ОРГАНИЗАЦИОННО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ТЕНДЕНЦИИ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ БЮДЖЕТА СТРАНЫ

Необходимость совершенствования бюджетной конструкции

Формирование эффективной и рациональной бюджетной системы становится одной из приоритетных задач совершенствования управления экономикой страны. Сложность этой задачи состоит прежде всего в том, чтобы государство, осуществляя свои экономические функции регулятора финансовых и бюджетных процессов, оставалось полноправным участником рыночных отношений, не злоупотребляя при этом своим особым положением в системе регулирования социально-экономических отношений.

Учитывая двойственность понятия «бюджет», которое выступает как в качестве экономической категории, так как он основывается на системе экономических, социальных отношений и правовых норм, и в то же время является инструментом государственного управления финансовых активов и пассивов, необходимо иметь в виду его экономические и институциональные особенности.

Практически эта деятельность предопределяет концептуальные основы бюджета, его роль в развитии экономики, общества и государства. Концептуальный аспект бюджета связан с определением сферы бюджетных отношений, с использованием методов распределения и перераспределения финансовых ресурсов при реализации целей и задач бюджетной политики, ориентированных на консолидацию бюджетных мероприятий и институтов в единый комплекс.

Необходим новый взгляд, новый подход к трактовке категории «государственных расходов». Государственные финансы не просто выполняют функцию «государственного обеспечения», но и реально являются эффективным элементом воспроизводственного процесса, активно участвуя в накоплении основных фондов для производства общественных благ, формирования инвестиционного и инновационного потенциала страны, ее интеллектуального ресурса и т.д.

Анализируя основные направления и параметры бюджетов 2001-2014 гг. можно оценить эти бюджеты как бюджеты ценовой эволюции, высокой ценовой конъюнктуры топливно-энергетических ресурсов. Приросты по многим статьям доходно-расходной части бюджета являются следствием не столько реального роста российской экономики, подъема производства и уровня услуг, сколько высокой для России ценовой конъюнктуры на мировых рынках.

Экспертиза бюджета на протяжении ряда последних лет позволяет сделать вывод о том, что другим узким местом бюджетного процесса является непоследовательность планируемых мер. В частности, почти в каждом годовом бюджете ставится задача активизации промышленной политики, но меры носят либо фрагментарный характер, либо их явно недостаточно.

Пробуксовывает реализация заявленных мер по модернизации реального сектора, перехода к инновационной модели развития. Создаваемые институты развития должны дополняться механизмами выбора и реализации приоритетов, отвечающих национальным интересам страны. Институты государственного регулирования не замещают процессы рыночной самоорганизации и не достраиваются над рыночными механизмами, они должны органично составлять единое целое. Если этот системный эффект целостности преобразования не достигается, то экономическая среда формируется стихийно, отвергая несовместимые элементы.

Обеспечение достаточно жестких бюджетных ограничений предполагает четкое определение бюджетополучателям сфер ответственности и порядка получения ресурсов, мотивацию к их эффективному использованию, ориентированную на получение запланированного результата. Это возможно только при достижении реалистичности и надежности бюджетных проектировок и снижении рисков при принятии бюджетных решений.

В области бюджетной политики в последние годы наметились позитивные сдвиги в плане большей конкретизации бюджетных решений, попыток использования более эффективной методологии разработки бюджета (в частности, это касается попытки разработки трехлетнего бюджета, экспериментов с переходом к программным принципам его разработки и др.), а также ориентации его отдельных приоритетов на долгосрочные национальные интересы страны (но это только попытки). Однако настоящая бюджетная конструкция остается достаточно сложной, и ряд ключевых процедур его разработки и контроля содержит существенные противоречия и негативные тенденции. Прежде всего, это касается:

  • • разрыва между денежно-кредитной и бюджетной политикой (особенно в части прогноза курса рубля, прогнозов экономического роста и др.), слабой ориентации бюджета на развитие доходной базы в результате неиспользования возможностей наращивания доходной базы;
  • • методологии формирования бюджета во многом основываются на зависимости его параметров от внешних факторов, связанных, в основном, с конъюнктурой мировых цен на нефть и газ;
  • • сложность бюджетной конструкции не предусматривает жесткой увязки основных бюджетных параметров с рядом взаимосвязанных нормативно-правовых актов, основных положений по развитию денежно-кредитной политики, подготовленных Банком России и др.);
  • • остается нерешенной проблема эффективности бюджетных расходов, что создает условия для коррупционных проявлений в использовании средств (идея реализации «аудита эффективности бюджетных расходов» пока осуществляется фрагментарно).

К сожалению, негативные тенденции сопровождают отдельные внешне позитивные преобразования бюджетной конструкции, что не позволяет сделать вывод о целенаправленной ориентации данных мероприятий на обеспечение значительного подъема экономики, обеспечение жизненных интересов населения и решение национальных проблем развития новой экономики России.

Многие позитивные решения пока находятся на стадии «идеи», предварительных соображений и пока далеки от реального воплощения. Так, признавая приоритет стратегических программ развития, Проект бюджета-2015 в большей мере ориентирован на среднесрочные (и даже текущие) приоритеты и программы развития экономики и общества. Реализация долгосрочных программных решений требует серьезной финансовой поддержки, которая может быть обеспечена в результате консолидации финансовых ресурсов страны. Пока же этот процесс слабо связан в бюджете с долгосрочными стратегическими решениями в области подъема экономики, поиска партнерства с бизнесом и ориентации на совместное использование ресурсов государства и компаний.

Ключевая проблема формирования бюджета связана с недопущением «расползания» бюджетных средств по многочисленным направлениям и позициям, причем зачастую не связанным с приоритетами развития экономики. Сложность бюджетной конструкции, в которой переплетаются статьи, программы, проекты, фондовые образования и другие, которые имеют разные приоритеты, целевую ориентацию, временные рамки реализации планируемых мероприятий, позволяет проявляться негативным тенденциям размывания финансовых ресурсов. При этом, естественно, возникают существенные проблемы с реализацией контрольно-надзорных функций, связанных с движением бюджетных потоков.

Очевидно, что нужна осмысленная комплексная система мер, определяющая все потоки финансовых ресурсов — от места их создания и консолидации в бюджете и до их конечного потребления. Недостатком действий Правительства РФ по государственному регулированию денежных потоков является их несистемность, разрозненность, непросчитан- ность до конечных результатов.

В конечном счете, эффективность государственного регулирования потоков финансовых ресурсов заключается именно в степени консолидации институционально различных и весьма многочисленных потоков, преследующих свои частные, в значительной мере эгоистичные интересы, на решение общегосударственных проблем.

Неустойчивость, несбалансированность и разрывы в государственных финансовых потоках — угроза, ведущая к дезинтеграции бюджетного процесса. Решение проблемы снижения зависимости экономики и бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры во многом зависит от рациональности и устойчивости государственных финансовых потоков (данная категория характеризует уровень процессов формирования и использования ресурсов «расширенного бюджета»), измеряемых за определенный период времени.

Ключевой проблемой остается оценка экономической эффективности государственных расходов. Практически вместо оценки эффективности на практике используется определение уровня целесообразности этих расходов (с социальной, политической и других точек зрения). Но на этот подход легко накладывается проблема коррупции, воровства, различного рода злоупотреблений с использованием государственных средств.

В этой связи необходимо разработать комплекс методических материалов, позволяющих снизить уровень неэффективного использования государственных средств. Нужны прорывные меры действительно переломного характера. Надо не только удержать страну от рецессии, но и разбудить экономику, придав ей динамичность. Наиболее реальный путь — использование такой непопулярной меры, как увеличение дефицита федерального бюджета[1].

Основой достоверности бюджета является достоверность прогноза социально-экономического развития страны, на базе которого и строится бюджет. Чем достовернее будет прогноз, тем достовернее будут и параметры бюджета. Степень достоверности прогноза выражается в степени соответствия прогнозных параметров параметрам фактического развития экономики страны. Конечно, нельзя требовать полного совпадения прогнозных и фактических данных. Однако практика показывает и значительное отклонение в рамках отдельных годовых параметров трехлетнего плана.

Прогноз социально-экономического развития страны должен быть документом, не только отражающим пассивное предвидение социально- экономических процессов, а документом активного государственного воздействия на эти процессы, документом, ставящим задачи социально- экономического развития и определяющим меры по решению этих задач. Эти меры должны быть не пожеланием, а ориентирами достижения поставленных целей. Такой методологический подход к прогнозированию, во-первых, повысит реальность прогнозных параметров (ведь теперь будет ответственность за их достижение), а, во-вторых, обеспечит их меньшие отклонения от фактического развития (все правительственные структуры будут нацелены на достижение прогнозных параметров).

Важным индикатором оценки бюджетного процесса могут являться «соотношение государственных расходов на выполнение «традиционных функций» (оборона, управление, правопорядок) и «современных функций» (качество жизни граждан, развитие интеллектуально-человеческого потенциала), поддержка развития и т.д.

В развитых странах (в 1995-2004 гг.) на выполнение «традиционных» функций в среднем за год из федерального бюджета расходовалось 10- 12%, а на «современные» функции — около 70% (соотношение находится на уровне 1:6 или 5). В федеральных бюджетах это соотношение находится на уровне 2,1:1.

Следует рассматривать уровень директивности отдельных параметров двух последующих лет трехлетнего бюджета. Наиболее стабильными должны быть плановые проектировки по ФЦП и по развитию крупных государственных корпораций. Их пересмотр при разработке последующей трехлетки крайне нежелателен. Правительство РФ должно обеспечить их выполнение. Это касается и бюджетных параметров, основанных на «плановой» части так называемого прогноза, а правильнее, индикативного плана. Что касается чисто прогнозной его части и основанных на этой части бюджетных параметров, то они, безусловно, могут пере- утверждаться, но это должно быть установлено законодательно.

  • [1] Сенчагов В., Иванов Е. Бюджетная политика России нуждается в изменениях.// Бизнес и банки, № 36, декабрь 2013 г.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >