КОНТРОЛЬ БЕСПЕРЕБОЙНОСТИ ФПС И ОКАЗЫВАЕМЫХ УСЛУГ ПЛАТЕЖНОЙ СИСТЕМЫ

В отличие от банковской деятельности организация и функционирование платежной системы обеспечиваются взаимодействием множества различных организаций: операционного, платежного клирингового и расчетного центров, а также участников платежной системы. При этом в целом ответственность за надлежащее функционирование платежной системы возложена на ее оператора, поскольку, согласно Закону о НПС, важнейшими задачами деятельности оператора ПС являются:

• • определение правил ПС, организация и контроль за их выполнением операторами УПИ и участниками ПС;
• • организация системы управления рисками платежной системы;
• • оценка и управление рисками платежной системы.

Соответственно задачей Банка России как органа надзора

в НПС является, в частности, осуществление контроля за надлежащим исполнением оператором ПС соответствующих обязанностей с учетом того, что в рамках платежной системы могут объединяться различные организации (не только кредитные).

Управление рисками в соответствии со ст. 28 направлено на снижение неблагоприятных последствий для бесперебойности ФПС. При этом бесперебойность ФПС, согласно Закону о НПС, рассматривается как комплексное свойство платежной системы, на которое могут оказывать влияние различные факторы, как связанные с деятельностью операторов УПИ, участников ПС, так и иные (ст. 16.9, 21.10).

Влияние на бесперебойность ФПС наряду с влиянием на услуги рассматривается Законом о НПС (ст. 34.1, 34.2) как ключевая категория, используемая для определения мер воздействия в отношении поднадзорных организаций. Таблица 9.6 алгоритмически иллюстрирует условия применения норм ст. 34 для принятия действий и мер принуждения к поднадзорным организациям.

Таблица 9.6

Порядок применения действий и мер принуждения

Данные табл. 9.5 и 9.6 показывают, что применение наиболее серьезных мер воздействия связано:

• • с неоднократными нарушениями в течение года, влияющими на бесперебойность ФПС (ст. 34.8, 34.9), что ведет к исключению из реестра операторов платежных систем;
• • повторными нарушениями, влияющими на бесперебойность ФПС и услуги (ст. 34.2), что приводит к ограничению в оказании операционных услуг и услуг платежного клиринга (в частности, к применению мер согласно ст. 34.5).

Требования к бесперебойности ФПС определены независимо от того, является оператором ПС кредитная организация или организация, не являющаяся кредитной, поэтому контроль за реализацией данных требований должен осуществляться единообразно. При этом должно учитываться, что неустойчивое финансовое состояние участников ПС и (или) операторов УПИ может повлиять на бесперебойность ФПС. С другой стороны, перебои (сбои) в деятельности платежной системы, в том числе несвоевременное осуществление переводов в платежной системе, могут повлиять на финансовое состояние участников ПС и (или) операторов УПИ.

В связи с этим свойство бесперебойности ФПС должно рассматриваться как ключевое в деятельности платежной системы, а задача контроля характера нарушений (влияние на бесперебойность ФПС и услуги) как ключевая задача надзора в НПС применительно к любым операторам ПС (являющимся и не являющимся кредитными организациями).

Законом о НПС определена обязанность оператора ПС предусмотреть в рамках мероприятий системы управления рисками определение показателей бесперебойности ФПС и методик анализа рисков в платежной системе. Данные показатели и методики должны формироваться в соответствии с требованиями Банка России. Нормативный акт Банка России^[1] определил данные требования в самом общем виде, оставив на усмотрение оператора ПС решение всех конкретных вопросов о перечне показателей, формах и методах их определения, методологии их применения в рамках анализа рисков в платежной системе.

В настоящее время ни отечественный опыт, ни международная практика не сформировали общепризнанных показателей деятельности платежных систем, которые можно было бы установить в качестве показателей бесперебойности ФПС, единых для всех платежных систем. И хотя могут рассматриваться те или иные свойства указанных показателей [8] или аналитические исследования, проводимые различными финансовыми институтами на национальном и международном уровнях, например [15], выйти за рамки нормативных требований (в части бесперебойности ФПС) самого общего характера в ближайшее время вряд ли возможно.

Вместе с тем важно видеть в данных общих требованиях возможность поиска решений, которые впоследствии могут стать единообразными или едиными стандартами для платежных систем определенных типов и специализаций. И в этом контексте весьма действенной являются подходы, применимые в рамках наблюдения в НПС и позволяющие Банку России в полной мере своих полномочий (ст. 35) опереться на лучший мировой опыт, используя международные стандарты в качестве рекомендаций для платежных систем. Безусловно, важнейшее место в их ряду займут новые Принципы для ИФР, и прежде всего в части характеристики рисков, присущих платежным системам.

Продвижение в данном направлении будет способствовать выработке наилучшей практики в форме рекомендаций. Постоянный мониторинг, проводимый в рамках наблюдения в НПС, позволит следить за уровнем практического внедрения рекомендаций и рассматривать вопрос о целесообразности принятия по крайней мере базовых рекомендаций в качестве обязательных норм. Такая эволюция лучшей практики от рекомендаций и стандартов к обязательным нормам и требованиям может служить основой для формирования нормативов платежных систем и методик анализа бесперебойности функционирования платежных систем как аналогов соответственно банковских нормативов и анализа финансовой устойчивости банков.

Задачи, которые, согласно Закону о НПС, будут решаться Банком России в рамках наблюдения (мониторинга), выходят за пределы анализа исключительно обязательной отчетности, так как соответствующие полномочия позволяют запрашивать дополнительную информацию о платежных услугах, услугах платежной инфраструктуры (ст. 35.3) и использовать ее наряду с другой информацией, поступившей в Банк России из иных источников.

Также важной является задача оценки значимых платежных систем (ст. 35.5), которая потребует систематизированного и регулярного соотнесения Банком России действующих механизмов и организации значимых платежных систем с принятыми международными стандартами. Ничто не препятствует проведению самооценки (как аналога предварительной оценки, определяемой, согласно ст. 35.5, для значимых платежных систем) и доведению ее результатов до широкой общественности и в платежных системах, не являющихся значимыми. Методы морального убеждения, публикация результатов оценки, широко и результативно применяемые центральными банками зарубежных стран в целях инициирования изменений, являются теми базовыми инструментами, которые будут использоваться и Банком России согласно его законодательным полномочиям при наблюдении в НПС. В совокупности весь информационный объем, используемый в рамках наблюдения в НПС, включая риски в платежной системе и бесперебойность ФПС, дополняет и расширяет надзорную деятельность Банка России.

Разнообразный характер источников и свойств информации, характеризующей бесперебойность ФПС, комплексность и целостность бесперебойности ФПС как характеристики платежной системы, в том числе как критерия применения надзорных мер, приводят к необходимости комплексного анализа всего набора фиксируемых фактов и событий в деятельности платежной системы и адекватных действий и мер в рамках надзора и наблюдения в НПС. Ключевыми элементами анализа (табл. 9.7) возможных фактов и событий, потенциально влияющих на бесперебойность ФПС, являются свидетельство о нарушении законодательства о НПС и идентификация субъекта НПС, допустившего нарушение (кредитной организации или организации, не являющейся кредитной) . В зависимости от результатов анализа дальнейшие действия и меры принимаются:

• • в рамках наблюдения в НПС;
• • рамках банковского законодательства;
• • рамках законодательства о НПС.

При реализации соответствующих действий и мер Банком России должна быть организована скоординированная деятельность структурных подразделений на уровне как центрального аппарата, так и территориальных учреждений, которая позволит оптимальным образом принимать и осуществлять необходимые мероприятия. Данная координация подразумевает взаимодействие подразделений, как традиционно выполнявших надзорные функции в отношении кредитных организаций, так и подразделений, уполномоченных осуществлять надзор за поднадзорными организациями и наблюдение в НПС, и может включать:

• • координацию на уровне планирования деятельности;
• • координацию по обмену информацией;
• • координацию при проведении инспекционной деятельности;
• • взаимодействие на разных уровнях (как на уровне центрального аппарата Банка России, уровне взаимодействия разных территориальных учреждений, так и на уровне подразделений одного территориального учреждения).

Ключевые элементы анализа

Таблица 9.7

• [1] Положение Банка России № 379-П.