Планирование муниципального экономического развития: современные тенденции и проблемы

Всплеск интереса муниципальных образований к долгосрочному планированию, отмеченный на рубеже 1990-2000-х гг., играет положительную роль. Он способствует всестороннему изучению социально-экономических условий развития, поиску в муниципальных образованиях наиболее эффективных путей решения стоящих перед ними задач, стимулирует повышение квалификации муниципальных кадров, налаживает взаимодействие между различными структурами местного самоуправления и связь органов МСУ с общественностью и бизнесом. Несмотря на определенный скепсис в отношении долгосрочного планирования в условиях переходной экономики, им занимается все большее число муниципальных образований, и это свидетельство того, что стратегия - не дань моде, а уже определенная «глубинная» потребность.

Однако часто стратегические документы, создаваемые в городах, оказываются оторванными от жизни, что практически сводит на «нет» большую аналитическую и организационную работу и дискредитирует идею долгосрочного планирования в глазах представителей муниципальных образований.

Выделим некоторые наиболее важные проблемы, решение которых могло бы существенно повысить эффективность муниципальной плановой работы.

1. Проблема инициации разработки комплексных многолетних муниципальных плановых документов. Часто в общении с представителями муниципальных образований возникает вопрос: что является эффективным стартом для создания таких документов? Как показывает практика, варианты здесь могут быть различные: оптимистическое ожидание чуда; вера в то, что программа это «козырь» для привлечения средств федерального и регионального бюджетов; исполнение решений региональных властей о «поголовной» разработке программ; «случайное» участие в грантовых программах (международных, корпоративных); элемент избирательной кампании; нацеленность городского руководства на серьезные преобразования в управлении.

Как правило, все перечисленные случаи, за исключением двух последних, почти безнадежны с точки зрения формирования

179

системы планирования муниципального развития. Необходимо осознать, что заниматься стратегическим планированием результативно можно только на регулярной основе.

2. Роль политической поддержки. Разработка и реализация документов стратегического характера - процесс, прежде всего, политический и нуждается в политической поддержке. Причем это специфика не только России, где мэр для формулирования своей стратегии в условиях слабого местного самоуправления должен стать «политическим борцом». Аналогичные соображения высказывают многочисленные зарубежные специалисты в области муниципального управления.

То же самое можно сказать и о политической поддержке на уровне региона: явно выше шансы на успех той программы, которая делается при поддержке региональных властей и в русле региональных программ. В практике Фонда «Институт экономики города» положительные примеры сотрудничества региональных и местных администраций в разработке муниципальных программ и стратегий показывают, например, Томская и Вологодская области, Пермский край, Республика Чувашия.

• 3. Организационные, кадровые, финансовые проблемы муниципалитетов. Несмотря на накопленный в стране опыт, для подавляющего большинства муниципальных образований технологии многолетнего планирования остаются малоизвестными и малоприменимыми. Специалисты экономических, градопланировочных, финансовых подразделений администраций, по идее, призванные планировать городское развитие, в основном занимаются решением текущих вопросов, часто упуская из вида, что применение инструментов планирования позволяет с большим успехом решать «повседневные» проблемы жилищно-коммунального характера. В большинстве случаев муниципальные служащие не имеют соответствующей квалификации для решения стратегических вопросов; экономическое и финансовое образование, полученное в эпоху социалистической централизованной плановой экономики, накладывает отпечаток и на реалии сегодняшнего дня, когда «живо желание» контролировать все. Серьезная работа над комплексной многолетней программой требует людских, материальных, временных ресурсов, причем лучше в «освобожденной» форме и на постоянной основе, а не в виде разовой кампании. К сожалению, тяжелое финансовое положение городов, как правило, отодвигает на задний план развитие информационных баз, привлечение необходимых специалистов извне, осуществление публичных мероприятий, которые должны были бы сопровождать стратегические разработки. Тем не менее примеры современного подхода к организации такой работы в муниципальных образованиях есть, например, в Череповце Вологодской области, Димитровграде Ульяновской области, Городце Нижегородской области, Калининграде и ряде других российских городов и они заслуживают всяческого изучения и развития.
• 4. Обязательное условие - публичность деятельности по долгосрочному планированию. Многолетняя комплексная программа, разработанная администрацией без участия населения и бизнеса, бесполезна. Этот тезис не нов и повторяется из учебника в учебник. В России есть города, которые воплотили эту идею в жизнь. Интересна, например, практика работы Совета города по стратегическому планированию в Череповце, Общегородского собрания в г. Дзержинском Московской области. Развивается активное участие предпринимательских структур в долгосрочном планировании городского развития. Причем это относится уже не только к крупнейшим общероссийским корпорациям, работающим на территории своего «присутствия» (например, поддержка создания городских стратегий НК «ЮКОС» в Ангарске и Нефтеюганске). Начинает проявлять заинтересованность в видении перспектив работы «местный» бизнес. Так, в Вологде объединяющий вологодских предпринимателей Клуб делового общения выступил одним из инициаторов разработки городской стратегии развития. Есть еще один аспект, который нередко ускользает в ходе работы над многолетней комплексной программой: такой документ является, прежде всего, политическим, целеполагающим. Это определяет его публичный статус, как с точки зрения разработки, так и с точки зрения содержания - достаточно общего, краткого и понятного всему населению. Все последующие шаги планирования: среднесрочные и краткосрочные программы, планы, бюджеты - должны быть уже более специальными и допускают снижение публичности по мере детализации.
• 5. Статус многолетней комплексной программы. В случае качественно разработанной стратегии принятие комплексной многолетней программы вполне может быть замещено комплексом целевых среднесрочных программ. Долгосрочный горизонт планирования в формате балансировки целей, задач и ресурсов менее реалистичен в силу недостаточности у муниципалитетов собственных ресурсов на реализацию капиталоемких проектов. Следует отметить, что в сфере ответственности органов местного самоуправления находятся инфраструктурные объекты, отличающиеся большой степенью износа и потому требующие значительных средств на развитие.

В большинстве муниципалитетов комплексная программа не превращается в инструмент текущего планирования, ее сохранение в качестве долгосрочного документа вне зависимости от смены городских руководителей без формального принятия местным представительным органом нередко проходит очень сложно, и долгосрочные плановые документы, на которые было потрачено много сил и ресурсов, «теряются». Об этом говорит опыт реализации многих стратегических документов городского уровня. Поэтому в ходе разработки долгосрочных планов и программ рекомендуется доводить их после широкого общественного обсуждения до логического конца принятия местным органом представительной власти в качестве правового акта. Такой акт, с учетом его долгосрочного и достаточного общего характера, будет иметь направляющее значение, служить основой для координации и согласования среднесрочного и текущего планирования. Полномочия исполнительных органов местного самоуправления в рамках бюджетного планирования устанавливать порядок разработки долгосрочной программы, сроки ее реализации и критерии позволяют оптимально применять этот инструмент с поправкой на местные условия.

6. Содержание работ по долгосрочному планированию. Комплексные муниципальные документы, посвященные планированию развития на средне- и долгосрочную перспективу, настолько сложные и, как правило, «штучные» изделия, что предложить универсальный алгоритм их разработки и реализации почти невозможно. Тем не менее в Фонде «Институт экономики города» сформирована определенная модель, которую можно адаптировать для большинства муниципальных образований. Она выстраивает своего рода «вертикаль» плановых документов, объединяя стратегию местного развития, среднесрочные плановые документы и текущее планирование.

Попытки механически перенести на российскую почву западные технологии стратегического планирования чаще всего обречены на неудачу, так как муниципальное развитие в России проходит в условиях, когда основные институциональные преобразования в этой сфере еще не проведены. В развитых странах со стабильными «условиями игры» основная идея стратегии - поиск одного или нескольких инфраструктурных, инвестиционных, образовательных или прочих проектов, которые могли бы создать новые или активизировать потенциально имеющиеся конкурентные преимущества данного муниципального образования.

В российских муниципальных образованиях такой «проектной» части должна предшествовать (или решаться параллельно) задача создания нормальной среды для жизни населения и работы предпринимателей. Это «наведение порядка» и создание стабильности продемонстрирует инвестору, что данное муниципальное образование готово к длительному конструктивному сотрудничеству, а населению - что именно здесь у него есть определенные социальные перспективы.

Эта задача выходит за рамки текущих проблем, так как предполагает большую системную работу по созданию правовых, организационных, экономических, управленческих механизмов, регулирующих финансово-бюджетные, земельные, имущественные отношения, рынки жилья, участие в управлении всего городского сообщества. Эта задача носит стратегический характер, так как является, как минимум, среднесрочной, требует в определенном смысле «революционной» ломки текущих механизмов управления, должна решаться как на муниципальном уровне, так и во взаимодействии с региональными структурами, бизнесом, населением.

Следующая в иерархии комплексного планирования - среднесрочная программа, объединяющая взаимоувязанные целевые отраслевые программы, которые принимаются и реализуются в русле выбранной стратегии. Она также носит комплексный характер и ориентирована как на системные преобразования в муниципальной «среде», так и на конкретные стратегические «проекты». Среднесрочная программа, в свою очередь, является ориентиром для текущего (бюджетного) планирования. Именно такой подход демонстрируют в последние годы муниципальные образования, которые добились наиболее заметных успехов в социально-экономическом развитии, например, Новгород, Череповец, Бор Нижегородской области, Дзержинский Московской области.

7. Процедуры разработки и реализации долгосрочных комплексных муниципальных плановых документов, используемые российскими муниципальными образованиями, отличаются большим разнообразием. Это определяется как комплексностью самого муниципального образования в качестве объекта управления, так и сложностью планирования на долгий срок, а также исключительным разнообразием условий в муниципальных образованиях.

Например, длительность разработки комплексных программ может составлять от нескольких месяцев до нескольких лет. В 1998-1999 гг. комплексные программы для муниципальных образований Нижегородской области фондом «Институт экономики города» были разработаны очень быстро - в течение трех-четырех месяцев, а один из лучших, на наш взгляд, российских долгосрочных плановых документов муниципального уровня - Стратегический план развития города Череповца до 2012 г. «созревал» и разрабатывался в течение семи лет (1997-2003 гг.). При этом качество документов почти не связано с длительностью работы над ними. Создание долгосрочных планов - процесс исключительно творческий и зависит от специфики местных условий, глубины проработки, параметров самого документа. Такие вопросы, как сроки и этапность, институализация (кто разрабатывает планы, кто и в каком качестве принимает участие в их создании и реализации), формат промежуточных и итоговых плановых документов, очень конкретны по отношению к каждому городу.

Попытки слепо дублировать чужие успешные схемы в разработке комплексных муниципальных планов и программ редко бывают эффективными, в связи с чем весьма ограниченной представляется концепция их «модельности». Могут возникнуть такие явления, как повторные итерации, увеличение продолжительности работы, изменения в ее формате и другие ранее не ожидавшиеся явления.

В частности, проект фонда «Институт экономики города» по созданию модельных программ социально-экономического развития для городов разных типов хотя и привел к весьма интересным результатам, оказался гораздо сложнее первоначально ожидаемого. В ходе проекта были разработаны комплексные муниципальные программы социально-экономического развития для регионального центра (Пермь), крупного промышленного города (Энгельс Саратовской области), моноотраслевого города (Димитровград Ульяновской области), малого города (Бузулук Оренбургской области), а также малых городов вместе с административными районами (Цивильск Чувашской Республики и Ба- лахна Нижегородской области).

8. Связь стратегического планирования с другими видами планирования в муниципальных образованиях. Этот вопрос касается и содержания, и процедур, уже рассматривавшихся ранее, но из-за своей важности требует отдельного разговора.

Очевидно, что стратегия должна стать основой координации всей плановой работы. Парадоксальна ситуация, когда для разработки финансового плана или генерального плана развития территории города каждое отраслевое подразделение местных администраций начинает самостоятельно формировать концепцию социально-экономического развития. В то же время экономисты, занятые оперативными вопросами, уделяют мало внимания многолетним планам и координации деятельности других подразделений. На практике возникает целый ряд ситуаций, препятствующих координации действий, среди них:

• -отсутствие консенсуса ключевых департаментов местных администраций, как следствие, ведомственные интересы приводят к саботированию комплексных работ или бесконечно затягивают их;
• - при наличии консенсуса подразделений администрации в принципиальном понимании многолетних планов создают их в условиях «плановой инверсии» от имеющихся планов более низкого отраслевого уровня, а не наоборот;
• - при разработке комплексных программ (стратегий) создается грамотный документ, но он оказывается недостаточно связан с существующей системой планирования, генеральным планом развития города или среднесрочным финансовым планом. Сказывается отсутствие методически проработанной и процедурно закрепленной увязки со среднесрочным и текущим планированием, системы мониторинга и оценки реализации, обратной связи и критериев внесения необходимых корректив.

Таким образом, незавершенность реализуемых в Российской Федерации реформ (местного самоуправления, бюджетной и административной) сказывается на несформированности методической базы системы управления развитием территорий, точнее, несформированности самой системы местного самоуправления и развивающихся на ее основе основных компонентов процесса управления развитием стратегического, территориального и бюджетного планирования. Все три компонента находятся в стадии становления [6, 7].

Будучи тесно связанными между собой общей целью улучшения условий жизни и повышения качества среды обитания, компоненты процесса управления развитием требуют общих методических подходов, объединяющих их в комплексную систему. Явные расхождения в трактовке элементов планирования указывают на необходимость составления и формализации методических рекомендаций по формированию и применению документов управления развитием территорий.