Понятие и концепция изучения административно-правовых средств противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации

Концепция (от лат. conceptio — понимание, система) — определенный способ понимания, трактовки какого-либо предмета, явления, процесса, основная точка зрения на предмет и др., руководящая идея для систематического освещения.

Как показывает изучение этимологических словарей, термин «концепция» употребляется также для обозначения ведущего замысла, конструктивного принципа в научной, художественной, технической, политической и других видах деятельности.

Представляется необходимым проводить исследование административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации, учитывая данное определение. Концепция исследования административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции базируется на общетеоретических положениях. В ходе исследования необходимо принимать во внимание социальную природу коррупции в системе государственной службы и исходя из этого разрабатывать и реализовывать административно-правовые средства по ее предупреждению и пресечению. Следует сказать, что исследования административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы базируются на определении этапов развития учения о коррупции в системе государственной службы. Исследование строится на выявлении тенденций развития законодательства, закрепляющего административноправовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы.

Глобализация затронула проблему коррупции в системе государственной службы. В этой связи международное сообщество разработало целый комплекс международно-правовых актов, закрепляющих стандарты предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Поэтому концепция исследования современных проблем административно-правовых средств базируется на международных и европейских стандартах борьбы с коррупцией.

Концепция исследования административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации должна учитывать ее сложную систему. Согласно действующему законодательству государственная служба состоит из государственной гражданской службы, военной и правоохранительной службы. Такое обстоятельство обусловливает необходимость определения общих и частных проблем коррупции в системе государственной службы Российской Федерации. В настоящее время необходима разработка общих административноправовых средств, которые могут реализовываться в системе государственной службы в целом, административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной гражданской службы, в системе военной и правоохранительных служб.

Изложенные и ряд иных аспектов подтверждают необходимость исследования проблем коррупции в системе государственной службы Российской Федерации на концептуальной основе, предполагающей структурирование соответствующих административноправовых средств.

Следует отметить, что в зарубежных государствах предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы идет по пути использования всего арсенала правовых средств, а не только уголовно-правовых, и с выраженным акцентом на предупреждение коррупции. Российское законодательство о борьбе с коррупцией до сих пор носит фрагментарный и «лукавый» характер[1].

В предупреждении и пресечении коррупции в системе государственной службы Российской Федерации должны использоваться конституционно-правовые, административно-правовые, финансовоправовые, информационно-правовые и уголовно-правовые средства. Названные правовые средства должны использоваться в комплексе, но все же приоритет, на наш взгляд, должен отдаваться позитивным административно-правовым средствам.

Как отмечал Н.М. Коркунов, «уголовная репрессия слишком дорого обходится обществу и материально и нравственно, вместе с тем сама уголовная кара не уничтожает совершившегося правонарушения, сама по себе не восстанавливает попранного права, не возмещает причиненного преступником вреда. К карательным мерам приходится прибегать, когда нет других способов противодействия правонарушению, или способы эти недостаточны, не соответствуют тяжести противозаконного посягательства. В связи с чем недаром законы с карательной санкцией называются менее совершенными законами»[2].

Практически на аналогичной позиции стоял Г.Ф. Шершеневич, который подчеркнул, что государство может достигнуть желаемых результатов не столько усилием правовой репрессии, сколько изменением социальных условий, определяющих поведение граждан, не столько усилением мотивов, располагающих в пользу законного поведения, сколько ослаблением мотивов, отклоняющих от законного поведения[3].

Таким образом, в механизме предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы важное место принадлежит правовым средствам, а потому перед раскрытием содержания административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы необходимо определить, что понимается под категорией «правовые средства». Это обусловлено тем, что между такими категориями, как «правовое средство» «административно-правовое средство», а также «административно-правовое средство предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы», существует диалектическая взаимосвязь общего, особенного и единичного. Как указывается в научной литературе, основой методологического подхода является рассмотрение частных явлений через общие явления. Правовые средства в научной литературе рассматриваются неоднозначно. С.С. Алексеев говорит о том, что правовые средства — это нормы права, индивидуальные предписания и веления, договоры, средства юридической техники, все другие инструменты регулирования, рассматриваемые в единстве характерных для них содержания и формы[4].

Б.И. Пугинский отмечает, что правовые средства представляют собой сочетания (комбинации) юридически значимых действий, совершаемых субъектами с дозволенной степенью усмотрения и служащих достижению их целей (интересов), не противоречащих законодательству и интересам общества[5].

А.В. Малько правовые средства определяет как правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), при помощи которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей[6]. Из этого определения можно сделать вывод о том, что правовые средства получают свое нормативное закрепление, а затем реализуются субъектами правовых отношений. А.В. Малько подчеркивает, что правовые средства носят целенаправленный характер, в связи с чем можно сделать вывод, что они играют важную роль в предупреждении и пресечении коррупции.

Отметим, что никакая деятельность не может достичь желаемых результатов, если использует негодные правовые средства. В этом смысле административная деятельность по предупреждению и пресечению коррупции в системе государственной службы Российской

Федерации определяет соответствующие административноправовые средства, а также накладывает на них определенный отпечаток и тем самым обеспечивает достижение желаемого результата в сфере предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. В административно-правовом механизме организации и деятельности государственной службы особое место занимают правовые стимулы и ограничения, которые призваны мотивировать поведение работников государственного аппарата юридическими средствами[7]. Исследование теории административноправовых средств позволило прийти к выводу, что категория «средство» является общенаучной и универсальной категорией. И в этом мы солидарны с А.В. Малько.

Для концептуального исследования административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации необходимо обращать внимание на теоретический аспект правовых средств.

Следует сказать, что правовые средства рассматривались в работах Л.И. Петражицкого, Г.Ф. Шершеневича, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, Н. Нелидова, А.В. Малько, О.Э. Лейста, В.М. Ведяхина, А.П. Коренева, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Кудашкина, Ю.Н. Слепченко, А.П. Шергина, Ю.А. Тихомирова и др.[8]

А.В. Малько, характеризуя правовые средства, говорит о том, что они выражают все обобщающие юридические способы обеспечения интересов субъектов права, достижения поставленных целей; правовые средства отражают информационно-энергетические качества и ресурсы права, что придает им особую юридическую силу; правовые средства являются составными частями механизма правового регулирования; правовые средства приводят к юридическим последствиям; соблюдение правовых средств обеспечивается государством[9].

Данная теоретическая концепция правовых средств вполне приемлема для целей исследования административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации.

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[10] содержит в себе целый комплекс административно-правовых средств, направленных на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной гражданской службы: запреты, связанные с режимом государственной гражданской службы (ст. 17), механизм урегулирования конфликта интересов на гражданской службе (ст. 19), должностной регламент (ст. 47), способ замещения должности государственной гражданской службы (ст. 22), испытание при поступлении на гражданскую службу (ст. 27), предоставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (ст. 20), квалификационный экзамен (ст. 49), аттестация гражданских служащих (ст. 48), оплата труда гражданского служащего (ст. 50), государственные гарантии гражданских служащих (ст. 52), поощрения и награждения за гражданскую службу (ст. 55), отстранение от занимаемой должности гражданской службы (ст. 32), служебная дисциплина на гражданской службе (ст. 56)[11] и др.

Анализируя административно-правовые средства с методологической точки зрения, В.В. Игнатенко говорит о том, что правовые средства: имеют свою цель и основания применения; применяются при определенных условиях; применяются уполномоченными субъектами; имеют свой объект; имеют временные параметры и процессуальную форму[12].

Следует отметить, что эффективность реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации зависит от качества их нормативного закрепления, а также формирования административно-правового механизма их реализации.

Концептуальное исследование административно-правовых средств было бы неполным без исследования зарубежного опыта реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. При изучении литературы, освещающей зарубежный аспект исследуемой проблемы, необходимо сказать, что в ряде государств (США, Канада, Германия, Франция, Великобритания и др.) удалось сформировать такие административно-правовые средства, которые позволили ограничить коррупцию масштабами, не представляющими серьезной опасности для нормального функционирования государственного аппарата[13].

В исследованиях, посвященных проблеме коррупции в системе государственной службы, отмечается, что коррупция как системное явление, разлагающее государственный аппарат, возникает в переходные периоды социально-экономического развития. Именно в эти периоды отжившие государственные и социальные институты отмирают, а новые появляются внутри еще сохранившихся правовых отношений[14].

Исследование административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации объективно предполагает обращение к аналогичному зарубежному опыту. Однако следует учитывать, что сам по себе зарубежный опыт государственного строительства неоднозначен.

В каждом конкретном случае такой опыт всегда несет на себе отпечаток национально-специфических условий тех государств, продуктом которых он является.

Тем не менее в большинстве случаев в нем можно выделить общезначимые, универсальные принципы, а также подходы к решению тех или иных задач в сфере государственного управления и кадровой политики, адаптация которых полезна и целесообразна в современных отечественных условиях.

В этой связи прав Н.В. Загладин, который заметил, что «...мировой опыт развития систем государственной власти и управления насчитывает многотысячную историю, связан с жизнью множества народов и государств. Поэтому, решая вопрос о том, какие грани этого опыта и в какой мере могут быть полезны и рациональны для нашего государства, необходимо хотя бы в общих чертах видеть его место и перспективы в современном мире — единой и многообразной мировой цивилизации»[15].

Отметим, что в работах по проблеме государственной службы и вопросам предупреждения и пресечения коррупции практически не предпринимались попытки классификации административноправовых средств предупреждения и пресечения коррупции. Поэтому произвести анализ различных точек зрения не представляется возможным.

Тем не менее необходимо подчеркнуть, что в настоящее время есть отдельные научные статьи, в которых дана классификация административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы.

К числу административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Н. Карагодин, И. Карагодина относят: неукоснительное соблюдение принципа отбора и продвижения кадров на основе объективной оценки их профессиональной пригодности. Обеспечение государственным служащим достойной оплаты труда и соответственно набора социальных льгот, которые в необходимой степени стимулируют труд государственных служащих и гарантируют им высокий социальный статус. Кроме того, к числу административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы они относят систему контроля и надзора за служебными действиями государственных служащих, которая должна пресекать противоправную деятельность со стороны государственных служащих[16].

В свою очередь, А.В. Малько к юридическим средствам, которые могут быть реализованы в системе государственной службы, относит нормы права, правоотношения, договоры, правоприменительные акты и др. Далее, А.В. Малько дифференцирует названные правовые средства на права, обязанности, льготы, запреты, поощрения и наказания. По мнению А.В. Малько, упомянутые средства напрямую влияют на мотивы субъекта и непосредственно участвуют в упорядочении отношений. Этот же автор разделил все средства в сфере государственной службы на правовые стимулы, выражающиеся в правах, льготах, поощрениях, компенсациях, и правовые ограничения, выражающиеся в обязанностях, запретах, приостановлениях, наказаниях и др.[7]

Приведенные классификации имеют определенную ценность для нашего исследования, однако для достижения целей, поставленных в настоящей работе, административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы можно дифференцировать и по иным критериям, которые позволяют увидеть разнообразие указанных административно-правовых средств, а также высказать предложения по совершенствованию административно-правового механизма их реализации.

При этом необходимо отметить, что существуют определенные сложности при их классификации, связанные с тем, что обстоятельств, влияющих на их содержание и характеристики, достаточно много.

Поэтому классификацию можно проводить, выделяя различные группы административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации. Однако следует помнить, что обстоятельства, которые могут влиять на их содержание и оценку, нельзя рассматривать в отрыве друг от друга. Если данный принцип не будет соблюдаться, то классификация будет носить односторонний характер.

Помимо этого важно, чтобы каждая выделенная классификация имела реальное основание и научно-практическое значение. Как заметил в свое время О.Э. Лейст, «...классификация — способ обнаружения существенных качеств подразделений системы, от которых зависят другие производные от них признаки каждого из элементов подразделения»[18].

Следует отметить, что в практической плоскости классификация обеспечивает научный подход в выборе форм и методов административно-правового регулирования. Кроме того, классификация имеет определенное значение для построения правового и научного материала. Необходимо, конечно, признать, что классификация осуществляется не ради классификации. Следовательно, дело не в поиске абстрактных критериев для классификации, а в отборе тех критериев, которые позволят наиболее четко выявить и изучить каждое административно-правовое средство, попавшее в соответствующую классификацию. Административно-правовые средства содержатся в законодательстве о государственной службе Российской Федерации в достаточном количестве. Административно-правовые средства обеспечивают реализацию прав и выполнение обязанностей государственными служащими. Потому чем более развита система административно-правовых средств, тем важнее их объединение и дифференциация по определенным критериям.

Итак, критерием для классификации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы может выступать сфера, где эти средства реализуются, поэтому они могут касаться исключительно внутриор- ганизационной деятельности государственных служащих и внешней сферы их деятельности. Административно-правовые средства должны способствовать предупреждению и пресечению коррупции во взаимоотношениях государственных служащих с гражданами и юридическими лицами.

Кроме того, административно-правовые средства предупреждения и пресечения можно дифференцировать в зависимости от вида государственной службы, в системе которой они реализуются: административно-правовые средства, реализуемые в системе государственной гражданской службы, и административно-правовые средства, которые реализуются в системе военной и правоохранительной служб.

Законодательство содержит административно-правовые средства предупреждения коррупции, которые касаются государственных служащих, состоящих на службе, и административно-правовые средства, касающиеся государственных служащих, перешедших на работу в коммерческие организации. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции могут быть дифференцированы в зависимости от оснований их применения, а также субъектов их реализации.

Критерием классификации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы может служить характер воздействия на участников государственно-служебных отношений. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации могут быть дифференцированы в зависимости от метода воздействия на участников государственно-служебных отношений.

Представленная классификация административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации позволяет увидеть их многообразие, а также определить перспективы их развития. В научном плане классификация административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации может способствовать правильному их выбору, а также систематизации научного и эмпирического материала. Исследование проблемы административноправовых средств объективно предполагает исследование места административно-правовых запретов в системе правовых средств противодействия коррупции в системе государственной службы[19].

  • [1] См.: Долгова А.И. Коррупция опасна, но не опаснее ли борьба с ней? // Интерпол в России. 2001. № 1. С. 17; Савинский А.В. О роли гражданского права идругих отраслей права в борьбе с коррупцией и организованной преступностью// Правоведение. 2004. № 4. С. 81; Александровская С. В. Антикоррупционнаяконцепция в праве Древнеримской республики (V— I вв. до н.э): Автореф. дис. ...канд. юрид. наук. Краснодар, 2004. С. 17.
  • [2] Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. Часть особенная. СПб.,1909. С. 694.
  • [3] См.: Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. Рига, 1924. С. 287—288.
  • [4] См.: Алексеев С.С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право. 1987. № 6. С. 12.
  • [5] См.: Пугинский Б.И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. М., 1984. С. 87.
  • [6] См.: Малько А.В. Правовые средства: вопросы теории и практики // Журналроссийского права. 1998. № 8. С. 66.
  • [7] См.: Малько А.В. Правовые стимулы и правовые ограничения в сфере государственной службы // Правовая наука и реформа юридического образования. Воронеж, 1995. С. 112.
  • [8] См.: Петражицкий Л.И. Введение в изучение права и нравственности. Основы эмоциональной психологии. СПб., 1908. С. 4; Шершеневич Г.Ф. Общая теорияправа. М., 1912. С. 639; Нелидов И. Юридические и политические основаниягосударственной службы. Государственная служба. Ярославль, 1874; Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. М., 2004. С. 14; Коре нев А.П. Административное право России. М., 2000. С. 44; Лейст О.Э. Санкциии ответственность по советскому праву: теоретические проблемы. М., 1981; Шер-гин А.П. К концепции механизма административно-правового регулирования //Административное и административно-процессуальное право. М., 2004. С. 102;Ведяхин В.М. Правовые стимулы: понятие, виды // Правоведение. 1992. № 1.С. 50; Слепченко Ю.Н. Запреты в административном праве: Автореф. дис. ...канд. юрид. наук. Воронеж, 2002; Кудашкин А.В. Военная служба в РоссийскойФедерации. М., 2003. С. 439; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. М., 1999.С. 129; Градовский А.Д. Начала русского права. Т. II. СПб., 1881. С. 106; Корку-нов Н.М. Русское государственное право Т. 1. Введение и общая часть. СПб.,1901; Тихомиров Ю.А. Государство: развитие теории и общественная практика //Правоведение. 1999. № 3. С. 3.
  • [9] См.: Малъко А. В. Указ. раб. С. 66.
  • [10] См.: СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 2063.
  • [11] См.: Куракин А.В., Савостин А.А. Процедуры, обусловленные прохождениемгосударственной гражданской службы Российской Федерации // Право и политика. 2004. № 8. С. 27.
  • [12] См.: Игнатенко В.В. Правовое качество законов об административных правонарушениях (теоретические и прикладные проблемы): Дис. ... д-ра юрид. наук.Екатеринбург, 1999. С. 163.
  • [13] См.: Карагодин Карагодина И. Формирование корпуса государственныхслужащих: зарубежный опыт для России // Международная экономика и международные отношения. 1993. № 2. С. 78; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба (законодательный опыт Германии) // Советская юстиция. 1993. № 16. С. 21;Николайчик В.М. Правовое регулирование этики официальных лиц в США //США. Экономика. Политика. Идеология. 1998. № 5. С. 88; Лентовский Я. Актуальные проблемы государственной службы в Польше // Современное право.Gdansk, Krakow, Warszawa, Wroclaw. 1976. № 3/4 (31/32). С. 21; Березовская С.Г. Регулирование «гражданской службы» в США // Советское государствои право. 1969. № 5. С. 116; Гудошников Л.М. Система государственной службы вЯпонии // Советское государство и право. 1971. № 2. С. 130.
  • [14] См.: Симония Н.А. Особенности национальной коррупции // Свободная мысль.2001. № 7. С. 4; Corruption in Government 24 (United Nations 1990). TCD / Sem.90/2 INT-89-R 56 (доклад на международном семинаре, проходившем в Гааге,Нидерланды 11 —15 декабря 1989 г.).
  • [15] Загладин Н.В. Проблемы методологии изучения и адаптации зарубежного опыта управления и кадровой работы в условиях реформирования России // Ежегодник РАГС при Президенте России 95. М., 1996. С. 163.
  • [16] См.: Карагодин Н., Карагодина И. Формирование корпуса государственныхслужащих: зарубежный опыт для России // Международная экономика и международные отношения. 1993. № 2. С. 78.
  • [17] См.: Малько А.В. Правовые стимулы и правовые ограничения в сфере государственной службы // Правовая наука и реформа юридического образования. Воронеж, 1995. С. 112.
  • [18] Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. С. 61.
  • [19] См.: Труфанов М.Е. Запрет в системе административно-правового регулирования // Вестник Северо-Кавказского государственного технического университета. Ставрополь. 2005. № 1. С. 122.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >