Состояние межбюджетных отношений

Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет межбюджетные отношения как «взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса»1. К основным вопросам бюджетных правоотношений между публично-правовыми образованиями в первую очередь относятся вопросы закрепления доходов и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти страны, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Этот принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы является одним из определяющих принципов организации бюджетной системы Российской Федерации.

Исследователи отмечают, что в течение последних десятилетий во многих государствах наблюдается тенденция к передаче многих расходных и — в меньшей степени — доходных полномочий на субнациональные уровни государственного управления. Такая тенденция характерна не только для государств с федеративным устройством, но и для унитарных государств, в том числе имеющих традиции сильного центрального правительства. Указанная тенденция является следствием эволюции взглядов на политическое устройство государственной власти в сторону повышения уровня представительства населения в принятии решений и приближения количества, качества и структуры государственных услуг к предпочтениям их получателей[1] [2].

Одновременно аналитики отмечают, что децентрализованные бюджетные системы с большой долей расходов консолидированного бюджета, приходящейся на бюджеты региональных органов власти и местных органов самоуправления (власти), являются более гибкими в части финансирования образования, здравоохранения и социальных расходов и часто способны более оперативно реагировать на изменение предпочтений жителей конкретных территорий1.

Разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, уровень ее централизации (децентрализации) тесно связаны со степенью демократизации общества и уровнем развития федерализма[3] [4].

Степень демократизации общества. Важнейшими атрибутами демократически организованного общества выступают выборность органов власти, независимость и разграничение полномочий различных ветвей власти, учет большинством мнения миноритарных групп, отчетность выборных лиц перед избирателями. При этом все органы власти несут ответственность перед обществом, которое может отзывать своих избранников.

Если руководители органов власти в регионах, органов местного управления (самоуправления) не выбираются населением этих регионов, а назначаются представителями или органами вышестоящей власти, они оказываются менее самостоятельными в принятии решений и выборе целей проводимой на подведомственной им территории политики, в том числе экономической, социальной, финансовой. Сужается их возможность отстаивать интересы регионов (социальные, экономические, финансовые и т.д.) перед вышестоящими органами и лицами, тем более, что последние наделяют их полномочиями и определяют круг обязанностей. Судьба их больше зависит от назначающих их лиц и органов, чем от удовлетворенности населения результатами работы региональных органов власти и органов управления на местах.

Уже поэтому руководители выше названных органов больше мотивированы выполнять директивы «сверху», чем запросы местного населения; предоставлять информацию «наверх», а не жителям своих регионов. Для них отчитываться перед вышестоящими лицами и органами важнее, чем перед населением.

Все это негативно отражается на разработке и исполнении региональных и местных бюджетов поскольку:

  • 1) первые лица регионов выступают, скорее, просителями, чем равноправными участниками процесса разработки бюджетов;
  • 2) первые лица регионов ограничены в возможности расширять и сужать бюджетные полномочия региональных бюджетов в зависимости от ситуации в подведомственном им регионе: в случае чрезвычайных
  • 3

ситуаций (природных — засуха, наводнение, лесные и степные пожары, землетрясения и т.д.; техногенных — аварии, взрывы, пожары, прорывы плотин и дамб и т.п.; возникших в результате террористических актов и других причин, непреодолимой силы);

  • 3) бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации далеко не всегда и не везде получают достаточное бюджетное обеспечение;
  • 4) собственная доходная база бюджетов субъектов нередко сужается по одностороннему решению центральных органов власти.

Сказанное выше относится и к отношениям региональных и местных бюджетов. Независимость различных ветвей власти и разграничение между ними полномочий позволяют с большей степенью непредвзятости и объективности решать возникающие хозяйственные споры, в том числе между организациями федерального Центра и регионов, ограничивать вмешательство тех или иных органов власти не в свои сферы ответственности. Это, в свою очередь, создает более предсказуемую и благоприятную для бизнеса деловую среду, что обычно благотворно сказывается на результатах деятельности хозяйствующих субъектов и при прочих равных условиях на доходах бюджетов.

Повышению степени демократизации в части разработки, принятия и исполнения бюджетов, на наш взгляд, будут способствовать:

  • • превращение представителей регионов в равноправных участников процессов разработки бюджетов, позволяющее им на равных обсуждать бюджетные полномочия региональных бюджетов, определять объемы средств, перечисляемых в федеральный бюджет и получаемых из него, согласовывать условия получения средств из федерального бюджета. То же самое относится и к взаимоотношениям представителей власти регионов и органов местного управления1;
  • • обеспечение максимального учета социально-экономических и бюджетных интересов всех, даже самых маленьких, малонаселенных и удаленных территорий;
  • • принятие долговременных разграничений бюджетных полномочий бюджетов разного уровня; их строгое соблюдение, неизменность в одностороннем порядке и обеспеченность необходимым объемом финансовых средств. При этом не надо думать, что все полномочия, которые пожелает взять на себя тот либо иной регион, будут на него возложены.

Все эти направления являются закономерным следствием отвечающей историческим условиям развития страны демократизации общества, одним из шагов к построению которой могло бы стать возвращение к избранию населением руководителей региона и представителей в Федеральное Собрание.

Могут возразить, что «демократию» мы уже проходили: голоса избирателей покупались, число не приходивших на выборы и голосовавших против всех росло, к власти, бывало, приходил криминал, свободы брали, «сколько могли унести», региональные лидеры, те, кто мог, добивались особого положения своих регионов. В 1991-2000 гг. федеральный Центр передавал свои полномочия в регионы1. В начале 1990-х годов многие субъекты Федерации провели референдумы о суверенитете либо даже приняли декларации о суверенитете, присвоив не предоставленные им Конституцией и относящиеся к прерогативе Центра полномочия. В 1992 г. был подписан Федеративный договор, включавший в себя три договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти восьмидесяти шести субъектов Федерации. Это договоры с (1) суверенными (как записано в названии Договора) республиками в составе Российской Федерации; (2) краями, областями, городами Москва и Санкт-Петербург; (3) автономной областью, автономными округами в составе Российской Федерации. Татарстан, Чечня и образовавшаяся позднее Ингушетия этот договор не подписали.

В 1993-1999 гг. отношения между Центром и регионами строились на основе договоров и соглашений. Количество заключенных договоров превысило 50, было подписано около 300 соглашений. Многие из них противоречили действовавшей Конституции страны.

В 2001 г. маятник демократии качнули в другую сторону — стали укреплять так называемую вертикаль власти, внесли изменения в выборный процесс и т.д.

Исторический опыт показывает, что жесткая централизация помогает устранять чрезвычайные ситуации (ведение войны, ликвидация ее последствий, действия во время масштабных и катастрофических стихийных бедствий и техногенных катастроф, революционного изменения ситуации и т.п.) да и то при условии, что в руководстве на всех уровнях находятся профессионалы своего дела. При устоявшемся и эволюционном развитии чрезмерная зависимость руководителей нижестоящих уровней от «самого верха» имеет, как можно видеть на примере постсоветской России, ряд негативных последствий. Так, ответственность за отрицательные последствия собственной безынициативности верхние этажи законодательной и исполнительной власти перекладывают на нижние, а нижние — на верхние. При этом в полученных положительных результатах руководство каждого уровня отмечает и свою (порой, главным образом свою) роль.

В случае же угрозы или возникновения опасных и чрезвычайных ситуаций зависимость материального положения и судьбы нижестоящих руководителей от вышестоящих мотивирует первых приукрашивать истинное положение вещей. В то же время посылаемая местами «наверх» информация о последствиях аварий, катастроф и чрезвычайных происшествий может сгущаться, для того чтобы побудить Центр выделить больший объем помощи. Подобное искажение информации лишает верхние этажи власти объективной основы для принятия решений, побуждает создавать дополнительные структуры, собирающие данные о положении на местах, и, соответственно, тратить на это время, силы и средства, которые при нормальной организации системы управления могли быть потрачены с большей пользой для членов общества.

Ответим, процесс построения демократического общества длителен и труден, может идти неровно с откатами и забеганием вперед. В том, что происходило в постсоветской России, порой было больше то анархии, то единоначалия, временами одно переходило в другое. Уровень демократии, как представляется, должен соответствовать и быть немного выше уровня развития общества. И то, и другое развивается во взаимодействии. В противном случае развитие общества замедляется, и может даже наступить регресс. Примеров в истории, как известно, достаточно. Поэтому мы за развитие общества и демократии, что по описанным выше причинам и каналам будет способствовать совершенствованию межбюджетных отношений1.

Уровень развития федерализма. Обеспечивая подотчетность региональных органов власти и органов местного самоуправления населению вверенных им территорий и гарантируя решение общих вопросов с обязательным участием представителей регионов, демократическое устройство общества создает условия для действенной федеративной системы. Именно такая подотчетность органов и представителей региональной власти местному населению выступает принципиальным отличием федерализма от унитаризма.

Федеративное устройство государства дает основу для законодательного разграничения полномочий федеральных и региональных органов власти, органов управления муниципальными образованиями, основу для бюджетного федерализма[5] [6]. Одним из атрибутов последнего является четкая фиксация в Бюджетном кодексе, федеральных законах и принятых в соответствии с ними законах субъектов Российской Федерации бюджетных полномочий публично-правовых образований.

Бюджетные полномочия объективно меняются во времени. Так, в постсоветской России то усиливался налоговый федерализм — регионы получали большую свободу действий в налоговой сфере, то укреплялся налоговый централизм — влияние федеральных органов власти росло, налоговые компетенции на субнациональном уровне ограничивались1. Вот несколько примеров таких маятникообразных колебаний.

В 1993 г. Указом Президента Российской Федерации было разрешено введение на местах дополнительных налогов, предоставление льгот, изменение ставок и сроков уплаты налогов в доле, зачисляемой в территориальные бюджеты. А в 1995 г. был введен запрет на принятие к исполнению решений территориальных органов государственной власти, не соответствующих налоговому законодательству. С 1997 г. согласно Указу Президента Российской Федерации местным органам власти предписывалось устранить самодеятельные местные налоги и строить налоговые отношения в соответствии с положениями федерального законодательства[7] .

Основными мерами в это время стали: отмена налогов и сборов, введенных регионами самостоятельно на основе Указа Президента РФ (1993 г.); в отношении малого предпринимательства - введение в действие упрощенной системы налогообложения, которая предусматривала замену единым налогом уплаты всех установленных законодательством налогов, за исключением таможенной и государственной пошлин, налога на приобретение транспортных средств, лицензионных сборов и др. С 1998 г. для определенных видов деятельности стал действовать единый налог на вмененный доход. Это изменение позволило усовершенствовать налоговый контроль за работой предприятий, реализующих продукцию и услуги потребителям за наличный расчет. Введенные налоговые режимы действовали параллельно с общим режимом и предусматривали более низкую налоговую нагрузку на малый бизнес по сравнению с предприятиями, которые функционировали в условиях общего налогового режима.

2

С введением в действие с января 1999 г. части первой Налогового кодекса Российской Федерации и изменением всей налоговой системы страны были пересмотрены и закрепленные за субъектами Федерации полномочия. За регионами сохранили возможность введения на территории налогов (в пределах закрепленной в Налоговом кодексе РФ их обновленной структуры) и дали им право конкретизировать отдельные элементы налога.

В конце 2001 г. стала действовать глава 25 Налогового кодекса Российской Федерации «Налог на прибыль организаций». С ее введением были отменены льготы для всех организаций, в том числе и для малых форм хозяйствования. Отмена льгот сопровождалась очередным понижением общей ставки налога на прибыль с 30 до 24%. За региональными органами власти сохранилось право регулировать региональную долю ставки налога на прибыль, но уже в размере четырех, не 19%.

В тот же период получили дальнейшее развитие упрощенная система налогообложения и единый налог на вмененный доход. С их введением сфера полномочий региональных органов власти стала шире.

Так, Закон РФ «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности» расширил полномочия региональных и муниципальных органов власти по установлению налоговых норм. Им делегировалось определение категорий налогоплательщиков и сфер деятельности, подпадающих под действие единого налога на вмененный доход, элементов налоговой базы (размера базовой доходности и коэффициентов, корректирующих величину налога).

Положительное значение имеют принятые в 2005-2006 гг. решения в области налоговой политики и предоставления льгот: установление общего порядка принятия к вычету сумм налога на добавленную стоимость при осуществлении капитальных вложений, введение инвестиционной премии по налогу на прибыль организаций, ускоренное отнесение на расходы затрат на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, намечаемая налоговая амнистия, стабилизация уровня налогообложения доходов физических лиц, расширение сферы и практики применения специальных налоговых режимов1.

Начиная с 2006 г., некоторые вопросы регулирования единого налога на вмененный доход переданы представительным органам муниципальных образований. Кроме того, за финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований было закреплено право принятия решений об изменении сроков уплаты региональных и местных налогов и сборов.

С 2005 г. в Бюджетном кодексе РФ зафиксировано разграничение между уровнями бюджетной системы налогов как полностью (на постоянной основе), так и частично (в процентных долях).

Коснулись изменения и статистической отчетности. В 2005 г. в соответствии с новой бюджетной классификацией из бюджетной отчетности была исключена информация о налоговой составляющей бюджетов всех уровней. Это резко снизило возможности оценки качества бюджетов и в первую очередь их доходной части, сделало непрозрачным информацию, по которой можно судить о степени самостоятельности бюджетов.

В результате укрепления так называемой вертикали власти «в экономическом и правовом пространстве Российской Федерации сформировались и начали достаточно устойчиво воспроизводиться тенденции антифедералистской направленности»1. Ее проявлением в бюджетном процессе стало сосредоточение в федеральном бюджете наиболее весомых и устойчивых источников бюджетных доходов. А это нарушает один из базовых принципов бюджетного федерализма - равноправие всех субъектов Федерации в их финансовых возможностях с Центром.

Финансовая зависимость региональных и местных бюджетов от финансовых поступлений из федерального бюджета побуждает руководителей исполнительной власти на местах и органов местного самоуправления, с одной стороны, занижать первоначальные объемы средств, необходимых для осуществления на подведомственной им территории крупных проектов, в осуществлении которых заинтересован и Центр. Руководители знают, что чем меньше первоначально объявляемая величина затрат, тем легче получить одобрение проекта «сверху». Они также знают, что вышестоящий бюджет при соответствующем лоббировании рано или поздно продолжит финансирование уже начатого проекта даже при увеличении в разы ранее заявленной суммы на его реализацию.

С другой стороны, такая финансовая зависимость мотивирует руководителей на местах просить у вышестоящих органов законодательной и исполнительной власти большие объемы средств, чем те, которые действительно необходимы для ликвидации последствий случившихся чрезвычайных происшествий.

Федеральные органы власти идут и на то, и на другое, поскольку, в частности, знают, что основные источники получаемых на местах доходов работают на федеральный бюджет.

Для ослабления финансовой зависимости региональных и местных бюджетов от бюджетов вышестоящего уровня необходимо укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Известно, что основой финансовой самостоятельности служат высокий уровень экономического развития и зависящий от него доходный потенциал. Важнейшими факторами, которые влияют на финансовую самодостаточность субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, являются:

• структура рыночной экономики региона, развитость институтов развития;

  • • состояние предпринимательской сферы, ее отраслевая структура, наличие на данной территории конкурентоспособных на внутреннем и внешнем рынке производств;
  • • уровень развития сферы услуг;
  • • технический уровень производства и его восприимчивость к инновациям;
  • • востребованность производимых товаров и услуг на рынке;
  • • развитость инфраструктуры, обеспечивающей всю совокупность воспроизводственных процессов;
  • • инвестиционная привлекательность территории.

Все эти факторы в современной России имеют чрезмерную региональную дифференциацию. Эта дифференциация не исчезнет в одночасье и не может быть устранена полностью.

На основе изложенного полагаем, что выработка ясной и реализуемой региональной политики и политики федеративных отношений будет способствовать развитию и укреплению межбюджетных отношений.

Однако федерализм, как и демократия, сам по себе еще не гарантирует рациональную организацию и эффективное управление экономикой и социальной сферой. Для этого требуется еще соблюдение ряда условий, в частности, полномочия должны быть строго и ясно определены, установлены на длительный срок, неизменны в одностороннем порядке и обеспечены ресурсами. По-существу, все это отвечает принципу разграничения источников доходов, статей и объемов расходов между бюджетами разных уровней1. В соответствии с ним отнесение каких-либо полномочий на конкретный уровень бюджетной системы должно обязательно сопровождаться наличием в бюджете этого уровня необходимых для реализации таких полномочий бюджетных ассигнований[8] [9]. Бюджет данного уровня бюджетной системы должен иметь соответствующие источники доходов. В соответствии с характером бюджетных полномочий и бюджетных обязательств[10] передача необходимых для их выполнения источников доходов имеет временный или постоянный характер. Иначе выполнение переданных полномочий будет затруднено, несвоевременно или вообще невозможно.

Наши расчеты показывают, что в то время как темпы роста расходов и доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации примерно совпадают, рост доходов федерального бюджета все больше отстает от роста его расходов (рис. 4). Это означает, что финансовая нагрузка по выполнению бюджетных обязательств на консолидированные бюджеты субъектов РФ растет, а на федеральный бюджет снижается.

Отношение среднегодовых темпов роста расходов к доходам бюджетов в 2000-2011 гг., %

Рис. 4. Отношение среднегодовых темпов роста расходов к доходам бюджетов в 2000-2011 гг., %

Несоответствие расходных обязательств[11] бюджетов разных уровней бюджетной системы закрепленным за ними источникам доходов в нашей стране не редкость. В результате бюджетные обязательства либо не выполняются, либо выполняются несвоевременно или частично, и бюджет сводится с дефицитом.

В последние десятилетия суммарный дефицит консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и число субъектов РФ, сводящих свои бюджеты с дефицитом, растет (табл. 8).

Рассмотрим некоторые характеристики этого дефицита на примере данных 2012 г.1 [12]

Число субъектов РФ, имевших дефицит консолидированных бюджетов в 2000—2012 гг.

Показатель

2000

2005

2010

2012

Число субъектов РФ

Ед.

37

49

63

67

% от общего числа субъектов РФ (82 субъекта)

40,2

59,8

76,8

81,7

Общий дефицит консолидированных бюджетов субъектов РФ, млрд руб.

16,7

47,9

201,6

354,1

Источник табл. 8-11: Рассчитано поданным: Регионы России. Социально- экономические показатели. 2012: Стат.сб. / Росстат. — М., 2012. — С. 822-847; Российский статистический ежегодник. 2012: Стат. сб./ Росстат. — М., 2012. С.583-586. Российская газета. Федеральный выпуск. — 2012. — № 53. — С. 19.

Если рассчитать долю каждого субъекта Федерации в совокупном объеме дефицита их бюджетов, окажется, что доли почти 81 % всех субъектов РФ находятся в интервале от 0,5 до 2% общего объема дефицита (рис. 5). Следовательно, хотя число имеющих дефицит региональных бюджетов растет, сравнительно большой дефицит консолидированных бюджетов сложился у относительно узкого круга субъектов Федерации (табл. 9).

Распределение числа субъектов РФ по интервалам долей дефицита в общем объеме дефицита в 2012 г., % к числу субъектов Федерации, имеющих дефицит бюджета

Рис. 5. Распределение числа субъектов РФ по интервалам долей дефицита в общем объеме дефицита в 2012 г., % к числу субъектов Федерации, имеющих дефицит бюджета

Субъекты РФ, имевшие наибольший объем дефицита консолидированных бюджетов

2000

2005

2010

2012

Кировская область (28,0%)

Республика Саза (26,4%)

Республика Татарстан (8,8%)

Москва (13,0%)

Оренбургская область (16,3%)

Красноярский край (9,9%)

Краснодарский край (6,9%)

Краснодарский край (9,5%)

Нижегородская область (7,6%)

Иркутская область(8,2)

Санкт-Петербург

(5,6%)

Красноярский край (7,3%)

Примечание: В скобках даны доли величин дефицита консолидированных бюджетов субъектов РФ в суммарном объеме дефицита консолидированных бюджетов субъектов Федерации.

Слабость доходной базы бюджетов, высокие расходы и дефицит бюджетов не позволяет многим субъектам РФ и муниципальным образованиям сформировать бюджет развития, финансировать (софинансиро- вать) реализацию стратегии экономического развития и поддерживать приоритетные направления развития, которые, в конечном итоге, могут повысить финансовый потенциал территории, увеличить доходы населения и повысить уровень развития социальной сферы, определяющей уровень и качество жизни людей.

Вместе с тем отметим, что ситуация с дефицитом региональных бюджетов тревожна, но не драматична, говорят величины отношения объема дефицита к доходам консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. У 10,4% имеющих бюджетный дефицит регионов это отношение в 2012 г. не превышало одного процента, у 47,8% - пяти процентов и у 80,6% - десяти процентов (табл. 10).

Таблица 10

Соотношение величин дефицита и доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2012 г.

Показатель

Интервал соотношения величин дефицита и доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, %

Всего

[0; 1)

И; 5)

[5; 10)

[Ю; 15)

Больше

15

Число субъектов РФ

7

25

22

11

2

67

Доля дефицита вошедших в интервал субъектов РФ в общем объеме дефицита

1,6

28,9

30,2

31,0

8,3

100,0

Превышение расходных обязательства субъектов Российской Федерации над возможностями их бюджетов, выступающее одной из причин дефицита консолидированных бюджетов субъектов РФ, закономерно порождает необходимость предоставление финансовой помощи из вышестоящего бюджета нижестоящему1. Такая помощь оказывалась и в Советском Союзе на покрытие финансового разрыва между минимальными расходами и собственными доходами регионов из вышестоящего бюджета выделялись дотации. В постсоветской России значимость финансовой помощи вышестоящего бюджета нижестоящему растет. Так, при увеличении доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации в 2006-2011 гг. в 2,5 раза объем безвозмездных перечислений увеличился в 4 раза[13] [14], их доля в доходах повысилась с 14,7% в 2005 г. до 23,1% в 2011 г. (табл. 11).

Структура доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, %

Таблица 11

Доходы

2000

2005

2010

2011

Всего

100,0

100,0

100,0

100,0

В том числе

Налог на прибыль организация

20,7

31,8

23,4

25,2

Налог на доходы физических лиц

13,8

23,6

27,4

26,1

Акцизы

3,3

4,9

5,0

4,9

Налоги на совокупный доход

н.д.

2,4

2,7

2,8

Налоги на имущество

6,0

8,4

9,6

8,9

Налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами

н.д.

1,9

0,5

0,5

Платежи за пользование природными ресурсами

5,5

0,5

0,4

0,4

Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности государственных и муниципальных организаций

3,8

5,2

3,5

3,5

Безвозмездные поступления

н.д.

14,7

23,1

23,1

Доходы от приносящей доход деятельности

н.д.

1,9

0,7

0,6

В последние годы дело зашло так далеко, что федеральный Центр выделяет регионам кредиты на выполнение бюджетных задач (например, строительство детских садов1). Поданным премьер-министра РФ Д. А. Медведева в 2012 г. «объем государственного долга регионов увеличился на 15% и составил 1,4 трлн рублей. ... При том, что правительство провело частичную реструктуризацию задолженности регионов перед федеральным бюджетом, и расходы 36 регионов сократились на 123 млрд рублей»[15] [16].

Одна из основных причин такого положения состоит в росте возлагаемых на субъекты РФ социальных обязательств. Выполнять их за счет имеющихся доходов региональных и местных бюджетов многим субъектам Федерации стало не по силам. Вот и пришлось занимать средства на покрытие дефицита бюджетов. Кредиты надо не только возвращать, но и обслуживать. На это опять же нужны средства, и у субъектов РФ возникает потребность в привлечении новых кредитов для того, чтобы вернуть ранее взятые и выплатить проценты по ним. Некоторым субъектам РФ удается добиться списания долга (части долга) федеральному бюджету или его реструктуризации[17].

Основные пути выхода из создавшегося положения — перестать перекладывать на бюджеты нижестоящего уровня необеспеченные необходимым объемом средств социальные обязательства; укреплять собственную доходную базу региональных и муниципальных бюджетов; стимулировать руководство субъектов РФ и органов местного самоуправления к активному наполнению доходной части бюджета, рациональному и эффективному использованию расходной части последнего.

Финансовые поступлениям из вышестоящего бюджета получают не только бюджеты субъектов Российской Федерации, но и бюджеты муниципальных образований. Величина получаемых муниципальными бюджетами безвозмездных поступлений сопоставима с их налоговыми доходами. В качестве примера приведем структуру доходов города Новосибирска (табл. 12).

С существующих в современной России условиях предоставление финансовой помощи из вышестоящего бюджета нижестоящему закономерно. Однако, соответствуя принципу социальной справедливости,

4

Таблица 12

Структура доходов бюджета г. Новосибирска в 2007—2012 гг., %

Показатель

2007

2008

2010

2011

2012

Доходы

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Налоговые

36,1

37,7

40,0

37,0

43,2

Безвозмездные

поступления

35,3

31,5

37,1

38,9

39,0

Другие неналоговые доходы

28,6

30,8

22,9

24,1

17,8

Источник'. Построено на основе данных Новосибирского облстата.

оно, по существу, представляет собой изъятие финансовых ресурсов у одних хозяйствующих субъектов и их передачу другим субъектам. А это входит в конфликт с правом частной собственности, экономическими принципами хозяйствования, способно ослабить экономически сильных и породить иждивенческие настроения у финансово слабых. Выправить ситуацию поможет укрепление финансового федерализма и собственной налоговой базы субъектов РФ.

Однако возможности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления расширять установленную им законом собственную налоговую базу близки к исчерпанию. Все доступные источники задействованы, новых не появляется; администрирование налогов вышло на трудно поддающийся повышению уровень; все больше создаваемых на территории субъектов РФ финансовых средств уходит в федеральный Центр.

Перекладывание на субъекты РФ все большего числа полномочий без 100% компенсации последних из средств федерального бюджета — не единственная причина ухудшения финансового положения региональных бюджетов. Большинство региональных бюджетов в России ныне формируется из предоставляемых государством кредитов, обслуживать и возвращать которые многие субъекты Федерации не могут в силу своей дотационности и слабости собственной доходной базы.

В результате растут долги субъектов РФ по бюджетным и инвестиционным кредитам. По озвученным на прошедшей в 2012 г. в Торгово-промышленной палате конференции «Долги и инвестиционный климат в России» данным, совокупный государственный долг субъектов Российской Федерации достиг 22% от общей суммы налоговых и неналоговых доходов их бюджетов. На 1.11.2012 г. доля долгов по бюджетным кредитам у 57 субъектов достигла 37% их совокупной задолженности1.

Стремясь пополнить свои бюджеты, региональные администрации выпускают ценные бумаги2, оплатить которые, в силу вышеназванных

  • 1
  • 2

причин, они также не могут. В результате доля долгов по обязательствам по ценным бумагам в совокупной задолженности этих 57 субъектов РФ составила 28%' (табл. 13).

Структура совокупной задолженности 57 субъектов РФ на 1.11.2012 г., %

Таблица 13

Задолженность

%

Задолженность

%

Долги по бюджетным кредитам

37

Долги по коммерческим кредитам

23

Обязательства по ценным бумагам

28

Другое

12

Источник'. WOC, ТПП РФ, Минфин РФ; БалиевЛ. Долги мешают // Российская бизнес-газета. 2012. № 44. С. 5.

Финансовой основой доходной части региональных бюджетов в настоящее время в России являются налоги на прибыль предприятий и организаций, доходы физических лиц и имущество (см. табл. 11). Эти статьи доходов сильно зависят от экономической ситуации и чувствительны к ее изменениям. Поэтому в периоды кризиса и стагнации в экономике региональные бюджеты оказываются в особенно трудном положении.

Продолжающееся с 2007 г. ухудшение экономической конъюнктуры в мире и России привело к уменьшению прибыли действующих на территории субъектов Российской Федерации хозяйствующих субъектов, сдерживает повышение оплаты труда работающих. Это отрицательно сказалось на величине поступающих в региональные бюджеты налогов на прибыль организаций, на доходах других физических лиц и на части других налоговых доходов, увеличивало задолженность находящихся на территории субъектов Российской Федерации организаций. Последнему также способствовал вывод иностранными компаниями своих средств из дочерних, аффилированных и иными способами включенных в их структуру предприятий. Одновременно ухудшились условия получения новых кредитов от иностранных (из-за мирового финансово-экономического кризиса) и российских финансовых организаций[18] [19].

Рост объемов просроченной задолженности ведет к банкротству предприятий, следствием чего является сокращение поступлений в бюджет налога на прибыль организаций. Кроме того, наличие задолженности находящихся в регионах предприятий (региональных предприятий), не включенных в систему крупных федеральных корпораций, и корпораций со штаб-квартирой в Москве (предприятий федерального Центра) активно используется последними для банкротства региональных предприятий в целях устранения конкурентов, проникновения на региональные рынки, усиления своего монопольного положения.

Финансовая слабость региональных предприятий не позволяет им конкурировать не только с иностранными фирмами, но и с предприятиями федерального Центра. Прекращение работы, по крайней мере, на некоторое (возможно, продолжительное время) региональных предприятий (в результате разорения, поглощения и т.д.) выражается в спаде экономических показателей региона их местонахождения и в конечном итоге страны в целом. Соответственно ухудшается и состояние бюджетов.

Аналогичную политику устранения и поглощения конкурентов ведут финансовые организации и биржи федерального уровня. Региональные банки и биржи прекращают свое существование. Их, отчасти, замещают филиалы и другие структуры финансовых организаций и бирж федерального уровня.

С переходом региональных предприятий и организаций под контроль или в собственность предприятий и организаций федерального Центра, во-первых, их экономическая активность далеко не всегда растет и даже остается на прежнем уровне. Во-вторых, финансовые потоки также устремляются в федеральный Центр. В результате доходы бюджетов одних субъектов Федерации растут быстрее, чем у других. При этом бюджетные расходы первых не обязательно увеличиваются больше, чем у вторых1.

Приведенные в табл. 14 данные показывают, что удельный вес доходов консолидированных бюджетов Москвы, Санкт-Петербурга, Московской и Ленинградской областей (группа А) в суммарных доходах консолидированных бюджетов 82 субъектов Российской Федерации в 2000-2012 гг. повысился при одновременной снижении удельного веса расходов их бюджетов. Следовательно, доходы консолидированных бюджетов этих четырех субъектов РФ в рассматриваемый период увеличивались быстрее, а расходы медленнее, чем в среднем по всем субъектам Федерации.

В то же время доля доходов консолидированных бюджетов Приволжского, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов в общей величине доходов всех регионов России снизилась, а удельный вес их расходов вырос. Это означает, что совокупные доходы 35 входящих в эти федеральные округа субъектов Федерации[20] [21] (группа Б) выросли меньше, а расходы больше, чем в среднем по стране.

Удельный вес доходов и расходов консолидированных бюджетов групп субъектов РФ в общем объеме доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации и доля этих групп в общей численности населения России, %

Показатель

2000

2005

2010

2012

Удельный вес доходов и расходов

Доходы Москвы, Санкт-Петербурга, Московской и Ленинградской областей

26,1

27,8

28,8

30,0

Расходы Москвы, Санкт-Петербурга, Московской и Ленинградской областей

24,3

27,5

27,9

28,8

Доходы Приволжского, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов

35,2

33,4

34,6

33,4

Расходы Приволжского, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов

37,1

34,7

35,3

33,9

Доля населения

Москва, Санкт-Петербург, Московская и Ленинградская области

15,8

16,3

16,8

17,1

Приволжский, Сибирский и Дальневосточный федеральные округа

40,2

39,7

39,4

39,2

При этом доля расходов консолидированных бюджетов регионов группы А в суммарных расходах консолидированных бюджетов всех субъектов Российской Федерации была ниже доли совокупной численности их населения в общей численности населения страны (см. табл. 14). Совсем другая картина в 2000-2012 гг. наблюдалась в регионах группы Б. Удельный вес расходов их консолидированных бюджетов превосходил удельный вес численности проживающего в них населения.

Поскольку 58-67% расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ направляется на финансирование социально-культурных мероприятий и жилищно-коммунального хозяйства (см. табл. 7), жители регионов группы А лучше обеспечены бюджетными средствами, чем группы Б. Следовательно, утвердившиеся в России центростремительные финансовые потоки усиливают бюджетное неравенство субъектов Федерации и социально-экономическое неравенство населения российских регионов.

Все вышеизложенное показывает сложность и многоплановость межбюджетных отношений, говорит о необходимости их последовательного совершенствования на основе укрепления экономики и развития федерализма.

Атгайский, Забайкальский, Красноярский, Камчатский, Приморский и Хабаровский края, Кировская, Нижегородская, Оренбургская, Пензенская, Самарская, Саратовская, Ульяновская, Иркутская, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская, Амурская, Магаданская и Сахалинская области, Еврейская автономная область и Чукотский автономный округ.

  • [1] Бюджетный кодекс Российской Федерации — Ст. 14.
  • [2] UPL: http://www.budgetrf.ru/Publications/Analysis/iet/an_iet_transf/an_iettransro20.htm
  • [3] Там же.
  • [4] См. Казанцев С.В. Глава 5. «Проблемы модернизации межбюджетных отношений» // Модернизация финансовой сферы России: Монография. М.;СПб.: Нестор-История, 2011. — С. 73-84.
  • [5] Заметим, что демократия сама по себе не повышает ни эффективность экономики, ни качество бюджетного процесса. Она создает для этого необходимые условия. На языке математики это звучит так: демократия является необходимым, но не достаточным условием развития общества.
  • [6] Бюджетный федерализм «характеризует устройство бюджетной системы государства, при которой бюджетная система является многоуровневой и каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом,действуя в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. Обычнопод бюджетным федерализмом понимают форму автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти, основаннуюна четких закрепленных законодательством нормах» (Федерализм: Энциклопедия. — М.: Изд-во МГУ, 2000. — С. 554J.
  • [7] Мы не случайно говорим здесь о налогах, поскольку они служат главнымисточником наполнения собственной доходной базы региональных и местных бюджетов, социально значимы и выступают важным рычагом экономического управления.
  • [8] Ст. 28 и 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливают принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ.
  • [9] Бюджетные ассигнования - предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств (Бюджетный кодекс Российской Федерации. — Ст. 6).
  • [10] Бюджетные обязательства - расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году (Бюджетный кодекс РоссийскойФедерации. — Ст. 6).
  • [11] Расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации,муниципального образования) или действующего от его имени казенногоучреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства изсоответствующего бюджета (Бюджетный кодекс Российской Федерации —Ст. 6).
  • [12] Исполнение консолидированного бюджета субъекта РФ в 2012 г. (по оперативным данным Федерального казначейства) // Российская газета. Федеральный выпуск. 2012. — № 53. — С. 19.
  • [13] Средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, называются «межбюджетные трансферты» (Бюджетный кодекс Российской Федерации, ст. 6). В России существует около 100 видов межбюджетныхтрансфертов.
  • [14] Рассчитано по данным статсборника «Регионы России. Социально-экономические показатели. 2012: Стат.сб. / Росстат. — М., 2012. —С. 822-847.
  • [15] Фурсова И. Закинули удочку// Российская газета. Бизнес. 2013. — № 20. — С. 10.
  • [16] Бухарова О. Где взять триллион // Российская газета. Бизнес. 2013. — № 15. —С. 5.
  • [17] В конце 2012 г. федеральные власти приняли решение помочь Татарстану: выплаты по бюджетным займам на инвестиционные цели (подготовку к Универсиаде) были пролонгированы на 10 лет по сверхнизкой ставке - 0,5%. (Бухарова О. Где взять триллион // Российская газета. Бизнес. 2013. — №15. — С. 5).
  • [18] Балиев Л. Долги мешают // Российская бизнес-газета. 2012. — № 44. — С. 5.
  • [19] Так, с июля 2012 г. Банк России усилил требования к оценке рисков корпоративных заемщиков, а в сентябре ужесточил денежно-кредитную политику,повысив ставки по своим операциям и ставку рефинансирования.
  • [20] Специального рассмотрения требует вопрос в том, как осваиваются финансовые средства: направляются ли на социально-экономическое, научно-образовательное и культурное развитие нашей страны или конвертируются ввалюту, выводятся за пределы России, обращаются в неувеличиваюшие богатство страны ценности, используются на личные непроизводственныенужды собственников и т.п. цели.
  • [21] Республики Башкортостан, Марий Эл, Мордовия, Татарстан, Аттай, Бурятия, Тыва, Хакасия, Саха, Удмуртская и Чувашская Республики, Пермский,
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >