Политика регулирующих органов государств — членов ЕАЭС по развитию рынка капитала

Несмотря на почти четвертьвековой опыт развития систем регулирования рынка капитала в государствах — членах ЕАЭС, вряд ли можно утверждать, что сами органы и их регулятивная политика уже устоялись и оптимизировались. Например, в Российской Федерации (РФ) и Республике Казахстан (РК) неоднократно предпринимались весьма решительные шаги по изменению механизма регулирования с использованием самых разных государственных институтов.

В РФ в 2013—2015 гг. осуществлялся достаточно болезненный переход к мегарегулированию финансового рынка посредством Банка России, который продолжает осмысливать и переваривать регулятивное наследие Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР), около 10 лет проработавшей в системе органов исполнительной власти РФ и созданной в 2004 г., в свою очередь, вместо Федеральной комиссии по ценным бумагам (ФКЦБ). Объединение с осени 2013 г. в одном лице регулирования и надзора банковским, страховым, пенсионным и фондовым секторами финансового рынка в стране с экономикой такого масштаба, как РФ, представляется беспрецедентным экспериментом, последствия которого могут иметь неоднозначный характер. Например, обращает на себя внимание и то, что часть регулятивных и надзорных функций за небанковским рынком капитала в РФ отнесена к компетенции тех же подразделений Банка России, что осуществляют их в отношении кредитных организаций1. Это чревато определенным риском утраты учета отраслевой специфики в надзоре.

Хотя после создания мегарегулятора в лице Банка России прошло достаточно времени, краткий материал, описывающий основные направления развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка РФ на период 2016— 2018 гг., появился лишь в самом конце 2015 г.[1] [2] Он в общих чертах уточняет государственную политику в отношении рынка капитала в контексте стратегий развития фондового рынка, страхового рынка и пенсионной системы, принимавшихся Правительством РФ еще в 2008—2013 гг., а также документов по построению в РФ международного финансового центра, о которых речь пойдет ниже.

В РК ключевые регулирующие функции на рынке капитала также неоднократно переходили из рук в руки. Их последовательно осуществляли Национальная комиссия по ценным бумагам, Национальный банк РК, Агентство РК по регулированию и надзору финансового рынка (2004 г.) при участии Агентства РК по регулированию деятельности регионального финансового центра Алматы (2006—2011 гг.) и, наконец, снова Национальный банк РК (2011 г.), в котором одновременно выделен Комитет по контролю и надзору финансового рынка и финансовых организаций[3].

Хотелось бы также отметить, что в структуре управления Национального банка РК (в отличие от Банка России) при всей комплексности его регулятивных полномочий предпринята все же более последовательная попытка обособления контрольно-надзорных функций от нормотворческих.

Что же касается гораздо более скромного по масштабам рынка капитала Республики Беларусь (РБ), то функции регулятора рынка капитала ныне там отнесены к полномочиям департамента ценных бумаг и главного управления страхового надзора Министерства финансов РБ[4], хотя с 1998 по 2006 г. в качестве самостоятельного регулирующего органа в РБ работал Комитет по ценным бумагам РБ. Программа развития рынка ценных бумаг РБ на 2011—2015 гг., принятая Советом министров и Национальным банком РБ1, к началу 2016 г. была далека от исполнения.

Функцию регулирования и контроля рынка капитала Армении, присоединившейся, как и Кыргызстан, к ЕАЭС в 2015 г., выполняет Центральный банк республики. Принцип единого регулятора на финансовом рынке Армении действует с 2006 г., а до этого функции регулирования и контроля за фондовым рынком выполнялись Комитетом по ценным бумагам Министерства финансов Республики Армения[5] [6]. На армянском рынке капитала работает всего несколько десятков его профессиональных участников, в основном кредитных организаций.

Государственное регулирование рынка ценных бумаг в Кыргызской Республике с момента его возникновения в 90-е гг. прошлого века осуществлялось Государственной комиссией по рынку ценных бумаг (ГКРЦБ), а в последние годы — Государственной службой регулирования и надзора за финансовым рынком при Правительстве Кыргызской Республики (Госфиннадзор). При этом Национальный банк Кыргызской Республики выполняет обычно несвойственные монетарной власти функции организатора торговли государственными ценными бумагами. Сами же рынки государственных и корпоративных ценных бумаг существуют в Кыргызстане раздельно друг от друга. Обращение государственных ценных бумаг происходит на торговой площадке Национального банка, а обращение муниципальных и корпоративных ценных бумаг — на торговой площадке Кыргызской фондовой биржи[7]. Оборот последней не превышает нескольких десятков миллионов долларов в год.

Так или иначе, но вопрос проведения совместной или хотя бы скоординированной политики указанных регулирующих органов государств — членов ЕАЭС пока не переведен в практическую плоскость, хотя без этого невозможно говорить о начале осуществления практической интеграции. Принято считать, что рынок тех или иных финансовых инструментов или услуг считается полностью интегрированным, когда все действующие и потенциальные участники такого рынка, во-первых, подчиняются одному перечню правил (при проведении операций с этими финансовыми инструментами или при оказании соответствующих финансовых услуг); во-вторых, имеют равные условия доступа к этим финансовым инструментам и к инфраструктурным сервисам; и в-третьих, встречают одинаковое со всеми остальными на рынке к себе отношение со стороны регулирующих органов.

Так как указанные критерии интеграции вполне объективны, было бы естественно для государств — членов ЕАЭС осуществлять развитие рынков капитала через их интеграцию и интеграцию через их развитие.

Практическое воплощение идеологии интеграции на рынках капитала ЕАЭС предлагается одновременно вести в трех ключевых аспектах:

  • • устранение ограничений на трансграничное движение капитала и допуск нерезидентов из других стран Союза на внутренние финансовые рынки;
  • • принятие общих стандартов регулирования профессиональной деятельности на рынке капитала и корпоративного управления с переходом в дальнейшем к гармонизации законодательства;
  • • формирование ЕБП на основе согласованных технологий и бизнес-процессов регулируемых рынков (в первую очередь, в сфере клиринга и расчетов по сделкам с финансовыми инструментами эмитентов государств — членов ЕАЭС) как проекта, вокруг которого может возникнуть евразийская система финансовых центров.

Успешная интеграция рынков капитала способствовала бы инновационному развитию экономик государств — членов ЕАЭС1.

Опыт ЕС и других межгосударственных объединений показывает, что интеграция содержит значительный потенциал для ускоренного экономического роста вообще и для развития рынка капитала как одного из его ведущих факторов в частности.

Надо, однако, иметь в виду, что многочисленные интеграционные проекты, касающиеся рынка капитала, которые обсуждались в свое время в рамках СНГ, ЕврАзЭС, Союза РФ и РБ, неоднократно тонули в бесконечных согласованиях профильных ведомств национальных государств. Ведущиеся при этом пере- [8]

говоры стран — участниц интеграционных объединений, изначально ставящие себе целью гармонизацию интересов, подходов, нормативных актов и т.п., во многих случаях превращались в самоцель и не приводили к значимым практическим результатам. Этого этапа в своем развитии в свое время не избежал и ЕС, как будет показано ниже.

Давно замечено, что при использовании в межгосударственных отношениях только инструмента переговоров возникает ситуация, когда результаты переговоров могут во многом определяться сравнительной силой государств. Установленные в результате длительных переговоров гармонизированные нормы нередко оказываются выгодными не для всех их участников. Опасаясь этого, другие стороны могут в принципе до бесконечности вести дискуссии по установлению гармонизированных норм. Помимо собственно экономических факторов, на результаты дискуссий будет влиять множество других, в том числе сиюминутных, факторов, которые могут вытеснить из нее проблематику гармонизации законодательства. Наконец, при данной форме интеграции соответствующие процессы протекают достаточно медленно1.

Обобщение зарубежного опыта дает представление об истории развития интеграционных процессов в рамках других региональных объединений. Например, на разных этапах интеграции в ЕС использовались различные инструменты и их комбинации.

Согласно данным Института исследований европейской интеграции (Вена, Австрия), на начальном этапе (1957—1985 гг.) процесс развивался в направлении гармонизации законодательства, подразумевающего регулируемый процесс по сближению национальных законодательств государств — членов ЕС в целях создания и нормального функционирования общего и внутреннего рынков ЕС[9] [10].

При этом Европейская комиссия, совместно с государствами — членами ЕС, определяет сферу гармонизации, составляет перечень тех нормативных актов, которые могут быть объектом гармонизации, под которую попадает не только действующее, но и обновляемое законодательство этих государств.

Далее, на протяжении 1985—1999 гг. процесс был изменен в направлении минимальной гармонизации как механизма выработки базового набора общих для всех правил в сочетании с взаимным признанием законодательства и регулирования государствами — членами ЕС. Этот подход оказался более результативен.

В период с 2000 по 2010 г. регуляторная интеграция в ЕС продолжала идти по пути минимальной гармонизации, но уже под руководством наднациональных органов, призванных эффективно выполнять административные функции. С 2011 г. по настоящее время на этапе создания европейской банковской системы и единого общеевропейского ведомства по банковскому, финансовому, страховому и пенсионному надзорам вновь применяется гармонизация, но теперь уже при участии органов ЕС. Необходимо отметить, что существенный вклад в преодоление трудностей европейского интеграционного процесса внесли экономические/фи- нансовые кризисы и стремление воспрепятствовать их распространению1.

Таким образом, в ЕС в текущий период его развития активно используется гармонизация законодательства в рамках обязательных наднациональных актов, т.е. на основе решений надгосударственных органов. Преимуществом такого способа управления интеграционным процессом является отсутствие прямого влияния ведомственных интересов национальных органов регулирования на наднациональные структуры ЕС, которые принимают общие стандарты функционирования рынков капитала. Скорость принятия содержательных интеграционных решений при существовании наднациональных органов регулирования и мониторинга значительно повышается.

Соответственно, можно предположить, что кардинального ускорения процесса по интеграции рынков капитала государств — членов ЕАЭС (к чему взывает текущая политическая и экономическая ситуация) можно было бы добиться ускорением создания наднационального регулирующего органа, в котором были бы сосредоточены полномочия по выработке базовых регулятивных норм. К сожалению, Договором о ЕАЭС это предполагается сделать только к 2025 г., в качестве итога процесса гармонизации соответствующего законодательства. Ведущийся таким образом про- [11]

цесс гармонизации рискует стать бесконечным, так как пока гармонизируются существующие нормы и правила, бюрократические аппараты профильных национальных ведомств будут принимать новые.

Между тем национальным регулирующим органам (в первую очередь, в РФ как стране с наиболее развитым рынком капитала в ЕАЭС) до создания наднациональных органов и до завершения еще не начавшегося процесса гармонизации есть чем заняться и внутри собственных стран. При этом необходима хотя бы минимальная координация направлений регулятивных действий и обмен информацией по результатам ее осуществления, например, под эгидой уже созданной Евразийской экономической комиссии (ЕЭК) как органа ЕАЭС с некоторой наднациональной компетенцией.

Среди направлений совершенствования государственного регулирования и надзора рынка капитала в государствах — членах ЕАЭС, с учетом предложений экспертов, необходимо выделить несколько носящих достаточно универсальный характер:

  • — установление дифференцированных надзорных требований, при котором интенсивность и глубина дистанционного и контактного надзора зависят от роли и размера финансового института, что позволяет больше внимания уделить надзору за системообразующими структурами. Оправданно введение нескольких уровней надзора, что позволит ослабить требования к малым и средним региональным институтам в рамках дистанционного надзора. Особенно такая дифференциация актуальна для РФ, для рынка которой, в отличие от рынков других стран Союза, пока характерно известное разнообразие и значительное количество небанковских финансовых институтов;
  • — внедрение контрциклического регулирования и надзора. Значительный положительный эффект для финансового рынка может иметь повышение требований к достаточности капитала, страховых и пенсионных резервов при признаках перегрева экономики и их снижение в период рецессии, который мы наблюдаем в РФ и других странах Союза;
  • — отказ от непродуманного копирования требований и от опережающего внедрения ограничений, накладываемых на деятельность небанковских финансовых институтов регуляторами ЕС, США и других развитых рынков, ввиду различности стадий развития, на которых они и рынки капитала ЕАЭС находятся. В связи с наличием в составе ЕАЭС стран с более низким уровнем развития рынков капитала, чем в РФ и в РК, учет их интересов в этом контексте представляется наиболее оправданным, чем слепое следование в фарватере западной регуляторной политики, к тому же сопровождаемой санкциями к ряду российских финансовых институтов1;
  • — широкое применение механизмов саморегулирования рынков капитала под государственным контролем. Необходим, в частности, перенос на уровень стандартов СРО большей части требований к организации собственно профессиональной деятельности ввиду того, что их нормирование на уровне правовых актов регулирующих органов объективно не поспевает за потребностями рынка[12] [13].

Все эти направления совершенствования регулирования могут и должны быть реализованы и в рамках проекта создания ЕБП государств — членов ЕАЭС.

* * *

На данный момент приходится констатировать, что интеграция рынков капитала в ЕАЭС еще не вошла в круг приоритетов регулирующих их национальных органов стран Союза. Учитывая опыт интеграции указанных рынков в ЕС, можно утверждать, что до создания наднационального регулирующего органа основные надежды на прорыв в этом направлении экспертное сообщество связывает с идеей создания Единого биржевого пространства (ЕБП), впервые сформулированной в рамках деятельности Рабочей группы по созданию международного финансового центра (МФЦ) в РФ.

Кроме того, возможна и необходима согласованная реализация национальными регулирующими органами хотя бы самых общих подходов к регулированию рынка капитала. Таковые подходы (и реализуемые на их основе конкретные проекты) могли бы быть определены ими совместно, с участием профессиональных и само- регулируемых сообществ и под эгидой ЕЭК.

  • [1] URL: http://www.cbr.ru/today/?PrtId=bankstructute_sub.
  • [2] http://www.cbr.ru/finmarkets/files/development/opr_ 1618 .pdf.
  • [3] URL: http://www.afn.kz/?switch=rus&docid=516.
  • [4] URL: http://www.minfin.gov.by/ministry/structure/fbfe32329a8403b3.html.
  • [5] URL: http://www.pravo.by/main.aspx?guid=3871&pO=C21100482&p2={NRPA}.
  • [6] URL: http: //sdo.rea.m/cde/conference/3/file.php?fileId=12.
  • [7] Материалы Круглого стола: «Развитие рынка ценных бумаг до 2020 года — вызовы, идеи, решения», 17—19 сентября 2015 г., г. Чолпон-Ата. [Электронный ресурс] URL:http://www.kse.kg/files/files/2.pdf.
  • [8] Белова Г. И. Указ. соч. С. 8.
  • [9] ЛузгинаА. Н. Единое экономическое пространство Беларуси, России, Казахстанаи Украины — выгоды и потери. Минск: Логвинов, 2005. С. 88.
  • [10] Institute for European Integration Research of the Austrian Academy of Sciences.[Электронный ресурс] URL: http://eif.univie.ac.at/institute.php.
  • [11] Максимчук Н. Какая интеграция нужна организованному товарному рынку //РЦБ. 2014. №4. С. 62.
  • [12] Доклад Эксперт-РА о состоянии национальной финансовой системы и возможностях ее интенсивного развития, май 2011 г. [Электронный ресурс] URL: http://www.raexpert.ru/sproject/bfsr/kto_profmansiruet/.
  • [13] Пансков П. М. Реформы регулирования финансового рынка и его инфраструктуры и их возможные последствия // ЭКО. 2013. № 7. С. 38.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >