования Положения о порядке предоставления (размещения) кредитными организациями денежных средств и их возврата (погашения)[5] [6], и выдал кредит при отсутствии заключения специалиста, уполномоченного приказом по банку. Такая сделка не должна признаваться недействительной, т.к. подобное нарушение — это внутреннее дело самого банка. Порядок проведения банковской операции регулируется нормативными актами Банка России; он же осуществляет банковский надзор, который на клиентов не распространяется. Его объект — кредитная организация и банковская система.

В случае выявления каких-либо нарушений проведения банковской операции Банк России применяет надзорные меры не к клиенту, а к кредитной организации. Споры между клиентом и кредитной организацией, согласно ст. 11 ГК РФ, решаются в суде, а не в Банке России.

Более того, банковская операция составляет предмет не только банковской, но и служебной тайны. Клиент не вправе получать информацию о том, каким образом принимаются решения внутри самой кредитной организации, каким специалистам поручено рассматривать его заявку на кредит, кто входит в состав кредитного комитета, на котором принимаются решения. Это все — внутренняя деятельность механизма кредитной организации.

Нормативные акты Банка России сделки не регулируют. Они регулируют только банковские операции[7]. Правоотношение при этом, соответственно, возникает между Банком России и кредитной организацией. Оно построено не на равенстве сторон, а на подчинении кредитной организации властным велениям Банка России. Такие правоотношения в отличие от гражданско-правовых отношений, которые построены на основе принципа равенства сторон, возникают только в рамках самой банковской системы, где Банк России — орган банковского регулирования и банковского надзора.

Именно это не учитывают сторонники «комплексных правоотношений», которые смешивают банковскую операцию и сделку. Представляется, что следует четко отделять банковские правоотношения от гражданских правоотношений, не смешивая их.

Банковская операция — форма осуществления сделки; технология реализации сделки, которая регулируется нормами банковского права. Банковское право предусмотрено в банковских законах и в нормативных актах Банка России. Его не следует смешивать с гражданским правом. Смешение сделки и банковской операции, а также, соответственно, банковского и гражданского правоотношений, банковского и гражданского отраслей права приводит к поглощению нормативными актами Банка России норм гражданского права. Это приводит к необоснованному расширению нормотворчества Банком России, к его вмешательству в сферу частного права.

Как отмечалось выше, разграничение сделки и банковской операции по критерию формы и содержания, на наш взгляд, существенно во многих отношениях и в частности для определения недействительности сделок, не соответствующих закону или иным правовым актам (ст. 168 ГК РФ). Поэтому даже если какая-либо сделка заключена в противоречии с требованиями нормативного акта Банка России, то из-за этого она не становится недействительной. Банковская операция — это не содержание сделки, а форма ее реализации, которая регулируется нормативными актами Банка России, поскольку он уполномочен устанавливать правила банковских операций. Но к содержанию самой сделки эти правила не применимы.

Итак, различие между терминами «нормативный акт» и «нормативный правовой акт» существенно не только в плане различий банковского и гражданского отраслей права, оно касается и административного права. В КоАП РФ[8] используется термин «нарушение нормативного правового акта» и, наоборот, нет термина «нарушение нормативного акта».

Например, в подп. 3 п. 1 ст. 1.3 установлено, что к предмету ведения РФ в области законодательства об административных правонарушениях относится установление «административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации». Следовательно, речь идет о нарушении именно нормативного правового акта, а не о нарушении нормативного акта. Налицо несоответствие между банковским правом, в части принятия Банком России нормативных актов, и административным правом, которое состоит из нормативных правовых актов. Причем все это имеет непосредственное отношение к правоприменительной практике. Во многих случаях невыполнение нормативных актов Банка России способно повлечь санкции не только банковского права, но и административного права, т.к. банковское право в ряде случаев подкреплено санкциями других отраслей права, в том числе санкциями административного права.

В ст. 7 ФЗ РФ «О Центральном банке РФ» закрепляется требование: нормативные акты Банка России являются обязательными для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Заметим, что обязательными они являются для кредитных организаций, а также для тех субъектов, которые в ходе своей деятельности включаются в правоотношения, возникающие по поводу функционирования денежной системы. Однако субъектами банковских правоотношений являются только те лица, которые в законодательстве обозначены как элементы банковской системы (Банк России, кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков). Но, тем не менее, обязательность этих актов означает, что их нельзя игнорировать.

Например, когда физическое лицо пользуется услугами обменного пункта, то оно вступает с кредитной организацией в гражданские, а не в банковские правоотношения. Но одновременно с этим возникает банковское правоотношение между кредитной организацией и Банком России по поводу проведения данной валютной операции. Если при обмене валюты были допущены нарушения, Банк России имеет право применить к кредитной организации соответствующие санкции банковского права. С самим физическим лицом Банк России в правоотношения не вступает. Санкции могут быть применены при определенных условиях и к физическому лицу, но не Банком России и не на основании банковского права.

Специфика нормативных актов Банка России, помимо сказанного, выражается еще и в правилах их подготовки. В абзаце 2 ст. 7 Федерального закона указано, что «правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются Банком России самостоятельно». Такие правила предусмотрены Банком России и отличаются от правил для издания нормативных актов органами исполнительной власти.

На федеральные органы исполнительной власти распространяется Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»[9].

В абзаце 4 ст. 7 ФЗ РФ «О Центральном банке РФ» указано, что нормативные акты Банка России должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. В данном случае имеется в виду упомянутое Постановление Правительства РФ.

В абзаце 3 ст. 7 ФЗ РФ «О Центральном банке РФ» сказано, что «нормативные акты Банка России вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования в официальном издании Банка России «Вестнике Банка России», за исключением случаев, установленных Советом директоров. Нормативные акты Банка России не имеют обратной силы».

В связи с этим возникает проблема доступности нормативных актов Банка России. Всем известно, что изданные Банком России акты распространяются недостаточно широко.

Банк России осуществляет эмиссионную функцию и регулирует денежное обращение в стране, проводит определенную курсовую политику. Эта деятельность затрагивает экономические права и законные интересы не только организаций, но, прежде всего всех физических лиц. Именно поэтому его нормативные акты должны публиковаться таким образом, чтобы эти публикации были доступны для всего населения страны. Одного «Вестника Банка России» с его крайне ограниченным тиражом недостаточно.

Есть еще один вопрос, касающийся специфики нормативных актов Банка России. В ст. 7 ФЗ РФ «О Центральном банке РФ» приводится перечень тех нормативных актов Банка России, которые не подлежат государственной регистрации: нормативные акты по вопросам курса иностранных валют по отношению к рублю; изменения процентных ставок; размера резервных требований; размера обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп; прямых количественных ограничений; правил бухгалтерского учета и отчетности для Банка России; порядка обеспечения функционирования системы Банка России. За исключением только валютного курса, который должен устанавливаться достаточно оперативно, все остальное из перечисленного — это внутрисистемные взаимоотношения Банка России и кредитных организаций. Поэтому нет никакой необходимости в государственной регистрации указанных нормативных актов.

Также не должны проходить государственную регистрацию иные нормативные акты Банка России, которые в соответствии с порядком, установленным для федеральных органов исполнительной власти, не подлежат регистрации в Министерстве юстиции РФ.

В ст. 7 Федерального закона закреплено правило, по которому «нормативные акты Банка России в полном объеме направляются в необходимых случаях во все зарегистрированные кредитные организации». Таким образом, вопрос о том, нужны или не нужны те или иные нормативные акты Банка России кредитным организациям, решает Банк России. Здесь тоже необходима определенность. Проблема доступности нормативных актов Банка России важна и для кредитных организаций, и для их клиентов. Следует предусмотреть в федеральном законодательстве обязательную рассылку этих нормативных актов по всем кредитным организациям.

ФЗ РФ «О Центральном банке РФ» в той же ст. 7 закрепляет порядок обжалования нормативных актов Банка России: «Нормативные акты Банка России могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном для оспаривания нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти».

Кроме того, в ст. 7 ФЗ РФ «О Центральном банке РФ» определено, что «проекты федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, касающиеся выполнения Банком России своих функций, направляются на заключение в Банк России». В ФЗ РФ «О Центральном банке РФ» следует предусмотреть экспертизу таких проектов. Следует шире практиковать обсуждение законов научной общественностью, специалистами, которые имеют практический опыт работы в кредитных организациях и в Банке России. К сожалению, пока этого нет на практике. Хотя есть общее правило ФЗ РФ «О Центральном банке РФ» о том, что Банк России обязан проводить консультации с кредитными организациями перед принятием важных решений.

Представляется, что было бы разумнее, если бы Банк России как можно чаще организовывал различные симпозиумы, круглые столы, конференции с участием практиков и ученых. Причем больше внимание следует уделять юридическим вопросам. Основное в деятельности Банка России и кредитных организаций — это финансовые, экономические, бухгалтерские вопросы. Этим зарабатывается прибыль. Но нельзя забывать и о юридической форме банковской деятельности.

ФЗ РФ «О Центральном банке РФ» предусмотрел, что Банк России издает нормативные акты в форме указаний, положений и инструкций. До принятия настоящего Федерального закона в отмененном федеральном законе с аналогичным названием этот вопрос не регулировался. Банк России сам устанавливал, в какой форме издавать свои акты. И его нормативные акты издавались в формах, отличных от тех, которые были предусмотрены для органов исполнительной власти. Было издано 15 сентября 1997 г. Положение № 519 о порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России[10], которое действует и в настоящее время. В нем сказано, что нормативные акты Банка России издаются в форме указаний, положений и инструкций. Теперь эти виды нормативных актов закреплены в новом Федеральном законе. Однако Банк России продолжает использовать формы своих актов, которые не соответствуют указанным трем разновидностям. Помимо них, он издает письма и так называемые указания оперативного характера, которые федеральным законодательством не предусмотрены, и, соответственно, их юридические свойства не вполне понятны.

Нормативные акты Банка России принимаются им в пределах его компетенции. Следовательно, для того чтобы понять предмет, пределы и законность нормотворчества Банка России, нужно обратиться к проблеме его компетенции.

1. Банк России может применить санкции к кредитной организации, если она нарушила федеральные законы и изданные в соответствии с ними нормативные акты Банка России. Об этом говорится в ФЗ РФ «О Центральном банке РФ» (ст. 74). Поэтому юрист кредитной организации, к которой применены санкции, должен в конкретной ситуации задаться вопросом о том, насколько нарушенный нормативный акт соответствует закону. Кроме того, он должен поинтересоваться, не входил ли вопрос, который регулируется нормативным актом Банка России, в компетенцию Совета директоров Банка России. Если он туда относится, то нужно поинтересоваться, рассматривался ли данный нормативный акт на заседании Совета директоров Банка России. Некоторые нормативные акты принимаются без решения Совета директоров Банка России непосредственно Председателем Банка России. Его компетенция тоже закреплена в Федеральном законе. Необходимо все это сравнивать. Следовательно, есть взаимосвязь между компетенцией органов управления Банком России и его нормативными актами. Следует также обращать внимание и на то, кто подписал нормативный акт Банка России. В пункте 3 ст. 20 Федерального закона указано, что Председатель Банка России «подписывает нормативные акты Банка

России, решения Совета директоров, протоколы заседаний Совета директоров, соглашения, заключаемые Банком России, и вправе делегировать право подписания нормативных актов Банка России лицу, его замещающему, из числа членов Совета директоров», изучая нормативный акт Банка России, и этот момент не стоит упускать из виду. Председатель Банка России может делегировать это право не любому своему заместителю, а только члену Совета директоров.

2. Можно оспорить нормативный акт, который касается совершенствования банковской системы, если перед этим вопрос, который составляет предмет этого акта, не рассматривался Национальным банковским советом. Рассмотрение вопросов совершенствования банковской системы — это один из пунктов его компетенции.

Согласно ст. 7 ФЗ РФ «О Центральном банке РФ» Банк России принимает нормативные акты по тем вопросам, которые входят в его компетенцию. Она обусловлена закрепленными в законе целями его деятельности (ст. 3) и проявляется в его функциях (ст. 4). Юридически эти функции обеспечены определенными полномочиями, закрепленными там же. Причем его полномочия закреплены не только в статьях указанного федерального закона, но и в ряде статей других федеральных законов.

3. Как уже говорилось, для понимания нормотворческой деятельности Банка России нужно принимать во внимание правовой статус Банка России. Банк России подотчетен Государственной Думе и не подчинен Правительству РФ. Поскольку Банк России не относится к органам исполнительной власти, то он не вправе принимать нормативные акты по вопросам гражданского права (в ст. 3 ГК РФ он не назван в числе тех, кому предоставлено такое право). Соответственно, он не имеет права регулировать гражданско-правовые сделки между кредитными организациями и их клиентами.

ФЗ РФ «О Центральном банке РФ» (ст. 57) ему предоставлено, помимо прочего, право устанавливать обязательные для кредитных организаций и банковских групп правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами.

Очевидно, что банковская деятельность регулируется федеральными законами и подзаконными нормативными актами — нормативными актами Банка России. Подзаконные акты должны соответствовать федеральным законам. Согласно общим требованиям Конституции РФ, Банк России не является исключением и также должен принимать нормативные акты в соответствии с федеральными законами.

Проблема соответствия нормативных актов Банка России федеральным законам имеет практический аспект. Так, например, в ст. 74 ФЗ РФ «О Центральном банке РФ» сказано, что «в случаях нарушения кредитной организацией федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации Банк России имеет право требовать от кредитной организации устранения выявленных нарушений, взыскивать штраф в размере до 0,1 процента минимального размера уставного капитала либо ограничивать проведение кредитной организацией отдельных операций на срок до шести месяцев».

Обратим внимание на то, что Банк России может применить санкцию к кредитной организации не за любое нарушение нормативного акта или предписания Банка России, а только за нарушение такого акта, который был принят Банком России в соответствии с федеральными законами. Если, допустим, к кредитной организации применяется санкция за нарушение какого-либо письма или такого нормативного акта, который был принят Банком России с выходом за рамки его компетенции или с какими-либо другими нарушениями указанного соответствия, то в этом случае нет оснований для применения санкции. В п. 4 ст. 11.1 Закона о банках сказано, что «кандидаты на должности членов совета директоров (наблюдательного совета), руководителя кредитной организации, главного бухгалтера, заместителей главного бухгалтера кредитной организации, а также на должности руководителя, заместителей руководителя, главного бухгалтера, заместителей главного бухгалтера филиала кредитной организации должны соответствовать квалификационным требованиям, установленным федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными актами Банка России». В данном случае тоже внимание акцентируется на том, что нормативные акты Банка России должны соответствовать федеральным законам. Банк России может устанавливать не любые требования, предъявляемые к кандидатам на указанные должности, а только те, которые укладываются в рамки федерального закона. Тем самым создаются определенные гарантии и для кредитной организации, и для ее руководителей.

Дальнейшее развитие банковского законодательства, помимо прочего, предполагает совершенствование нормативных актов Банка России, иначе неизбежно будут возникать противоречия. Нет такой правовой системы, которая была бы в этом отношении идеальна. Противоречия, как известно, сопутствуют всякому развитию. Однако противоречия можно уменьшить, свести к минимуму.

На наш взгляд, можно выделить, как минимум, два вида противоречий, которые встречаются в нормативной системе: 1) издание норм права в такой форме, которая не соответствует требованиям действующего законодательства; 2) издание Банком России нормативных актов с выходом за рамки своей компетенции.

Поскольку в ст. 7 ФЗ РФ «О Центральном банке РФ» предусматривается три вида нормативных актов: 1) указания, 2) положения, 3) инструкции, то другие виды нормативных актов — письма и телеграммы — по форме вступают в противоречие с требованиями Федерального закона, если в них содержатся нормы права, т.е. правила поведения. Если в них содержится разъяснение уже существующей нормы права, то вопроса о законности не возникает, поскольку Федеральный закон не устанавливает каких-либо требований в отношении формы толкования норм банковского права.

  • [1] Приложение к Заявлению Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации от 5 апреля 2005 г. «Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации до 2008 года» (www.cbr.ru).
  • [2] Отчет о развитии банковского сектора и банковского надзора в 2005 г. М.:ЦБ, 2006;0тчет о развитии банковского сектора и банковского надзора в 2006 г.М.: ЦБ, 2007 (www.cbr.ru).
  • [3] Братко Л.Г. Почему доллар будет постоянно падать? // www.bratko.ru40
  • [4] Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993) / Российская газета, № 237, 25.12.1993.
  • [5] 'Такая концепция правового статуса Банка России была обоснована в некоторых статьях и монографиях. См., напр.: Братко А.Г. Центральный банк в банковской системе России. М.: Спарк, 2001. Она нашла поддержку среди банковских практиков. См., напр.: Гасанов А.Ш. Юридическая природа центральныхбанков // Бизнес и банки. 2006. № 3 (789).
  • [6] Положение о порядке предоставления (размещения) кредитными организациями денежных средств и их возврата (погашения) (утв. ЦБ РФ 31.08.1998№ 54-П) (в ред. от 27.07.2001) / Вестник Банка России, № 70-71, 08.10.1998.
  • [7] Братко А.Г. Банковские операции и сделки: различия и взаимосвязь //www.bratko.ru
  • [8] Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (вред. от 16.05.2008) / Российская газета, № 256, 31.12.2001.
  • [9] Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009 «Об утвержденииПравил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (в ред. от 07.07.2006) /Российская газета, № 161, 21.08.1997.
  • [10] Приказ ЦБ РФ от 15.09.1997 № 02-395 «О Положении Банка России «О порядкеподготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России» (вместе с Положением от 15.09.1997 № 519) (в ред. от 24.06.1998, с изм. от 18.04.2002) / Экономика и жизнь, № 42, 1997.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >