О формально-юридических аспектах воссоединения Крыма с Россией.

Беспрецедентные в новейшей истории России процессы образования новых субъектов РФ путем присоединения к Российской Федерации иностранного государства, запустившие предусмотренные Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» объединительные процедуры, привели к принятию решения Конституционного Суда — постановления от 19 марта 2014 г. № 6-П, которое является одним из краеугольных камней образования субъектов РФ — Республики Крым и города федерального значения Севастополя.

Постановлением Конституционного Суда от 19 марта 2014 г. № 6-П подписанный 18 марта 2014 г. международный Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города Севастополя признан соответствующим Конституции.

Формально-юридическими (нормативно-правовыми) основаниями принятия в Российскую Федерацию Республики Крым являются:

  • — результаты общекрымского референдума 16 марта 2014 г., состоявшегося в Автономной Республике Крым и городе Севастополе. На референдуме квалифицированным большинством участвующих поддержан вопрос о воссоединении Крыма с Россией на правах субъекта РФ;
  • — Декларация о независимости Автономной Республики Крым и города Севастополя;
  • — Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов, предложения Республики Крым и города с особым статусом Севастополя о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым, включая город с особым статусом Севастополь;
  • — Федеральный конституционный закон «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя».

По запросу Президента РФ Конституционный Суд рассмотрел дело о проверке конституционности не вступившего в силу международного Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов, который был подписан от имени Российской Федерации, Республики Крым и города Севастополя 18 марта 2014 г.

Обращение Президента РФ в Конституционный Суд о проверке Договора было обусловлено предписанием Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Данный Закон (п. 4 ст. 7) обязывает Президента в таких случаях направить в КС запрос о проверке подписанного договора перед его ратификацией.

Предметом рассмотрения Конституционного Суда являлся не вступивший на тот момент в силу международный Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов РФ. Таким широко обозначенным предметом конституционной проверки данного международного Договора было предопределено всестороннее и обстоятельное его рассмотрение Конституционным Судом. Соответственно, понимание этого Договора и его значения без разъяснения Суда, данного в указанном решении, не было бы полным и до конца правильным.

Со стороны Российской Федерации рассматриваемый Договор подписан Президентом. Это согласуется с Конституцией РФ, наделяющей Президента полномочием вести переговоры и подписывать международные договоры Российской Федерации (ч. 3, 4 ст. 80 и п. «а», «б» ст. 86).

В соответствии со ст. 8 Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» вопрос о ратификации такого Договора разрешается Федеральным Собранием — Государственной Думой и Советом Федерации.

Возможность применения Договора до его вступления в силу, по согласию сторон, вытекает из положения п. 1 ст. 25 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. Данное положение воспроизведено в ст. 23 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».

Временное применение подписанного международного Договора Россией на практике используется в случаях, когда его участники заинтересованы ввести его в действие, не дожидаясь ратификации и вступления в силу. Допустимость такой правовой конструкции была подтверждена Судом в постановлении от 27 марта 2012 г. № 8-П.

Возможность применения рассматриваемого Договора еще до его ратификации означает, что с момента его подписания — как это следует из его ст. 2 и 5 во взаимосвязи с ч. 1 ст. 67 Конституции — Республика Крым и город федерального значения Севастополь находятся в составе Российской Федерации в качестве ее субъектов. Указание ст. 1 Договора на то, что со дня его подписания Республика Крым считается принятой в Российскую Федерацию, означает также принципиальное волеизъявление сторон о последующем использовании процедуры, посредством которой оформляется принятие и образование новых субъектов РФ — Республики Крым и города федерального значения Севастополя.

Особенности этой совмещенной процедуры, как следует из положений Договора, устанавливаются Федеральным конституционным законом о принятии Республики Крым в Российскую Федерацию и корреспондируют положениям ч. 1—3 ст. 5 и ч. 2 ст. 65 Конституции.

В соответствии с Договором Российская Федерация гарантирует всем народам, проживающим на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя, право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития; при этом государственными языками Республики Крым являются русский, украинский и крымско-татарский (п. 1 и 2 ст. 3). Эти положения отвечают требованиям ч. 3 ст. 68 Конституции, согласно которой республики вправе устанавливать свои государственные языки и в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик такие языки употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации.

Определение государственных языков Республики Крым непосредственно рассматриваемым Договором является формой фиксации волеизъявления населения Республики Крым, часть территории которой (кроме территории города Севастополя) в соответствии с рассматриваемым Договором должна приобрести статус Республики Крым в составе России. Указание же на русский язык как государственный язык Республики Крым предопределено статусом русского языка как государственного языка Российской Федерации на всей ее территории (ч. 1 ст. 68 Конституции).

Положение Договора (ст. 4) о регулировании вопросов государственной границы Российской Федерации после принятия Республики Крым в состав Российской Федерации направлено на обеспечение целостности и неприкосновенности всей территории России, включая территории вновь образованных субъектов РФ (ч. 3 ст. 4, ст. 67 и п. «н» ст. 71 Конституции).

Договор предусматривает, что со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации указанных в нем двух новых субъектов граждане Украины и лица без гражданства, постоянно проживающие на этот день на территории Республики Крым или на территории города федерального значения Севастополя, признаются гражданами России, за исключением лиц, которые в течение одного месяца после этого дня заявят о своем желании сохранить имеющееся у них и (или) их несовершеннолетних детей иное гражданство либо остаться лицами без гражданства (ст. 5). Следовательно, Договор не принуждает к отказу от гражданства, имеющегося на день принятия Республики Крым в состав Российской Федерации, и гарантирует, при желании, приобретение российского гражданства без необходимости предпринимать для этого какие-либо действия.

В соответствии со ст. 6 Договора со дня принятия Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов и до 1 января 2015 г. действует переходный период. В этот период подлежат урегулированию вопросы интеграции новых субъектов РФ в экономическую, финансовую, кредитную и правовую систему России, в систему российских органов государственной власти, а также вопросы исполнения воинской обязанности и несения военной службы на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя.

Наличие переходного периода само по себе является необходимым следствием образования в Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя. Его конкретное содержание в рассматриваемом Договоре не определяется, за некоторыми исключениями, подлежащими конституционноправовой оценке применительно к другим его статьям, и должно получить нормативное развитие в федеральном конституционном законе о принятии в состав Российской Федерации Республики Крым и в конкретизирующем его положения отраслевом законодательстве, с тем чтобы обеспечить сбалансированную защиту интересов новых субъектов РФ на основе норм Конституции.

В Договоре (ст. 7) решается вопрос о месте прохождения военной службы в период до 2016 г. включительно гражданами, призванными на военную службу в Республике Крым и городе федерального значения Севастополе. Поскольку данное положение устанавливает лишь временный порядок, обусловленный переходным периодом, оно не может рассматриваться как нарушение ч. 2 ст. 59 Конституции, в соответствии с которой граждане, указанные в ст. 7 Договора, обязаны нести военную службу в соответствии с федеральным законом.

Согласно ст. 8 Договора выборы в органы государственной власти Республики Крым и в органы государственной власти города федерального значения Севастополя проводятся во второе воскресенье сентября 2015 г. До избрания этих органов государственной власти их полномочия осуществляют Государственный Совет (парламент) Республики Крым, Совет министров Республики Крым, Законодательное Собрание города Севастополя. Решение о проведении выборов в указанные сроки согласуется с предусмотренными ст. 6 Договора сроками, установленными для переходного периода. Этими положениями как направленными на защиту народовластия обеспечивается необходимая преемственность в организации и осуществлении государственной власти на территориях новых субъектов в соответствии положениями ч. 1—3 ст. 3 Конституции.

Договором (ст. 9) определяется действие законодательных и иных нормативных правовых актов на территории новых субъектов РФ в целях их интеграции в российскую правовую систему. Тем самым обеспечивается стабильность правового регулирования и избежание пробелов, затрудняющих реализацию прав, свобод и законных интересов граждан и организаций.

Исходя из этого, Конституционный Суд пришел к выводу, что рассматриваемый Договор как по порядку подписания, ратификации и вступления в силу, так и по содержанию норм соответствует Конституции.

Вскоре Конституционному Суду представилась возможность оценить значение данного Договора после принятия Крыма в состав Российской Федерации, разъяснить значение переходного законодательства, вносимых в него изменений и динамику интеграции органов государственной власти вновь образованных субъектов РФ в ее состав.

Данная возможность была связана с общественной организацией крымских татар «Милли Фирка», которая обратилась в Конституционный Суд с жалобой на нарушение конституционных прав граждан РФ, проживающих в Республике Крым и городе федерального значения Севастополе, подп. «а» п. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона от 27 мая 2014 г. № 7-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя». Согласно этому Закону проведение выборов в Государственный Совет Республики Крым — парламент Республики Крым и Законодательное Собрание города Севастополя переносится со второго воскресенья сентября 2015 г. на второе воскресенье сентября 2014 г., а Глава Республики Крым и Губернатор города Севастополя избираются соответственно депутатами Государственного Совета Республики Крым и депутатами Законодательного Собрания города Севастополя нового созыва не позднее декабря 2014 г.

Заявитель полагал, что оспариваемые законоположения, закрепляющие проведение выборов на один год раньше, чем это изначально предусматривалось Федеральным конституционным законом «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя», противоречат ст. 30, 32 (ч. 1 и 2) и 71 (п. «в», «г») Конституции, поскольку участники избирательного процесса не имели достаточно времени для того, чтобы подготовиться к проведению выборов на территории указанных новых субъектов РФ, в частности по вопросам оформления российского гражданства или получения паспорта гражданина РФ.

Конституционный Суд в своем определении от 7 октября 2014 г. № 2310-0 установил, что согласно первоначальной редакции ст. 7 Федерального конституционного закона «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя» выборы в органы государственной власти Республики Крым и в органы государственной власти города федерального значения Севастополя должны были проводиться во второе воскресенье сентября 2015 г. (ч. 1); до избрания органов государственной власти Республики Крым и органов государственной власти города федерального значения Севастополя их полномочия должны осуществлять соответственно Государственный Совет Республики Крым — парламент Республики Крым и Совет министров Республики Крым, Законодательное Собрание города Севастополя (ч. 2).

Данные нормы воспроизводили ст. 8 Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов. Напомним, что Конституционный Суд, оценивая конституционность положений Договора, в постановлении от 19 марта 2014 г. № 6-П пришел к выводу о том, что решение о проведении выборов в указанные сроки согласуется с установленными для переходного периода ст. 6 Договора сроками, обеспечивает необходимую преемственность в организации и осуществлении государственной власти на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя и, будучи направленным на защиту народовластия, соответствует Конституции.

Однако, как отметил Конституционный Суд, из этого не следует, что изменение законодателем предусмотренных Договором сроков автоматически приведет к нарушению Конституции и игнорированию правовых позиций Конституционного Суда, сформулированных в указанном постановлении, поскольку наличие переходного периода само по себе является необходимым следствием образования в Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя. Его конкретное содержание в Договоре не определяется, за некоторыми исключениями, подлежащими конституционно-правовой оценке применительно к другим его статьям, и должно получить нормативное развитие в федеральном конституционном законе о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и в уточняющем и конкретизирующем его положения отраслевом законодательстве, с тем чтобы обеспечить баланс потребностей интеграции новых субъектов в Российскую Федерацию, с одной стороны, и иных конституционных ценностей — с другой.

Важное значение для обеспечения дальнейшего адекватного законодательного регулирования имеет позиция Суда о значении рассматриваемого Договора. Конституционный Суд отметил, что данный Договор сохранил свое значение в качестве составной части сложного юридического факта (основания) образования новых субъектов РФ — Республики Крым и города федерального значения Севастополя. Данное обстоятельство прямо предусмотрено в ч. 2 ст. 1 Федерального конституционного закона «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя», согласно которой основаниями принятия в Российскую Федерацию Республики Крым являются результаты общекрымского референдума, проведенного 16 марта 2014 г. в Автономной Республике Крым и городе Севастополе, на котором поддержан вопрос о воссоединении Крыма с Россией на правах субъекта РФ, Декларация о независимости Автономной Республики Крым и города Севастополя, а также Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов, предложения Республики Крым и города с особым статусом Севастополя о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым, включая город с особым статусом Севастополь, и данный Федеральный конституционный закон. Отсюда указанный Договор в системе юридических оснований (сложного юридического факта) образования новых субъектов РФ занимает особое место, что не позволяет без каких-либо оговорок распространять на него нормы ч. 4 ст. 15 Конституции.

Конституционный Суд в контексте поставленных перед ним вопросов разъяснил значение отдельных положений Федерального конституционного закона «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя», имеющего важное значение в постдоговорный период.

Конституционный Суд отметил, что со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов и до 1 января 2015 г. действует переходный период, в течение которого в силу ст. 6 Федерального конституционного закона «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя» должны быть урегулированы вопросы интеграции новых субъектов РФ в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, в систему органов государственной власти Российской Федерации. В то же время по отдельным вопросам с учетом их социальной, экономической, политической и правовой составляющей, а также предполагаемой динамики интеграции данный Федеральный конституционный закон устанавливает и более короткие сроки.

Так, согласно ч. 1 ст. 4 этого Закона со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов граждане Украины и лица без гражданства, постоянно проживающие на этот день на территории Республики Крым или на территории города федерального значения Севастополя, признаются гражданами РФ, за исключением лиц, которые в течение одного месяца после этого дня заявят о своем желании сохранить имеющееся у них и (или) их несовершеннолетних детей иное гражданство либо остаться лицами без гражданства. Согласно позиции Конституционного Суда таким правовым регулированием Российская Федерация установила устойчивую правовую связь между собой как государством и жителями Республики Крым и города федерального значения Севастополя (гражданами Украины и лицами без гражданства) со всеми вытекающими для Российской Федерации обязательствами в отношении данных лиц путем одностороннего признания их статуса как граждан РФ по истечении одного месяца начиная с 18 марта 2014 г. При этом российское гражданство не приобрели только те лица, которые до 18 апреля 2014 г. заявили о своем желании сохранить свой прежний статус.

В соответствии с ч. 2 ст. 4 указанного Закона документы, удостоверяющие личность гражданина РФ, выдавались в течение трех месяцев со дня принятия Республики Крым в Российскую Федерацию и образования в составе Федерации новых субъектов. Это означает, что гражданам РФ, проживающим в Республике Крым и городе федерального значения Севастополе, должны были быть выданы паспорта граждан РФ до 18 июня 2014 г. (т. е. почти за три месяца до дня голосования на выборах в Государственный Совет Республики Крым — парламент Республики Крым и Законодательное Собрание города Севастополя).

Оценивая изменение сроков проведения выборов в новых субъектах РФ, Конституционный Суд указал, что федеральный законодатель, действуя в пределах своей дискреции, в целях обеспечения наиболее адекватного в новых политических и экономических условиях представительства в органах государственной власти жителей Республики Крым и города федерального значения Севастополя оптимизировал сроки формирования высших органов государственной власти данных субъектов РФ посредством принятия оспариваемого законоположения. При этом Конституционный Суд учел совокупность фактов, лежащих в основе решения законодателя по изменению сроков проведения выборов.

Как отметил Конституционный Суд, законодатель исходил из выраженной в совместном обращении Государственного Совета Республики Крым и Законодательного Собрания города Севастополя к Президенту РФ от 11 апреля 2014 г. (которые просили Президента поддержать их инициативу о проведении выборов в Государственный Совет Республики Крым и Законодательное Собрание города Севастополя во второе воскресенье сентября 2014 г.) готовности органов государственной власти Республики Крым и города федерального значения Севастополя издать, учитывая оперативность и масштабность принимаемых Российской Федерацией мер по интеграции Республики Крым и города федерального значения Севастополя в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, необходимые правовые акты для их скорейшей интеграции в систему органов государственной власти Российской Федерации.

Готовность к скорейшей интеграции подтвердилась также принятыми еще до вступления в силу Федерального конституционного закона от 27 мая 2014 г. № 7-ФКЗ Конституцией Республики Крым (11 апреля 2014 г.), Уставом города Севастополя (14 апреля 2014 г.), законами Республики Крым от 15 мая 2014 г. № 2-ЗРК «О Государственном Совете Республики Крым — парламенте Республики Крым» и от 15 мая 2014 г. № З-ЗРК «О выборах депутатов Государственного Совета Республики Крым», Законом города Севастополя от 30 апреля 2014 г. № 4-ЗС «О выборах депутатов Законодательного Собрания города Севастополя» и иными нормативными правовыми актами органов государственной власти данных субъектов РФ.

Данные обстоятельства ясно указывали на то, что в Республике Крым и городе федерального значения Севастополе были созданы все необходимые нормативно-правовые условия для организации и проведения выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти данных субъектов РФ во второе воскресенье сентября 2014 г.

Кроме того, как отметил Конституционный Суд, изменяя сроки формирования высших органов государственной власти Республики Крым и города федерального значения Севастополя, законодатель учел также правила назначения и проведения выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ и условия для соблюдения гарантий избирательных прав. Это подтверждалось постановлением Государственного Совета Республики Крым от 11 июня 2014 г. № 2225-6/14 «О назначении выборов депутатов Государственного Совета Республики Крым первого созыва», и постановлением Законодательного Собрания города Севастополя от 10 июня 2014 г. № 70 «О назначении выборов депутатов Законодательного Собрания города Севастополя» выборы были назначены на 14 сентября 2014 г. — в полном соответствии с требованиями п. 5 и 7 ст. 10 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», согласно которым выборы в органы государственной власти субъектов РФ, вновь образуемые на основании федерального конституционного закона, федерального закона, конституции (устава) субъекта РФ, назначаются на второе воскресенье сентября, не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования.

Судом было установлено также, что до назначения выборов в данных субъектах РФ были сформированы Избирательная комиссия Республики Крым и Севастопольская городская избирательная комиссия, иные избирательные органы и инфраструктура выборов (постановления Государственного Совета Республики Крым от 4 апреля 2014 г. № 1924-6/14 «О формировании Избирательной комиссии Республики Крым» и от 7 мая 2014 г. № 2097-6/14 «О назначении членов Избирательной комиссии Республики Крым с правом решающего голоса от Государственного Совета Республики Крым», Указ Главы Республики Крым от 7 мая 2014 г. № 20 «О назначении членов Избирательной комиссии Республики Крым с правом решающего голоса от Совета министров Республики Крым»; постановления Законодательного Собрания города Севастополя от 11 апреля 2014 г. № 2 «О формировании Севастопольской городской избирательной комиссии», от 13 мая 2014 г. № 26 «О назначении членов Севастопольской городской избирательной комиссии с правом решающего голоса» и др.).

Проверив переходное законодательство и основания его принятия и изменения, Конституционный Суд пришел к выводу о том, что перенос сроков формирования высших органов государственной власти Республики Крым и города Севастополя с сентября 2015 г. на сентябрь 2014 г. был — к моменту принятия оспариваемой нормы — обоснован наличием избирательного законодательства данных субъектов РФ, избирательных органов, организующих выборы, и интеграцией избирательных систем данных регионов в систему организации и проведения выборов в Российской Федерации, являющихся наряду с референдумом высшим непосредственным выражением власти народа (ч. 3 ст. 3 Конституции).

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >