Административная ответственность как средство охраны законодательства о банках и банковской деятельности

Источники законодательства об административной ответственности как средства охраны законодательства о банках и банковской деятельности

Исторически сложилось, что система правовых средств охраны законодательства о банках и банковской деятельности представлена в первую очередь законами. В Российской империи как государстве романо-германской правовой семьи закон издревле служил основным средством регулирования общественных отношений и выполнял в отношении них охранительную функцию.

Под законом в то время понималась «норма, установленная в пределах каждой данной правовой организации правовым авторитетом»[1]. Законом считалось любое повеление императора, оформленное в надлежащем порядке Правительствующим Сенатом, причем на практике решения Сената приобретали силу закона после обязательного утверждения императором[2].

Законы издавались в форме уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов (инструкций), манифестов, указов, мнений Государственного совета и докладов, удостоенных высочайшего утверждения. «Строгой системы терминологии и классификации законодательных актов установлено не было»[3].

Уставами называли законы, устанавливавшие порядок какой- либо особенной части управления, например, Устав кредитный[4].

Они содержали нормы, обязательные для данных учреждений, и утверждались императором. Банковские уставы выполняли «законодательный, а не чисто технический и формальный характер»[5].

Каждый вновь утверждавшийся банковский устав публиковался в Полном собрании законов Российской империи.

Устав кредитный являлся важным, но далеко не единственным источником банковского права. Он не регулировал деятельность частных и общественных кредитных учреждений. Не подпадали под его действие и местные кредитные установления в виде приказов общественного призрения, которые состояли в ведении Министерства внутренних дел.

В 1860 г. был утвержден Устав Государственного банка, являвшийся основным документом, регулирующим деятельность данного учреждения. Впервые в истории российских банков его деятельность регламентировалась Уставом. В Уставе устанавливались порядок производства банковских операций, разрешенных Государственному банку, формы контроля со стороны Правительства, определялись структура и полномочия органов управления банком, иными словами документ носил ярко выраженный административно-правовой характер.

В 1894 г. был утвержден новый Устав Государственного, который внес определенные изменения в правовое положение Государственного банка, по-новому урегулировал многие важные вопросы. В соответствии с новым Уставом частично изменились по сравнению с предыдущим Уставом цели и задачи банка, система управления банком.

Важным источником рассматриваемого периода являлись уставы сберегательных касс.

Первый из них, учредивший такие кассы при Санкт-Петербургской и Московской сохранных казнах и приказах общественного призрения, датируется 1841 г. Устав о городских сберегательных кассах, утвержденный 16 октября 1862 г., предписывал приступить к учреждению таких касс в губернских городах, посадах и местечках, достаточно подробно определял порядок их деятельности. Впервые к этой важной области государственных финансов стала привлекаться общественная инициатива. Общее управление сберегательными кассами было возложено на Государственный банк при непосредственном наблюдении Министерства финансов. Данный Устав являлся действующим источником права до принятия нового Устава 1 июня 1895 г.

Негосударственные кредитные учреждения, общественные, земские, акционерные и другие функционировали также по уставам, поскольку без высочайшего утверждения такого устава они не могли начать свою деятельность.

Характерная особенность данной группы нормативных правовых актов заключается, прежде всего, в том, что уставы однородных банковских учреждений были сходны между собой не только в главных чертах, но и в деталях, имея лишь незначительные, с точки зрения права, отличия. Это объясняется тем, что все они принимались на основе одних и тех же образцов. Рассмотрев и одобрив несколько уставов, Правительство затем рекомендовало вновь образуемым банковским учреждениям создавать свои уставы по уже имеющимся примерам. Такой порядок подготовки уставов значительно облегчал их утверждение верховной властью.

Следует отметить, что вышеуказанные уставы все же менее подробно регулировали указанные вопросы, чем уставы Государственного банка и сберегательных касс.

Правовая форма уставов коммерческих банков была схожа с указанными выше уставами. Различие состояло в основном в экономических условиях конкретных банковских операций, покупке и продаже государственных процентных бумаг за собственный счет банка, в порядке приема вкладов и совершения других операций, что порой являлось причиной задержки регистрации новых банков вследствие проведения дополнительных проверок[6].

Развитие мелкого сельскохозяйственного кредита было связано с Уставом сельских банков и ссудосберегательных товариществ, утвержденным в 1883 г., согласно которому Министерству финансов по согласованию с Министерством внутренних дел было предоставлено право разрешать учреждение сельских банков или ссудосберегательных касс, а также преобразовывать по мере надобности действующие вспомогательные и сберегательные кассы бывших крестьян государственных, удельного ведомства и военных поселений в сельские банки.

Порядок функционирования кредитных товариществ был закреплен в Уставе образцовом «О ссудосберегательных кредитных товариществах», утвержденном в 1870 г. Комитетом о ссудосберегательных и промышленных товариществах.

Итак, уставы были основными правовыми документами, регулировавшими деятельность банковских учреждений и обеспечивающих административно-правовую охрану отношений развивающихся в банковской сфере. В них содержались нормы, регламентирующие деятельность банков, определялись структура, органы управления и их полномочия, а также порядок проведения банковских операций. Все эти акты, в частности, Уставы Государственного банка 1860 и 1894 гг. и Устав Крестьянского поземельного банка 1895 г., а также уставы различных акционерных коммерческих банков утверждались императором.

Целью учреждений являлось основание нового государственного органа и определение его правового статуса. Учреждениями назывались те государственные законы, которые определяют образование мест и властей, их состав, предметы и порядок делопроизводства. Учреждения, по словам М.М. Сперанского, определяли состав мест и властей и обозначали кратко предмет и порядок их действия, а в уставах подробно отображалось, как они должны в разных случаях действовать. Если устав ограничивался лишь отдельно взятой частью дел, то он носил наименование наказа, т.е. по своей сущности наказ — это часть устава[7].

Еще одним источником правового регулирования кредитных учреждений были положения, которые определяли порядок деятельности государственных и иных учреждений. Они также по своей сущности являлись законами и требовали высочайшего утверждения. Положениями регулировалась деятельность таких учреждений, как городские общественные банки (Положения о городских общественных банках 1857, 1862, 1912 гг.) и учреждения мелкого кредита (Положение об учреждениях мелкого кредита от 1 июня 1895 г.). Действие последнего распространялось не на все учреждения мелкого кредита, а только на кредитные товарищества, ссудосберегательные товарищества и кассы, а также сельские, волостные и станичные банки и кассы.

Формально положения рассматривались как толкование или разъяснение действующего законодательства, но достаточно часто в них содержались принципиально новые нормы. Это нашло отражение в Положении о Крестьянском Поземельном банке 1882 г., Положении о Государственном Дворянском банке 1885 г., Положениях о городских общественных банках 1857, 1862 гг., Положении об учреждениях мелкого кредита от 1 июня 1895 г.[8]

В 1871 г. были изданы Положения, на основании которых банки могли учреждаться земствами. Так, 31 мая 1872 г. были изданы Положения для банков частных и общественных. В соответствии с ними был изменен порядок открытия банков: с этого момента уставы банков стали утверждаться Министром финансов, а не Высочайшей властью. На основании этих Положений банки действовали до 1917 г.[9]

Принимались также временные правила, постановления Совета министров, разъяснения Сената и мнения Государственного совета. «Формально эти акты рассматривались как толкование или разъяснение действующего законодательства, но нередко они содержали принципиально новые нормы...»[10]. Кроме того, большинство из перечисленных выше правовых актов подлежало утверждению императором и тем самым приобретало силу закона.

Примером временных правил служат утвержденные в целях уменьшения возможного вреда от банковского кризиса 70-х гг. XIX в., вызванного последствием войны с Турцией, Временные правила утверждения банковских уставов, известные под названием Закона 1872 г., которые вводили ряд ограничений в функционирование банковских учреждений в отношении срока и размера банковских кредитов, не допускали приобретения кредитными организациями недвижимого имущества и т.д.[11].

Примером мнений Государственного совета являются Высочайше утвержденные мнения Государственного совета от 31 мая 1872 г. «Об учреждении частных кредитных установлений», в которых предусматривались временные правила для учреждения акционерных и частных кредитных установлений. Данным нормативным правовым актом устанавливался контроль за деятельностью частных банков со стороны Министра финансов, который определял обязательную форму банковских балансов.

Позже, в дополнение к действовавшему Закону, было утверждено Высочайше утвержденное мнение Государственного совета от 5 апреля 1883 г. «Об изменении и дополнении существующих ныне правил относительно открытия новых акционерных коммерческих банков». Изменения в первую очередь были направлены на повышение устойчивости и надежности банков. Правительство попыталось оградить себя от таких неблагоприятных последствий, как банковский крах и кризис, вводя более жесткие ограничения банковской деятельности с целью уменьшения злоупотреблений служащих акционерных коммерческих банков.

Таким образом, на протяжении достаточно продолжительного исторического периода сохранялась множественность форм законодательных средств административно-правовой охраны отношений банковской сферы, что во многом определялось такой особенностью государственного устройства, как многочисленность органов верховного управления.

К основному источнику рассматриваемого законодательства в тот период времени можно отнести Полное собрание законов гражданских, которое издавалось ежегодно с 1830 г. Однако данный источник характеризовался неполнотой содержания и имел множество пробелов в силу отсутствия единых критериев включения законодательных актов в подобное издание.

Все законоположения, относящиеся к кредитным учреждениям, были включены в т. XI Свода законов (часть II), содержавший Устав кредитный (более полное название — Свод учреждений и уставов государственных кредитных установлений). Именно он содержал действовавшие правовые нормы, регулировавшие правовой статус данных учреждений. Свод законов Российской империи был объявлен действующим источником права с 1 января 1835 г. Впоследствии Свод переиздавался в 1842 г. и в 1857 г. Законы, принимавшиеся в промежутке между новыми изданиями Свода, помещались в Продолжениях к Своду[12].

Необходимо отметить, что данный источник не являлся исчерпывающим. С 1862 г. при Сенате два раза в неделю издавалось Собрание узаконений и распоряжений правительства, которое содержало манифесты, повеления Сената, указы и другие акты, имевшие силу закона.

К числу рассматриваемой группы источников права Российской империи относились также подзаконные нормативные акты, в связи с чем, уже тогда возникла, актуальная и на сегодняшний день, проблема разграничения законов от подзаконных нормативных актов.

В Российской империи подзаконные акты, игравшие вспомогательную и детализирующую роль, утверждались не императором, а министрами. По сравнению с законами они обладали меньшей юридической силой, базировались на них.

«Необходимость издания подобных актов определялась тем, что законы не в состоянии предусмотреть всех многообразных правоотношений, возникавших в процессе банковской деятельности. Поэтому законы ограничивались нередко предписаниями самого общего свойства, оставляя выработку конкретных правил на усмотрение органов, наделенных административными полномочиями. Принятие законов — достаточно сложная процедура, и потому на возникающие в процессе жизни потребности быстрее и удобнее реагировать с помощью подзаконных нормативных актов»[13].

К числу подзаконных нормативных актов относились инструкции и циркуляры Министерства финансов кредитным учреждениям, а также внутренние акты, такие, как циркуляры и инструкции Государственного банка своим конторам и отделениям, большая часть которых была посвящена техническим вопросам деятельности кредитных учреждений. Инструкции и циркуляры Министерства финансов кредитным учреждениям определяли отдельные аспекты их деятельности.

В качестве примера можно привести Инструкцию по правилам ведения дел в кассах, которая была составлена Министерством финансов в дополнение к Временным правилам о сберегательных кассах и Особой временной инструкции отделениям банка, Циркуляр 1883 г.[14], в котором разъяснялось, что цель и назначение операций специального текущего счета заключается в том, чтобы запретить кредитовать банкиров, их агентов и комиссионеров и открывать кредит только лицам в сферах деятельности промышленной и торговой.

Операции Государственного банка регулировались наказами Министерства финансов. Известны, например, Наказ по операции выдачи ссуд под залог ценных бумаг от 1898 г., Наказ по операции ссуд под залог сельскохозяйственных продуктов от 1896 г., Наказ по операции бессрочных вкладов в учреждениях Государственного банка от 1895 г.[15].

К числу подзаконных нормативных актов можно отнести Нормальный устав сельских банков 1885 г., утвержденный в соответствии с Законом 1883 г. «О порядке учреждения сельских банков и ссудосберегательных касс». Данный акт играл существенную роль в урегулировании операционной деятельности сельских банков. Он определял в качестве цели сельских банков предоставление крестьянам возможности получать ссуды для удовлетворения насущных потребностей хозяйства и доходы на денежные сбережения[16].

Таким образом, регулирование административно-правовая охрана отношений, развивающихся в процессе осуществления банковской деятельности в Российской империи, носило многоуровневый характер, который выражался в принятии законов и подзаконных нормативных актов. Причем большинство подзаконных актов принималось в отношении государственных и мелких кредитных учреждений. Что касается акционерных коммерческих банков, то для них разного рода инструкции и наказы почти не принимались, и данные учреждения могли действовать во многом самостоятельно в пределах своего устава. Это позволяет утверждать, что в условиях отсутствия обязательного лицензирования банковских операций деятельность коммерческих банков регламентировалась явно недостаточно.

Укажем недостатки банковского законодательства указанного периода:

  • • значительная динамика правового регулирования, выражавшаяся в частой смене правовых норм, что не способствовало стабильной деятельности данных учреждений. К примеру, положения о городских общественных банках принимались три раза и несколько раз значительно дополнялись и изменялись. В то же время постоянно происходившие изменения банковского законодательства свидетельствуют о стремлении правительства совершенствовать его с учетом накапливавшегося опыта практической деятельности;
  • • отсутствие единых законов, регулирующих деятельность всей совокупности контролирующих субъектов, банковских учреждений, предусматривающих ответственность за нарушение банковского законодательства. Унифицированное правовое регулирование на основе единого закона могло бы стать крупным шагом на пути совершенствования банковской деятельности;
  • • низкое качество банковского законодательства рассматриваемого периода, отсутствие системы правовых норм, закреплявших возможные санкции, характер и формы ответственности должностных лиц банка и иных кредитных учреждений за различные нарушения и механизм их практической реализации, недостаточная правовая защищенность клиентов банков, вкладчиков и заемщиков.

Значительным было государственное влияние на банковскую систему, которое проявлялось, прежде всего, в том, что законотворческие органы могли добиться внесения в устав банковских учреждений ряда ограничений. Они считали необходимым принятие законов, которые либо разрешали, либо ограничивали операции для тех или иных видов финансовых институтов.

В Российской империи также отсутствовало единое, установленное законом, определение банковских операций. Но, анализируя законодательство, можно сделать вывод, что к банковским операциям относились только виды деятельности, прямо предусмотренные в нормативных актах и разрешенные банкам[17].

Остается добавить, что банковские уставы достаточно подробно регламентировали выдачу ссуд, обеспечивая максимально выгодные и безопасные условия проведения этого вида операций для Государственного банка.

Следует сказать, что, несмотря на то, что законодательство о кредитных учреждениях рассматриваемого периода имело множество недостатков, в целом для того времени оно было достаточно эффективным и позволяло развиваться и функционировать кредитным учреждениям. Увеличивался рост банковских операций, совершенствовалась система выдачи ссуд, приема вкладов и учета векселей, улучшалась система контроля за банковской деятельностью, постепенно совершенствовалась структура банков, развивалось ипотечное кредитование.

Структура законодательства о банках и иных кредитных учреждениях Российской империи находилась на достаточно высоком уровне. Система законодательства отличалась достаточным многообразием видов нормативных правовых актов, которые охватывали процедуры организации, деятельности и ликвидации банков и иных кредитных учреждений. Ведущими в этой системе являлись законы и уставы. Подзаконные нормативные акты конкретизировали общие нормы применительно к меняющейся ситуации, отличались оперативностью принятия.

С течением времени система административно-правовой охраны законодательства о банковской деятельности претерпела серьезные изменения, однако, целый ряд обозначенных выше проблем до сих пор остается неразрешенным. В первую очередь, с нашей точки зрения, это касается унификации и систематизации нормативных административно-правовых актов, обеспечивающих правовую охрану законодательства о банках и банковской деятельности и предусматривающих ответственность за совершение профильных для указанной сферы противоправных деяний.

Современные источники законодательства об административных правонарушениях и их недостатки нормативно отражен в ст. 1 КоАП РФ[18]. В соответствии с ней предусмотрены два вида источников: на федеральном уровне только КоАП РФ, на уровне субъектов Федерации их законы об административных правонарушениях. Поскольку законодательство о банках и банковской деятельности может быть только федеральным, то и источник законодательства об административных правонарушениях в сфере банковской деятельности может быть только федеральным. Это означает, что КоАП РФ может и доложен восприниматься как единственный источник такого законодательства. Вместе с тем следует констатировать, что на сегодняшний день низкий уровень унификации отечественного законодательства об административной ответственности в банковской сфере приводит к многочисленным ошибкам в правоприменительной деятельности.

В части 1 ст. 15.26 КоАП РФ предусмотрена ответственность за осуществление кредитной организацией производственной, торговой или страховой деятельности. Эта норма базируется на требованиях ч. 5 ст. 5 Федерального закона РФ «О банках и банковской деятельности»[19], в соответствии с которой кредитной организации запрещается заниматься производственной, торговой и страховой деятельностью. Обе приведенные нормы, специальные по отношению к ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ, поскольку распространяются только на банки и небанковские кредитные организации, то есть носят непосредственный характер. Поэтому указанными видами деятельности могут заниматься, к примеру, дочерние или зависимые от банка юридические лица.

Другим видом нарушений законодательства о банках и банковской деятельности является нарушение кредитной организацией установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований (ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ). Такие нормативы имеют экономический характер, который выражается в их направленности на обеспечение устойчивости банковской системы. Правовое значение нормативов состоит в их обязательности, т.е. в их закреплении в нормах банковского законодательства.

При сопоставлении ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ, с одной стороны, и ч. 1 ст. 75 ФЗ РФ «О Центральном банке России»[20] и норм Инструкции Банка России «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности» от 31 марта 1997 г. № 59[21], с другой, обнаруживается коллизия норм банковского и административного законодательства, о которой говорилось выше.

Часть 2 ст. 15.26 КоАП РФ устанавливает ответственность за нарушение кредитной организацией установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований. Часть 1 ст. 75 Федерального закона «О Центральном банке РФ» говорит об ответственности за нарушение кредитной организацией федеральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России. Названная Инструкция № 59 конкретизирует ч. 1 ст. 75 ФЗ РФ «О Центральном банке России». Очевидно, что диспозиция ч. 2 ст. 15.26 полностью охватывается ч. 1 ст. 75. Иными словами, норма ч. 2 ст. 15.26

при нарушении кредитной организацией нормативов и иных обязательных требований Банка России (и только в этом случае) является специальной и подлежащей применению; при нарушении кредитной организацией норм федеральных законов и иных нормативных правовых актов в оставшейся части (например, в случае установления фактов существенной недостоверности отчетных данных) нужно применять ч. 1 ст. 75 и Инструкцию № 59.

Статья 15.2 КоАП РФ устанавливает ответственность за невыполнение должностным лицом учреждения банка обязанностей по контролю за выполнением организациями или их объединениями правил ведения кассовых операций.

Кассовые операции согласно п. 5 ч. 1 ст. 5 ФЗ РФ «О банках и банковской деятельности» относятся к банковским операциям, регулирование и надзор за исполнением которых на основании ст. ст. 4 и 56 ФЗ РФ «О Центральном банке РФ» возложены на ЦБ РФ. Порядок ведения кассовых операций урегулирован, в соответствии со ст. 34 ФЗ РФ «О Центральном банке РФ», Положением о правилах организации наличного денежного обращения на территории Российской Федерации[22] от 5 января 1998 г. № 14-П, письмом Банка России «Об утверждении порядка ведения кассовых операций в Российской Федерации»[23] от 4 октября 1993 г. № 18 и Положением о порядке ведения кассовых операций в кредитных организациях на территории Российской Федерации[24].

Согласно этим актам организации, предприятия и учреждения независимо от организационно-правовой формы хранят свободные денежные средства в банках на соответствующих счетах на договорных условиях. Наличные денежные средства, поступающие в кассы предприятий, подлежат сдаче в банки для последующего зачисления на счета этих предприятий. Порядок и сроки сдачи наличных денег устанавливаются обслуживающими банками каждому предприятию по согласованию с их руководителями. Этими актами также установлена обязанность банков не реже одного раза в два года проверять соблюдение порядка ведения кассовых операций и работы с денежной наличностью. Однако специальных норм об ответственности банков или их должностных лиц за невыполнение этой обязанности в нормах приведенного законодательства нет. До принятия КоАП РФ в таких случаях сами банки могли привлекаться к ответственности лишь на основании ст. 75 ФЗ РФ «О Центральном банке РФ». Поэтому появление специальной нормы об ответственности должностных лиц банков за такие нарушения в КоАП РФ следует оценить положительно.

КоАП РФ предусматривает еще целый ряд статей (ст. ст. 15.7— 15.10), связанных с ненадлежащим совершением операций по счету или невыполнением банком законного ограничения распоряжения счетом. Общим для этой группы нарушений является то, что наряду с административными санкциями, налагаемыми уполномоченными государственными органами на должностных лиц банков, за эти правонарушения в отдельных случаях могут применяться клиентами в рамках договора банковского счета и гражданско-правовые, предусмотренные ст. 856 ГК РФ (но в последнем случае субъектом ответственности будет сам банк).

Статья 15.7 КоАП РФ устанавливает ответственность за нарушение порядка открытия счета налогоплательщику, т.е. за открытие банком или иной кредитной организацией счета организации или индивидуальному предпринимателю без предъявления ими свидетельства о постановке на учет в налоговом органе или органе государственного внебюджетного фонда.

Следует заметить, что аналогичный состав правонарушения есть и в Налоговом кодексе РФ[25], ст. 132 которого устанавливает ответственность за нарушение банком порядка открытия счета налогоплательщику, в частности за открытие банком счета организации или индивидуальному предпринимателю без предъявления ими свидетельства о постановке на учет в налоговом органе, а равно открытие счета при наличии у банка решения налогового органа о приостановлении операций по счетам этого лица. На первый взгляд, налицо дублирование норм об ответственности практически за одно и то же правонарушение в различных нормативных правовых актах. Но в отличие от НК РФ соответствующая статья КоАП РФ определяет более широкий перечень условий: отсутствие документов, подтверждающих постановку на учет не только в налоговом, но и в органе государственного внебюджетного фонда. Кроме того, если по ст. 132 НК РФ субъектом ответственности является банк, то по ст. 15.7 КоАП РФ — его должностные лица.

Часть 2 ст. 15.7 КоАП РФ устанавливает ответственность за открытие банком или иной кредитной организацией счета организации или индивидуальному предпринимателю при наличии у банка или иной кредитной организации решения налогового органа либо таможенного органа о приостановлении операций по счетам этого лица. Такая расплывчатая формулировка не позволяет четко определить условие наступления ответственности. О каком именно счете или счетах идет речь? Из смысла ст. 76 НК РФ следует, что приостановление операций по счетам организации в банке означает прекращение банком всех расходных операций по данному счету. Такое приостановление действует с момента получения банком соответствующего решения налогового либо таможенного органа и до его отмены. Следовательно, при вынесении решения контролирующими органами в отношении всех счетов организации, находящихся в данном банке, приостанавливаются операции опять-таки по данным счетам.

Однако такое решение не может быть основанием для отказа со стороны кредитной организации в открытии клиенту других счетов (расчетных, текущих, лицевых и пр.). Более того, банк не вправе отказать в открытии счета, совершение соответствующих операций по которому предусмотрено законом, учредительными документами банка и выданным ему разрешением (лицензией), за исключением случаев, когда такой отказ вызван отсутствием у банка возможности принять на банковское обслуживание либо допускается законом или иными правовыми актами (п. 2 ст. 846 ГК РФ[26])- Сейчас ни один нормативный правовой акт не содержит упоминания о том, что основанием для отказа в заключении договора банковского счета может быть решение контролирующего органа о приостановлении операций по другим его счетам. Таким образом, установленная ч. 2 ст. 15.7 КоАП РФ ответственность противоречит требованиям п. 2 ст. 846 ГК РФ. Если предположить, что в комментируемой норме речь идет о том же самом счете, то придется признать, что на уже открытый в банке счет возможно открыть другой, что противоречит ст. 5 ФЗ РФ «О банках и банковской деятельности», где в исчерпывающем перечне банковских операций подобной операции нет.

Кроме того, она корреспондирует со ст. 15.9 КоАП РФ, установившей ответственность за неисполнение банком решения о приостановлении операций по счетам налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента. В данном случае ответственность наступает за осуществление банком или иной кредитной организацией расходных операций, не связанных с исполнением обязанностей по уплате налога или сбора либо иного платежного поручения, имеющего в соответствии с законодательством преимущество в очередности исполнения перед платежами в бюджет (внебюджетный фонд), по счетам налогоплательщика, плательщика сбора, налогового агента, сборщика налогов и сборов или иных лиц, при наличии у банка или иной кредитной организации решения налогового органа, таможенного органа или органа государственного внебюджетного фонда о приостановлении операций по таким счетам. Сразу обращает на себя внимание небрежность законодателя. Так, в названии статьи речь идет лишь о счетах налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента, а в ее диспозиции перечень счетов расширен указанием на счета «сборщика налогов и сборов или иных лиц», что, безусловно, требует толкования.

Реализация данной нормы также будет затруднена наличием аналогичной нормы об ответственности в Налоговом кодексе. Так, ст. 134 НК РФ устанавливает ответственность за исполнение банком при наличии у него решения налогового органа о приостановлении операций по счетам налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента их поручения на перечисление средств другому лицу, не связанного с исполнением обязанностей по уплате налога или сбора, либо иного платежного поручения, имеющего в соответствии с законодательством преимущество в очередности исполнения перед платежами в бюджет (внебюджетный фонд). Достаточно тонкое отличие ст. 15.9 КоАП РФ от ст. 134 НК РФ не только в «сборщике налогов и сборов или иных лицах», но и в субъекте ответственности. Получается, что за указанные действия в отношении счетов налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента ответственность будет нести не только должностное лицо банка (ст. 15.9 КоАП), но и сам банк (ст. 134 НК), в то время как в отношении счетов «сборщика налогов и сборов или иных лиц» — только должностное лицо банка, но не сам банк. Поэтому целесообразно внести соответствующие изменения в НК, унифицировав диспозиции норм ст. 134 НК и ст. 15.9 КоАП.

Новшеством в административном законодательстве следует признать установленную ст. 15.10 КоАП РФ ответственность за неисполнение банком или иной кредитной организацией поручения органа государственного внебюджетного фонда о зачислении во вклады граждан сумм государственных пенсий и (или) других выплат.

По общему правилу вкладные операции кредитных организаций регулируются ст.ст. 834—844 ГК РФ о банковском вкладе. Ответственность банков за ненадлежащее совершение операций по вкладу установлена соответственно ст.ст. 395, 834, 856 Гражданского кодекса. Особенности перечисления платежей в государственные социальные внебюджетные фонды регламентированы специальным законодательством, в частности совместным письмом Банка России от 5 января 2001 г. № 898-У и Минфина РФ от 15 января 2001 г. № 5н «О порядке работы банков с расчетными документами на перечисление (взыскание) денежных средств в государственные социальные внебюджетные фонды в связи с введением с 1 января 2001 г. единого социального налога (взноса)»[27]. Однако ответственность банков за неисполнение поручения именно государственного внебюджетного фонда установлена в кодифицированном акте впервые. Между тем и в этой статье не обошлось без досадных неточностей. Дело в том, что в диспозиции говорится о «неисполнении банком или иной кредитной организацией...», а в санкции — об административном штрафе, налагаемом на юридических и должностных лиц. Понятно, что не каждое юридическое лицо является кредитной организацией и уж тем более банком. Поэтому такое несовпадение круга субъектов ответственности вряд ли следует признать оправданным.

В целом нормы КоАП РФ, устанавливающие ответственность банков и их должностных лиц, нельзя оценить однозначно. С одной стороны, они представляют собой определенный шаг вперед в правовом регулировании банковской деятельности. В них прослеживается явная тенденция к унификации регламентации ответственности за нарушения различных требований, предъявляемых к такой деятельности, которые отражены во множестве часто противоречивых нормативных правовых актов специального характера. В некоторых из них (ст. 15.2, 15.10) административная ответственность на федеральном уровне установлена впервые.

С другой стороны, налицо значительное количество недоработок, касающихся специфики банковской деятельности. Так, ряд формулировок статей КоАП РФ значительно уже диспозиций норм этих статей. Допускаются формулировки, не соответствующие терминологии специального законодательства (например, ст. 15.2 — «учреждения банка»). Кроме того, значительное количество норм (ст.ст. 15.7, 15.8, 15.9) устанавливает ответственность за налоговые правонарушения, что является прерогативой Налогового кодекса РФ и давно им урегулирована. Получается, что КоАП РФ устанавливает ответственность практически за те же деяния, которые предусмотрены Налоговым и Бюджетным кодексами[28], лишь немного расширяя их диспозиции и вводя иной субъектный состав. Тем самым законодатель, поступая явно непоследовательно в процессе унификации норм административной ответственности в банковской сфере, обрекает првоприменителя на серьезные трудности при применении норм КоАП РФ.

Таким образом, приведенные доводы позволяют сделать вывод о том, что теория источников законодательства об административных правонарушениях применительно к сфере банковской деятельности в настоящее время в должной мере не находит своей адекватной реализации. Хотя конечную цель данной теории о том, что все нормы, имеющие отношение к административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности, должны быть размещены в одном нормативном акте, например в КоАП РФ, очевидно, следует признать позитивной.

Реализуя положения названной теории источников в первую очередь необходим уход от подзаконного регулирования административной ответственности за нарушение банковского законодательства, в том числе и порядка реализации административной ответственности. При этом процедура и соответствующая ей процессуальная форма реализации контрольно-надзорной деятельности и реализации административной ответственности должны быть разграничены и содержаться в различных законодательных актах.

  • [1] Трубецкой Е.Н. Энциклопедия права. СПб., 1998. С. 113.
  • [2] История государства и права России / Под ред. С.А. Чибиряева. М., 1998. С. 284.
  • [3] Вернадский Г.В. Очерк развития права русского государства XVIII—XIX веков.М., 1998. С. 167.
  • [4] Сперанский М.М. Руководство к познанию законов. СПб., 1845. С. 87—88.
  • [5] Сизов С.Ю. Развитие законодательства о банковской деятельности и иностранных инвестициях в банковскую систему России (середина XVIII — начало XX в.) //Банковское право. 1999. № 1—2. С. 91—92.
  • [6] Сизов С.Ю. Указ. соч. С. 91.
  • [7] Сперанский М.М. Указ. соч. С. 87—88.
  • [8] Финогентова О.Е. Законодательное регулирование банковской деятельности вРоссии. Первая половина XVIII — начало XX в.: Дис. ... д-ра юрид. наук. М.,2005. С. 17.
  • [9] Карданова Л.К. Развитие законодательства о банках и иных кредитных организациях в России: историко-правовой аспект: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 43.
  • [10] История государства и права России / Под ред. С.А. Чибиряева. С. 285.
  • [11] Памфилов С.Ф. Акционерные коммерческие банки в России в прошлом и настоящем // История России: кредитная система (репринт). М., 1995. С. 257.
  • [12] Пашенцев Д.Л. Правовое регулирование банковской деятельности в Российскойимперии, вторая половина XIX — начало XX в.: Дис. ... канд. юрид. наук. М.,2002. С. 11.
  • [13] Карданова Л.К. Развитие законодательства о банках и иных кредитных организациях в России: историко-правовой аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.С. 43.
  • [14] Судейкин В.Т. Государственный банк. Исследование его устройства, экономического и финансового значения. СПб., 1891. С. 189.
  • [15] Сборник наказов и правил по операциям Государственного банка. СПб., 1913.
  • [16] Положение об учреждениях мелкого кредита. СПб., 1914. С. 589.
  • [17] Рашидов О.Ш. «Система законодательства о банках и иных кредитных учреждениях Российской империи» / Журнал российского права, 2007, № 10.
  • [18] Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (вред. от 16.05.2008) / Российская газета, № 256, 31.12.2001.
  • [19] ФЗ РФ «О банках и банковской деятельности» от 02.12.1990 № 395-1 (в ред. от08.04.2008) / Российская газета, № 27, 10.02.1996.
  • [20] ФЗ РФ «О Центральном банке РФ (Банке России)» от 10.07.2002 № 86-ФЗ (вред. от 26.04.2007) / Российская газета, № 127, 13.07.2002.
  • [21] Приказ ЦБ РФ от 31.03.1997 № 02-139 «О введении в действие Инструкции«О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушение пруденциальных норм деятельности» (в ред. от 15.07.2005) (вместе с ИнструкциейЦБ РФ от 31.03.1997 № 59) / Вестник Банка России, № 4, 17.01.2002.
  • [22] Положение о правилах организации наличного денежного обращения на территории Российской Федерации от 05.01.1998 № 14-П (в ред. от 31.10.2002) /Вестник Банка России, 14.01.1998, № 1.
  • [23] Письмо ЦБ РФ от 04.10.1993 № 18 «Об утверждении порядка ведения кассовыхопераций в Российской Федерации» (в ред. от 26.02.1996) / Экономика и жизнь,№ 42-43, 1993.
  • [24] Положение о порядке ведения кассовых операций в кредитных организацияхна территории Российской Федерации (утв. ЦБ РФ 09.10.2002 № 199-П) (в ред.от 13.06.2007) / Вестник Банка России, № 66, 10.12.2002.
  • [25] Налоговый кодекс РФ (Часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ (в ред. от17.05.2007) / Российская газета, № 148-149, 06.08.1998.
  • [26] Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ(в ред. от 24.04.2008) / Российская газета, № 23, 06.02.1996, № 24, 07.02.1996, № 25,08.02.1996, № 27, 10.02.1996.
  • [27] Письмо ЦБ РФ от 27.08.2001 № 1023-У, Минфина РФ от 22.10.2001 № 86н «Овнесении изменения в указание Центрального банка РФ и Министерства финансов РФ от 5, 15 января 2001 г. № 898-У, 5Н «О порядке работы банков срасчетными документами на перечисление (взыскание) денежных средств в государственные социальные внебюджетные фонды в связи с введением с 1 января2001 года единого социального налога (взноса)» // СПС Консультант Плюс.
  • [28] Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (в ред. от 01.12.2007) (с изм. идоп., вступившими в силу с 01.01.2008) / Российская газета, № 153—154, 12.08.1998.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >