ОРГАНИЗАЦИЯ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ И РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЯХ УПРАВЛЕНИЯ

• • Особенности разработки экономической политики на федеральном уровне
• • Государственное регулирование развития регионов, как способ реализации экономической политики
• • Предпосылки новой стратегии государственного управления экономикой

Особенности разработки экономической политики на федеральном уровне

Исторически сложившаяся неоднородность социально-экономического пространства России оказывает значительное влияние на функционирование государства, структуру и эффективность экономики, стратегию и тактику институциональных преобразований и социально-экономическую политику. Межрегиональная дифференциация усилилась при нарастании кризисных явлений в экономике и переходе к рыночным реформам.

Это связано, во-первых, с включением механизма рыночной конкуренции, разделившего регионы по их конкурентным преимуществам и недостаткам; обнаружилась различная адаптация к рынку регионов с разной структурой экономики и разным менталитетом населения и власти. Во-вторых, значительно ослабла регулирующая роль государства, что выразилось в сокращении государственных инвестиций в региональное развитие, отмене большинства региональных экономических и социальных компенсаторов. В-третьих, сказалось фактическое неравенство различных субъектов Российской Федерации в экономических отношениях с центром.

• 1 Параграф написан при участии канд. экон. наук А.В. Александровой.
• 42

В результате по величине среднедушевого производства валового регионального продукта и среднедушевым реальным доходам населения субъекты Российской Федерации стали различаться более чем в 20 раз. Такая резкая дифференциация имеет своим неизбежным следствием расширение ареалов депрессивности и бедности, ослабление механизмов межрегионального экономического взаимодействия и нарастание межрегиональных противоречий. Все это значительно затрудняет проведение единой общероссийской политики социально-экономических преобразований. Хотя территориальные социально-экономические диспропорции во многом порождаются объективными причинами, не подлежит сомнению необходимость их смягчения. Чрезмерные различия в условиях жизни населения центра и периферии, различных регионов страны воспринимаются обществом как нарушение принципов социальной справедливости и могут приводить к усилению центробежных тенденций.

В предстоящий период определяющее воздействие на экономику России будут оказывать следующие внешние факторы:

• • улучшение состояния мировой экономики, стимулирующее спрос на товары российского экспорта и влияющее на ценовые и финансовые параметры рынков;
• • увеличение процентных ставок мировых финансовых рынков, что приведет к росту стоимости обслуживания внешнего долга и отчасти уравновесит фактор повышения суверенного кредитного рейтинга России;
• • замедление роста курса евро к доллару, а в перспективе — его вероятное снижение;
• • снижение мировых цен на нефть, что, наряду с ростом импорта, вызовет уменьшение сальдо российского торгового баланса;
• • диверсификация предложения энергоносителей, появление на мировых рынках новых поставщиков.

Экспорт сырой нефти из России в посткризисный период постоянно увеличивался. Если в 1999 г. он составлял 2,7 млн баррелей в сутки, в 2002 г. — 3,9 млн баррелей, то в 2003—2004 гг. — уже 4,5 млн баррелей, а в 2005 г. — около 5 млн баррелей. Таким образом, в прошлом году он покрывал почти 6 % мирового потребления нефти (2004 г. — 6,0 %, 2003 г. — 4,2 %).

Удельный вес экспорта нефти в общем объеме российского экспорта в 2005 г. составил 34,6 %, в экспорте топливно- энергетических товаров — 54,4 %.

В связи с тем, что в ближайшие четыре года этот разрыв (дефицит) между потреблением и производством нефти в крупнейших экономиках мира будет нарастать, Россия сможет расширить свое присутствие на мировом нефтяном рынке. Доля экспорта из России в покрытии нефтяных дисбалансов может составить от 15 % до 17 % в 2008 г. Однако география спроса на нефть такова, что ожидать значительного прироста экспорта российской нефти без создания новых возможностей по ее транспортировке достаточно проблематично.

В прогнозный период чистый приток капитала из-за рубежа становится важнейшим фактором формирования макроэкономических параметров развития российской экономики.

С одной стороны, в условиях опережающего по сравнению с ВВП роста потребления будет усиливаться роль иностранного капитала в обеспечении внутренних инвестиций. Уже в 2004 г. его объем достиг около 29 млрд долл., а в 2008 г. — 24—36 млрд долл, в год в зависимости от варианта развития.

Увеличение притока капитала может обеспечиваться за счет действия следующих факторов:

• • повышения суверенного кредитного рейтинга до инвестиционного уровня. Как показывает опыт стран с переходной и развивающейся экономикой, присвоение инвестиционного рейтинга ведет к расширению притока зарубежного капитала в 1,5—2 раза в течение примерно двух лет;
• • ожидаемого роста капитализации российских компаний второго эшелона;
• • расширения российского фондового рынка, связанного с развитием его инфраструктуры и увеличением числа используемых инструментов;
• • роста спроса на ссуды со стороны крупнейших российских сырьевых корпораций и других субъектов рынка.

С другой стороны, уязвимое место развития российской экономики в 2006—2010 гг. — платежный баланс. Из-за снижения мировых цен на нефть и расширения импорта торговое сальдо в неблагоприятном варианте уменьшится против нынешнего уровня на 26 млрд долл. Это может привести к резкому сокращению поступления валюты по каналам текущих операций. Отсюда, сбалансированность валютного рынка и устойчивость обменного курса рубля будут в решающей мере зависеть от чистого притока капитала из-за рубежа.

Наиболее высокими темпами расширяются прямые иностранные инвестиции в экономику. Ожидается, что к 2008 г. их объем достигнет 8—14 млрд долл.

Напротив, привлечение негосударственным сектором ссуд и займов, вероятно, замедлится. Ожидается, что к 2008 г. объем привлечения капитала по этому каналу снизится до 13—17 млрд долл, против 23 млрд долл, в 2003 г. Приток новых кредитов будут ограничивать как повышение ставок на мировых финансовых рынках, так и рост накопленной задолженности негосударственного сектора.

По мере интеграции России в мировую экономику следует ожидать увеличения экспорта капитала и в абсолютном выражении, и по отношению к экспорту товаров.

В благоприятном варианте к 2008 г. экспорт капитала возрастет до 37 млрд долл. (24 % экспорта товаров) против 29 млрд долл, в 2003 г. (22 %). В неблагоприятном варианте экспорт капитала к концу прогнозного периода останется примерно на уровне 2003 г. (29 млрд долл.), увеличившись лишь по отношению к экспорту товаров (до 24 %).

Произойдет замещение нелегальных форм экспорта капитала (вывоз капитала) легальными — торговыми кредитами и авансами, прямыми и портфельными инвестициями:

• • вывоз капитала в благоприятном варианте стабилизируется примерно на уровне 2004 г. (около 20 млрд долл.). В неблагоприятном варианте вероятно абсолютное снижение вывоза капитала в связи с падением экспортной выручки до 16 млрд долл, к концу 2007 г.;
• • легальный экспорт капитала будет возрастать до 13—17 млрд долл, в 2008 г. против 10 млрд долл, в 2004 г. Такой процесс отражает интеграцию российских компаний в мировые рынки (включая страны СНГ), сопряженную с покупкой иностранных активов.

Следует ожидать также приостановки процесса дедолларизации экономики (сокращения наличной валюты и замещения ее рублевыми активами), который обозначился в 2003 г. и с высокой вероятностью продолжится в 2008 г.

Во многом макроэкономическая политика будет определяться тем набором проблем и рисков, которые просматриваются в предстоящий период. С высокой вероятностью она будет ориентирована на решение следующих задач:

• • поддержание высоких темпов экономического роста на основе расширения внутреннего спроса и повышения конкурентоспособности российской экономики;
• • обеспечение приемлемого уровня непроцентных расходов бюджета в условиях проведения налоговой реформы и снижения мировых цен на нефть;
• • компенсация снижения торгового сальдо за счет притока капитала при сохранении контроля над динамикой обменного курса и сбалансированности между денежным спросом и предложением;
• • выход на целевые параметры инфляции в условиях ускоренного роста административно регулируемых тарифов.

Ожидаются следующие изменения параметров налоговой системы:

• • с 2005 г. началась реализация реформы ЕСН, предусмотренной изменениями в Налоговом кодексе. Согласно законопроекту, принятому Государственной Думой, базовая ставка по этому налогу снизится с нынешних 35,6 % до 30 % и расширится применение налоговой регрессии;
• • поскольку базовая ставка по налогу на добычу полезных ископаемых — НДПИ на нефть и НДПИ на газ устанавливаются в текущих ценах, следует ожидать их периодической индексации в соответствии с ростом цен;
• • ожидается переход к рыночным принципам оценки налогооблагаемых активов, что увеличит поступления в бюджет земельного налога и налога на имущество.

В части бюджетной политики вероятен отказ от проводимой в последние годы политики бюджетного профицита, связанной с накоплением части текущих доходов бюджета на счетах Банка России и чистым погашением государственного долга.

Налоговая реформа будет сопровождаться снижением доходов консолидированного бюджета на 3—3,5 % ВВП за рассматриваемый период до 2008 г. Это резко уменьшает возможности проведения прежней политики бюджетного профицита, обеспечивающей в 2002— 2004 гг. стерилизацию денежной эмиссии, обусловленной притоком нефтедолларов на российский валютный рынок. В перспективе бюджетный профицит, вероятно, будет связан лишь с формированием стабилизационного фонда. По сумме остальных операций ожидается переход к умеренному дефициту — в пределах 0,5—0,7 % ВВП.

Сложившиеся экономические тренды, ожидаемые изменения внешних факторов и проблемного поля российской экономики, а также заявленные политические цели и приоритеты определяют ключевые задачи до 2008 г.

К глобальным конкурентным преимуществам российской экономики, определяющим потенциал ее развития в системе мирохозяйственных связей, в частности, относятся:

• • энергетический и транзитный потенциал, позволяющий эффективно встраивать Россию в систему новых связей между США, Европой и странами Азиатско-Тихоокеанского региона;
• • значительные резервы повышения капитализации реальных активов, включая производственные фонды, землю, природные ресурсы;
• • существенный, но пока слабо освоенный сельскохозяйственный потенциал, прежде всего — в зерновом хозяйстве;
• • инновационный потенциал, позволяющий развивать кооперационные связи с высокоразвитыми экономиками. По оценке, полученной на основе международных сопоставлений, даже при сегодняшних затратах на научно-исследовательские опытно-конструкторские работы (НИОКР) Россия могла бы иметь в 2008 г. на рынке высокотехнологичной продукции долю не менее 1,8—2,0 %, на рынке технологий — 0,7—0,8 %;
• • экспортный потенциал российского оборонно-промышленного комплекса и ряда секторов гражданского машиностроения.

Изменение и структуризация социальной среды, преодоление тенденций социальной деградации, создание благоприятных условий для повышения конкурентоспособности «человеческого капитала» означает:

• • снижение уровня бедности и, особенно, преодоление ее застойных форм;
• • формирование более справедливой с точки зрения общества системы распределения доходов, обеспечивающей социальную поддержку действий государственной власти.

Повышение стратегической устойчивости российской экономики в условиях усиливающейся глобальной нестабильности. В среднесрочной перспективе это, по сути, вопрос о снижении зависимости экономики от конъюнктуры мировых рынков сырья и мобилизации новых внутренних источников роста.

Преодоление деградации социальной инфраструктуры. В последние годы системы социальной инфраструктуры (ЖКХ, образование, здравоохранение) оказались в ресурсно-институциональной ловушке, которая обуславливает устойчивость тенденций их деградации.

Преодоление ресурсно-институциональной ловушки не может быть осуществлено только за счет реформирования социальной инфраструктуры, без привлечения дополнительных ресурсов. Одновременно с институциональными преобразованиями необходимо резко (в полтора—два раза) увеличить финансирование данной сферы, создав условия для повышения привлекательности рабочих мест и качества услуг.

Отсюда следуют общие требования к экономическому росту. Повышение реальных доходов населения должно составлять не менее 5—6 % в 2008 г.

Необходима модернизация производственной инфраструктуры.

Российская экономика подошла к рубежу, когда для обеспечения ее устойчивого функционирования и инвестиционной привлекательности необходимы массированные капиталовложения в производственную инфраструктуру: энергетику, газовую отрасль, транспорт и связь. Для того, чтобы обеспечить инвестиционные потребности производственной инфраструктуры, общий прирост инвестиций в экономике должен составлять не менее 4,5 % в среднем за год.

Одна из центральных проблем, возникающих в этой связи, — поддержание баланса, с одной стороны, между сдерживанием роста цен (тарифов) на услуги инфраструктурных монополий, с другой стороны, повышением их инвестиционного потенциала и инвестиционной привлекательности.

Вопросы для самопроверки

• 1. Какое влияние оказывает неоднородность социально-экономического пространства России на функционирование государства и эффективность всей экономики в целом?
• 2. В чем проявляется воздействие внешних факторов на экономику России?