Отзыв лицензии.

Дискуссионным является также вопрос о правовой природе отзыва лицензии на осуществление банковской деятельности. Так, по мнению А.С. Емельянова, отзыв лицензии у кредитной организации является финансовой санкцией[1]. Думается, что отзыв лицензии является мерой банковской ответственности, которая, в свою очередь, является разновидностью финансово-правовой ответственности.

Формально отзыв банковской лицензии не приведен в перечне мер принудительного воздействия, закрепленных в ч. 1 и 2 ст. 74 ФЗ РФ «О Центральном банке РФ (Банке России)», хотя и упоминается в этой статье.

В юридической литературе высказывается мнение, что «отзыв лицензии — это главным образом не ответственность, а превентивная мера. Ответственность в этом случае отступает на второй план. На первом плане здесь должны быть меры предупреждения совершения кредитной организацией банковских правонарушений. Лицензия отзывается не для того, чтобы «наказать банк», а для того, чтобы предотвратить угрозу причинения вреда другим банкам, акционерам и вкладчикам»[2].

Думается, с этим нельзя согласиться. Точка зрения С. Пыхтина, в соответствии с которой «отзыв банковской лицензии нужно и должно рассматривать как меру ответственности, применяемую с целью защиты не только частных (клиенты банка — физические и юридические лица), но и публичных (государство и его финансово-кредитная система) интересов от недобросовестных действий со стороны банков и небанковских кредитных организаций. Следовательно, отзыв лицензии на осуществление банковских операций — это превентивнопринудительная мера воздействия, применяемая уполномоченным органом (Банком России) и имеющая целью предотвратить или пресечь банковскую деятельность, осуществляемую с нарушением норм действующего банковского законодательства»[3].

Отзыв лицензии у банка или иной кредитной организации рассматривается в качестве меры ответственности и у О.Е. Щербаковой[4].

Отзыву лицензии, как наиболее серьезной санкции банковской ответственности, характерны следующие признаки:

  • • это форма реакции государства на допущенные банком нарушения;
  • • это формальная предпосылка банкротства банка, без которой практически невозможно провести саму процедуру банкротства;
  • • это форма и основание прекращения банковской деятельности, совершения банковских операций. После отзыва лицензии банк еще может существовать, но уже не может действовать[5].

Анализ практики применения отзыва лицензии позволяет выделить следующие наиболее часто встречающиеся основания для применения этой санкции:

  • • неисполнение федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, а также нормативных актов Банка России, если в течение одного года к кредитной организации неоднократно применялись меры, предусмотренные ФЗ РФ «О Центральном банке РФ (Банке России)»;
  • • задержка более чем на 15 дней представления ежемесячной отчетности;
  • • установление фактов существенной недостоверности отчетных данных;
  • • неспособность кредитной организации удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в течение одного месяца с наступления даты их удовлетворения или исполнения и др.

От отзыва лицензии необходимо отличать аннулирование банковской лицензии. В соответствии с ч. 8 ст. 23 Закона о банках решение об аннулировании банковской лицензии принимается Банком России по ходатайству самой кредитной организации в случае прекращения деятельности последней на основании решения ее учредителей. Таким образом, в отличие от отзыва лицензии, аннулирование не является принудительной мерой воздействия.

Кроме того, необходимо констатировать, что существующая процедура отзыва лицензии у кредитной организации по основаниям, связанным с нарушением действующего законодательства, являясь процедурой применения санкции за правонарушение, тем не менее, не обеспечивает участие кредитной организации в ней и даже минимальных прав кредитной организации. Это ведет не только к ущемлению прав кредитной организации, но и создает существенные проблемы при рассмотрении судами дел об оспаривании отзыва лицензии.

Разрешение данных проблем может идти по двум направлениям: включение кредитной организации в административную процедуру отзыва лицензии либо установление судебного порядка отзыва лицензии по основаниям, не связанным с финансовым положением кредитной организации.

Следуя логике данного исследования, обратимся к вопросу виновности юридического лица (организации). Согласно формулировке п. 2 ст. 2.1 КоАП РФ, юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Применительно к банковским правоотношениям «данное положение достаточно неразработанно и неясно. По сути, оно привязывает понятие вины к несовершению юридическим лицом действий, что составляет не субъективную, а объективную сторону правонарушения», — подчеркивает Оксюк Т.[6]. Автор считает, что закон не знает понятия вины кредитной организации как условия ее ответственности. В российском праве не разработана доктрина безвинной (строгой) ответственности юридических лиц в публично-правовых отношениях. На практике суды не ставят вопрос о виновности банка в случае его привлечения к ответственности. Рассматриваются лишь факт несоблюдения банком требований действующего законодательства, серьезность нарушения и его последствия. Вместе с тем проблема вины как необходимого элемента правонарушения должна быть однозначно решена законодателем.

Действительно, в банковском публичном законодательстве почти ничего не говорится об обязательном наличии вины в действиях (бездействии) кредитной организации при условии привлечения ее к юридической ответственности. Многие основания для отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций, изложенные в ст. 20 ФЗ от «О банках и банковской деятельности», разработаны по формальному признаку. Например: установление недостоверности сведений, на основании которых выдана указанная лицензия; задержка начала осуществления банковских операций, предусмотренных этой лицензией, более чем на один год со дня ее выдачи; установление факта существенной недостоверности отчетных данных; задержка более чем на 15 дней представления ежемесячной отчетности (отчетной документации) и т.д. Банк России, применяя к кредитной организации санкции в виде отзыва лицензии, не берет во внимание какие-либо смягчающие или отягчающие обстоятельства. Хотя ими могут быть: технические недоработки; ошибки в планировании деятельности кредитной организации; сбой в компьютерных программах; присутствие прямого или косвенного умысла в поведении должностных лиц; не рассматривается наличие или отсутствие вредных последствий выявленных нарушений и пр.

Отзывая лицензию, Центральный банк РФ (Банк России) просто выполняет установленные законом требования императивного характера, исходящие от государства. «В действующем законодательстве, в том числе банковском, принцип вины применительно к организациям не всегда учитывается. Понятно, что выяснение ее характера в отношении юридического лица через призму умысла или неосторожности беспредметно», — пишут В.С. Черников и Е.В. Черникова[7]. Только в п. 7 названного нормативного акта есть ссылка, что основанием для отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций является неоднократное в течение одного года виновное неисполнение содержащихся в исполнительных документах судов, арбитражных судов требований о взыскании денежных средств со счетов (с вкладов) клиентов кредитной организации при наличии денежных средств на счетах (во вкладах) указанных лиц.

Как видно из сказанного, ситуация достаточно спорная, противоречивая, и с ней надо считаться. По нашему мнению, на первоначальном этапе политических, экономических и социальных реформ в России фактическое закрепление в публичном банковском законодательстве принципа объективного вменения не являлось ошибкой законодателя. Во-первых, сказывалось отсутствие собственной практики в решении подобных вопросов. Во-вторых, требовалось учитывать, что по своему внутреннему содержанию банковские правоотношения являются особо важными, т.к. затрагивают интересы огромного круга заинтересованных сторон. Их публичность проявляется в том, что кредитные организации работают с чужими финансовыми ресурсами, привлекают денежные средства физических и юридических лиц, обслуживают бюджетные счета представительных и исполнительных органов государственной власти и муниципальных образований, оперируют с иностранной валютой и т.д. Банкротство кредитных организаций, другие переломные явления в этих структурах могут самым негативным образом отражаться на социально- политической обстановке не только в отдельных регионах, но и во всем государстве. Опыт Европы и США говорит о том, что в развитых государствах кредитные организации своими целями ставят не только получение прибыли, но и решают задачи социального характера. «В этих странах любой банкир, совершивший действия, идущие вразрез с интересами корпорации, причиняющие вред публичным интересам, теряет возможность заниматься банковским бизнесом. Даже в случае небрежности директора несут личную ответственность за убытки, случившиеся вследствие неверных выводов по тем вопросам, которые входят в их компетенцию», — пишет А.Г. Братко[8]. «Каждая кредитная организация связана с многочисленными хозяйствующими субъектами, которые нередко вслед за ушедшими в небытие кредитными организациями также становятся банкротами. Это со всей очевидностью свидетельствует об особой актуальности строжайшего соблюдения всего комплекса нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность этих организаций, начиная с их создания», — отмечает С.Э. Жалинский[9]. В этой связи показательны потери, которые в кризисной ситуации понесли российские граждане в результате августовского дефолта 1998 г.

В настоящее время обстановка коренным образом изменилась. Накоплен значительный опыт применения банковского законодательства, в него вносились многие изменения и дополнения, но оно по-прежнему нуждается в дальнейшем совершенствовании. Представляется, что в определенной мере негативное воздействие объективного вменения, если не исключать его полностью, может быть нейтрализовано внесением в Закон о банках четких норм, предусматривающих персональную ответственность руководителя кредитной организации на случай неосторожного или умышленного нарушения требований банковского и другого российского законодательства. «Принцип индивидуализации юридической ответственности — это требование максимальной персональной обращенности принудительных мер, применяемых в отношении правонарушителей»[10]. Кроме того, указанные положения будут носить характер частной превенции. На основании служебного статуса именно руководитель формирует всю стратегию подведомственной организации, осуществляет прямой контроль за работой должностных лиц управленческого аппарата и реализует ряд других полномочий. Главным фактором, характеризующим особенности юридической ответственности руководителя кредитной организации, является то обстоятельство, что он может собственными приказами и распоряжениями направлять действия подчиненных работников в нужном ему русле. Деятельность руководителя кредитной организации регулируется нормами не только трудового права, но и другим отраслевым законодательством. Согласно ст. 273 ТК РФ руководитель организации — это физическое лицо, которое в соответствии с законом или учредительными документами организации осуществляет руководство этой организацией, в том числе выполняет функции ее единоличного исполнительного органа. Права и обязанности руководителя организации в области трудовых отношений устанавливаются трудовым законодательством, иными нормативно-правовыми актами, учредительными документами организации, трудовым договором.

Следует полагать, что при установлении персональной ответственности правоприменителю будет легче разрешать другие ситуации, носящие специфическую направленность. Например, принимать во внимание те обстоятельства, что нередко действия руководителя связаны не только обязательными для него решениями органов управления кредитной организации (общее собрание акционеров, совет директоров и т.п.), руководитель кредитной организации может подвергаться давлению со стороны других заинтересованных сил, в том числе криминальных сообществ, а также зависеть от иных самых различных неблагоприятных условий[11]. «Тот, чья деятельность лишь проекция чужой воли (или непреодолимых обстоятельств), чьи поступки лишь воплощение внешних велений (приказов, запретов, инструкций и т.д.), безответственен в своем поведении (хотя его можно наказывать), т.к. за его поведение в принципе должен отвечать тот, чья воля реально и проявилась в таком зарегулированном поведении»[12].

Именно в подобном направлении А. Егоров рассматривал очередную редакцию ФЗ от 25 февраля 1999 г. «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» и подчеркивал, что «Закон ничего не говорит о том, как привлекаются к ответственности несколько лиц, если в доведении кредитной организации до банкротства «поучаствовали» многие — и учредители (участники), и члены совета директоров, и руководитель»[13]. По его убеждению, означенные лица должны отвечать солидарно и основанием для привлечения к ответственности являются их неправомерные действия, деликт в широком смысле, и в таком случае применимо правило ч. 1 ст. 1080 ГК РФ в соответствии с которым лица, совместно причинившие вред, отвечают перед потерпевшим солидарно.

На наш взгляд, когда на повестке дня необходимость закрепления в банковском законодательстве принципа ответственности за вину, полностью с этим предложением согласиться нельзя. Как известно, назначение солидарной ответственности состоит в том, что при неисполнении или ненадлежащем исполнении солидарного обязательства кредитор вправе предъявить иск ко всем должникам или к одному из них полностью либо частично. Если кредитор не получил соответствующего удовлетворения от одного должника, он вправе предъявить иск другому должнику. При этом все солидарные должники остаются обязанными перед кредитором до тех пор, пока обязательство не будет погашено полностью. В свою очередь, деликт в широком смысле слова исключает реализацию принципа индивидуализации ответственности. Кроме того, солидарная ответственность, по своей сути, как раз вполне созвучна содержанию принципа объективного вменения. Как видно, здесь налицо новые спорные условия, по которым также нет однозначного мнения.

Таким образом, отечественная правовая наука пока не дает ясного ответа на вопрос о реальном присутствии принципа объективного вменения в банковском законодательстве и в других отраслях права. Данная проблема имеет комплексный характер, а ее решение видится в следующем: 1) признать безусловное наличие объективного вменения в публичном банковском законодательстве и согласиться с тем, что в настоящее время снять эту проблему не представляется возможным; 2) разработать и внести в Закон о банках конкретные положения, предусматривающие ответственность за вину.

Меры воздействия, применяемые Центральным банком РФ к кредитной организации в соответствии со ст. 74 ФЗ РФ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», являются по своей правовой природе мерами административной ответственности — санкциями за совершение административных правонарушений, однако, при этом налагаются без учета норм Кодекса об административных правонарушениях РФ, регламентирующих производство по делам об административных правонарушениях.

  • [1] Емельянов Л. С. Меры финансово-правового принуждения // Правоведение.2001. № 6. С. 45.
  • [2] Братко Л.Г. Банковское право (теория и практика). М., 2001. С. 66.
  • [3] Пыхтин С. Приостановление, аннулирование и отзыв банковской лицензии //Хозяйство и право. 2004. № 1. С. 52.
  • [4] Щербакова О.Е. Правовой статус банков как субъектов налоговой ответственности // Финансовое право. 2003. № 3. С. 58.
  • [5] Олейник О.М. Основы банковского права: Курс лекций. М., 1997. С. 124.
  • [6] Оксюк Т. Вопросы привлечения Банком России кредитных организаций к ответственности в виде штрафа // Хозяйство и право. 2006. № 3. С. 44—53.
  • [7] Черников В.С., Черникова Е.В. Ответственность кредитных организаций за нарушение банковского законодательства // Современное право. 2001. № 4. С. 7—10.
  • [8] Братко А.Г. Центральный банк в банковской системе России. М.: Спарк, 2001.С. 318.
  • [9] Жалинский С.Э. Предпринимательское право: Учебник для вузов. 4-е изд., изм.и доп. М.: НОРМА, 2003. С. 620.
  • [10] Иванов АЛ. Индивидуализация юридической ответственности. Правовые ипсихологические аспекты. М.: Экзамен, 2003. С. 12.
  • [11] Гогин АЛ. «О некоторых проблемах банковского законодательства» / Банковское право, 2006, № 4.
  • [12] Яковлев А.М. Социология экономической преступности. М: Наука, 1988. С. 180.
  • [13] Егоров А. Последние изменения российского законодательства о банкротствебанков // Хозяйство и право. 2005. № 1. С. 37—58.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >