Государственный кредит на уровне субъектов РФ

В формировании финансовых источников бюджета и осуществлении его расходов государственный кредит на уровне территорий также играет важную роль. Как и Федерация, субъекты РФ и муниципалитеты заимствуют средства для покрытия бюджетного дефицита и рефинансирования ранее образовавшейся задолженности, предоставляют бюджетные кредиты. Однако в кредитной деятельности территорий есть своя специфика, определяемая меньшим объемом прав по привлечению средств на возвратной основе, меньшим объемом ресурсов, которыми они располагают. В частности, федеральное законодательство ограничивает права территорий по привлечению средств на мировых рынках денег и капиталов.

Каждый из субъектов РФ в пределах предоставленных ему федеральным законодательством полномочий самостоятельно решает вопрос о целесообразности использования того или иного источника привлечения средств, о месте бюджетных кредитов в финансировании расходов бюджета. По этой причине наблюдаются достаточно большие различия в политике государственного кредитования, проводимой на уровне территорий. Однако можно выделить отдельные моменты и тенденции, присущие большинству субъектов РФ.

К таким особенностям, в частности, относится важная роль, которую государственные займы играют в формировании финансовых ресурсов бюджетов субъектов РФ. Тем более, что ряд субъектов РФ продолжает сводить свои бюджеты с дефицитом. Субъекты РФ также нуждаются в средствах для рефинансирования ранее образовавшейся задолженности.

Как показано в табл. 23.3, все 89 субъектов РФ имели государственную задолженность на 1 января 2005 г., независимо от того, являлись ли они донорами или реципиентами. Задолженность только 20 субъектов составляла менее 0,1 объема доходов их бюджетов без учета финансовой помощи из федерального бюджета.

Согласно Б К РФ (ст. 90) государственные заимствования субъектов РФ, муниципальные заимствования — займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства соответственно субъекта РФ или муниципального образования как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в валюте обязательств.

Совокупность долговых обязательств субъекта РФ образует государственный долг субъекта РФ. Долговые обязательства субъекта РФ могут существовать в форме (ст. 99 БК РФ):

• • кредитных соглашений и договоров;
• • государственных займов субъектов РФ, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта РФ;
• • договоров и соглашений о получении субъектом РФ бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
• • договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта РФ;
• • соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени субъекта РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъекта РФ прошлых лет.

Долговые обязательства субъекта РФ не могут существовать в иных формах, за исключением перечисленных выше.

Субъекты РФ получили право заимствовать средства в соответствии с Законом 1993 г. № 4807-1 из иных бюджетов, у коммерческих банков или выпускать займы на инвестиционные цели. Этот же Закон предусматривал, что максимальный размер соотношения общей суммы займов, кредитов, иных долговых обязательств соответствующего бюджета и объема его расходов будет установлен дополнительно. Такое требование вполне оправдано, поскольку опыт развитых стран Запада дает нам многочисленные примеры банкротства отдельных территорий, в том числе и таких крупных городов, как Нью-Йорк. Однако длительное время заемная деятельность территорий в пределах нашего государства законодательно не ограничивалась.

Бюджетный кодекс РФ ввел следующие ограничения:

• (1) предельный объем государственного долга субъекта РФ не должен превышать (как и муниципального долга) объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ (ст. 107);
• (2) предельный объем расходов на обслуживание долга государственного субъекта РФ не должен превышать 15% объема расходов его бюджета (то же и для муниципалитетов) (ст. 111).

Если при исполнении бюджета субъекта РФ нарушаются требования, регулирующие предельные объемы расходов на обслуживание и погашение государственного долга (ст. 111 Б К РФ), и субъект РФ не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств, БК РФ (ст. 112) допускает применение следующих мер: (1) назначение проверки исполнения бюджета субъекта РФ; (2) передачу исполнения бюджета субъекта РФ под контроль Минфина РФ; (3) принятие других мер, предусмотренных бюджетным законодательством.

Однако, как следует из табл. 23.3, указанные требования на практике не всегда соблюдаются. И это является еще одной особенностью государственного кредита на уровне территорий. Шесть субъектов РФ допустили в 2004 г. нарушение требования БК РФ, по которому объем долга не должен быть выше объема собственных доходов. Более того, в Республике Тыва долг в два раза превысил допустимый уровень. При этом все субъекты-нарушители продолжают получать трансферты из ФФПР.

Для привлечения средств на возвратной основе используются все формы, предусмотренные БК РФ. Облигационные займы для региональных администраций давно стали нормой.

Со второй половины 1999 г. наиболее массовой стала регистрация новых проспектов эмиссии для переоформления задолженности по ранее выпущенным облигациям. Причем некоторые эмитенты делали это многократно. Например, администрация Оренбургской области провела пятикратную реструктуризацию своих краткосрочных облигаций. Не раз обращалась к подобной практике и Новосибирская область.

Регистрация ценных бумаг субъектов РФ и муниципалитетов регулируется Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2000 г. № 754 «О государственной регистрации нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии ценных бумаг субъектов РФ или муниципальных ценных бумаг, и об отчетах о проведенной эмиссии».

Для регистрации всех ценных бумаг необходимо представить в Минфин РФ: заявление, условия выпуска ценных бумаг, копию закона субъекта или решения органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, данные о величине и структуре долга субъекта РФ (муниципалитета); данные о выполнении эмитентов ограничений, установленных бюджетным законодательством по величине долга и дефицита бюджета; наличии просроченной задолженности.

Минюст РФ 21 мая 2001 г. № 2718 утвердил «Стандарты раскрытия информации о ценных бумагах субъектов РФ или муниципальных ценных бумаг, содержащейся в решении о выпуске ценных бумаг субъектов РФ или муниципальных ценных бумаг и в отчете об итогах эмиссии этих ценных бумаг». Помимо раскрытия информации, предусмотренной Законом РФ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» стандарты требуют раскрытия информации, содержащейся в решении о выпуске путем распространения данных на сервере в Internet, ее предоставления Генеральному агенту по размещению ценных бумаг.

Таблица 23.3. Дополнительные (к собственным доходам) источники формирования ресурсной базы бюджетов субъектов РФ на 1 января 2005 г.

Продолжение табл. 23.3

Продолжение табл. 23.3

Окончание табл. 23.3

В графе 2 знаком «+» отмечены субъекты РФ, имеющие просроченную или неурегулированную задолженность по долговым обязательствам; в графе 3 отношение объема долга субъекта РФ к объему доходов его бюджета дано без учета финансовой помощи из федерального бюджета; в графе 4 доля трансфертов из ФФПР в собственных доходах бюджета субъекта РФ дана с учетом финансовой помощи из ФФПР (в %); знаком ! отмечены субъекты РФ, показатели которых не соответствуют требованиям Бюджетного кодекса РФ.

Еще одной особенностью государственного кредита на уровне субъектов РФ является низкая финансовая дисциплина субъектов и неудовлетворительная работа их финансовых органов. Об этом свидетельствуют данные табл. 23.3. Из таблицы видно, что из 89 субъектов РФ у 57 на 1 января 2005 г. имеется просроченная (неурегулированная) задолженность. У ряда субъектов она составляет весьма значительные величины: Орловская обл. — 3,2 млрд руб., Оренбургская обл. — 3 млрд руб., Камчатская обл. — 918 млн руб.

В качестве примера наиболее удачного заемщика, умело управляющего своим долгом, можно привести город Москву. Бюджетом Москвы на 2005 г. был предусмотрен дефицит бюджета в размере — 58 496 727 тыс. руб. Кредитные источники покрытия этого дефицита следующие: эмиссия ценных бумаг г. Москвы — 23 914 311 тыс. руб.; кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени Москвы, — 6 568 000 тыс. руб. Государственные ценные бумаги г. Москвы, с помощью которых покрывается большая часть дефицита бюджета, в основном представляют собой городские облигационные займы. В августе 2005 г. на организованных рынках ценных бумаг обращались 14 выпусков облигаций Москвы со сроками погашения от сентября 2005 г. до июля 2014 г. и суммарной номинальной стоимостью около 63 млрд руб. Привлекаемые в 2005 г. Правительством г. Москвы заемные средства направляются не только на финансирование дефицита бюджета, но и на погашение принятых долговых обязательств.

Государственные облигации г. Москвы размещаются на Московской валютной бирже в форме аукциона по цене размещения. В связи с тем, что инвестиционный рейтинг г. Москвы равен суверенному рейтингу РФ, рыночная цена размещения облигаций оказывается выше их номинальной стоимости. Дополнительные доходы, полученные в результате этого, относятся на уменьшение фактических расходов на обслуживание долга.