Практика государственно-частного партнерства в России

Реализация первых проектов ГЧП началась в России почти 20 лет назад: так были построены станции водоочистки в Южном Бутове и Зеленограде, комплекс по обработке илового осадка в Москве.

На сегодняшний день в России реализуется целый ряд проектов ГЧП, главным образом в сфере транспорта и коммунального хозяйства.

Наиболее известными проектами транспортной инфраструктуры^[1] являются: строительство и эксплуатация на платной основе скоростной автодороги Москва — Санкт-Петербург на участке 15—58 км, нового выхода на Московскую кольцевую автодорогу с автотрассы Ml “Москва — Минск” с объездом г. Одинцово, реконструкция и модернизация аэропорта “Пулково”.

Кроме того, в настоящее время более 20 млн потребителей воды в России обслуживаются частными операторами: крупнейшим проектом Восточной Европы является проект ОАО “Евразийский” (Ростов-на-Дону).

В ближайшем будущем планируется широкая реализация пилотных проектов в социальной инфраструктуре: на такие проекты велик спрос со стороны органов власти, и инвесторы проявляют интерес к больницам и поликлиникам, школам и дошкольным учреждениям, университетам.

В России переход к активной реализации пробных крупномасштабных инфраструктурных проектов, реализуемых на условиях ГЧП, совпал с началом глобального экономического кризиса. Вместе с тем удалось удачно завершить ряд концессионных проектов. Только в 2009 г. в стране было принято 6 региональных законов о ГЧП для реализации инфраструктурных проектов. В составе региональных органов власти появляются центры ГЧП, цель которых — организация таких проектов. А к 2014 г. уже более 60 регионов подписали соглашения о ГЧП.

Вместе с тем произошло существенное сокращение использования таких инструментов бюджетного финансирования инфраструктуры, как долгосрочные целевые программы и Инвестиционный фонд РФ. Бюджетные ограничения в условиях кризиса стимулировали поиск альтернатив для финансирования развития инфраструктуры и общественно значимых проектов, все это поспособствовало развитию рынка проектов ГЧП.

В российском законодательстве существует ряд положений о контрактах, которые призваны разделять риски публичного заказчика и частного партнера. В нашей стране приняты законы о государственном заказе^[2], аренде (лизинге)^[3], концессиях^[4], особых экономических зонах^[5], Банке развития^[6], соглашениях о разделе продукции^[7], а также созданы ключевые институты (Федеральная и региональные службы по тарифам, Инвестиционный фонд РФ, Банк развития) и определен порядок их работы. Одной из основных функций Государственной корпорации “Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)” является реализация инфраструктурных проектов, предусматривающих использование инструментов ГЧП и нацеленных на повышение качества государственных и муниципальных услуг и эффективности эксплуатации общественной инфраструктуры, а также позволяющих привлекать внебюджетное финансирование капитальных вложений в общественную инфраструктуру.

В региональных законах о ГЧП предусматривается весь процесс организации проекта органом власти. Они регламентируют разработку региональной программы проектов, принятие решения о подготовке проекта, производство предпро- ектных работ, подготовку проекта, формирование конкурсной документации и конкурсных условий, принятие решения о заключении соглашения ГЧП, проведение конкурса на право его заключения, формирование его условий, заключение соглашения и организацию контроля его исполнения.

Публичный заказчик отвечает за осуществление проекта ГЧП, а его организатором является орган государственной власти и местного самоуправления (администрация). Организация проекта ГЧП — это процесс подготовки и проведения публичной процедуры для выбора частного партнера и заключения с ним контракта, определяющего деятельность, права и обязанности сторон по достижению целей проекта ГЧП. Это трудоемкая задача, связанная с необходимостью оформить отношения между администрацией и бизнесом.

Если инициатива в сфере общественной инфраструктуры исходит от бизнеса, то риски частного инвестора, как правило, слишком высоки, а государство с неохотой участвует в таких проектах.

Организация проекта ГЧП включает в себя четыре этапа:

• 1. Стратегическое планирование использования ГЧП для реализации отраслевой, региональной или муниципальной стратегии развития на основании анализа возможной бюджетной и макроэкономической эффективности выполнения проекта с привлечением частного партнера.
• 2. Подготовка проекта, включая:
  • — определение целевых критериев эффективности и качества, которых должен добиться частный партнер;
  • — разработку проектной документации, в том числе контракта и иных необходимых соглашений, и (или) решений законодательной власти, и (или) иных нормативных актов по обеспечению исполнения условий контракта органами государственного или муниципального управления;
  • — формирование информационного пакета проекта, предоставляющего потенциальному партнеру необходимый объем знаний для принятия решения об участии в потенциальном проекте;
  • — разработку документации для проведения конкурса на выбор частного партнера;
  • — информирование и проведение консультаций с потенциальными частными партнерами.

• 3. Поддержка принятия решения о реализации проекта необходимыми органами исполнительной и законодательной власти, включая прохождение необходимых общественных слушаний, публичных и иных процедур.
• 4. Поддержка исполнения решения о реализации проекта, включая проведение конкурсной или иной процедуры по выбору частного партнера, проведение переговоров с победителем конкурса с целью заключения контракта на реализацию проекта, участие в переговорах частного партнера с финансово-кредитными организациями по вопросам привлечения финансирования, заключение соглашений по вопросам софинансирования сформированного проекта ГЧП.

Как видно из этого перечня, перед органом власти стоит целый ряд задач, которые необходимо компетентно реализовать.

Принятие обязательств государством в рамках контракта ГЧП должно быть проведено в соответствии с действующим законодательством о конкуренции, должен быть выявлен наиболее эффективный частный партнер, при этом необходимо обеспечить легитимность с целью снизить долгосрочный политический риск (отказ от исполнения обязательств администрации в результате смены власти). Результатом организации проекта ГЧП является публичная процедура выбора частного партнера и заключение с ним контракта, определяющего деятельность, права и обязанности сторон по достижению целей проекта ГЧП; мониторинг исполнения обязательств частным партнером и органом власти.

Согласно российскому законодательству ответственность за состояние общественной инфраструктуры и, следовательно, за организацию проектов ГЧП лежит на органах государственной власти и местного самоуправления.

Практика реализации проектов ГЧП позволила выявить ряд недостатков, препятствующих организации ГЧП на региональном и муниципальном уровне, в том числе:

• — отсутствие у ОГМУ опыта по качественной подготовке проектов;
• — нехватка информации о существующих в России правовых механизмах ГЧП;

• — недостаточная квалификация кадров;
• — приоритет модели бюджетного финансирования при выборе схем реализации проектов;
• — отсутствие на местах координации в деятельности министерств и ведомств.

Для преодоления перечисленных проблем в составе администрации целесообразно создавать специальные органы по подготовке, запуску и управлению проектами ГЧП (региональный центр ГЧП).

Конкретная работа региональных центров ГЧП состоит в отборе проектов, реализуемых на условиях ГЧП, оценке их эффективности с точки зрения потребностей регионального развития, представлении проектов на утверждение региональных властей, подготовке конкурсов, утверждении контрактной и иной документации, создании условий для финансового закрытия сделок в рамках проектов, мониторинге реализации проектов и регулировании условий контрактов.

Процесс внедрения ГЧП в региональное и муниципальное развитие предусматривает создание необходимых условий для регулярного формирования органами власти проектов ГЧП для предложения заинтересованным инвесторам. Это достигается путем предварительной подготовки проекта (включая разработку концепции, технико-экономическое обоснование проекта, юридической модели, финансовой модели, технического решения) и проведения конкурсных процедур. Из-за этого развитие рынка проектов по реконструкции, модернизации и новому строительству объектов общественной инфраструктуры ограничено финансовыми возможностями и компетенциями администраций.

С целью решения этих проблем наблюдательный совет Внешэкономбанка в 2010 г. принял решение о реализации с 2011 г. Программы по финансированию содействия проектам регионального и городского развития, подготовка которых должна осуществляться администрациями. К ним относятся проекты по реконструкции, модернизации или новому строительству объектов инфраструктуры для решения проблем экологии, энергоэффективности, обеспечения транспортной, инженерной и социальной инфраструктурой площадок под комплексную застройку доступным жильем или под технопарки, развития региональных и муниципальных систем массового транзита, информатизации и повышения качества государственного и муниципального управления, социального развития.

• [1] Транспортная инфраструктура — совокупность всех отраслейи предприятий транспорта, выполняющих перевозки и обеспечивающих их обслуживание.
• [2] Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечениягосударственных и муниципальных нужд”.
• [3] Федеральный закон от 29 октября 1998 г. № 164-ФЗ “О финансовой аренде (лизинге)”.
• [4] Федеральный закон от 21 июля г. 2005 № 115-ФЗ “О концессионных соглашениях”.
• [5] Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ “Об особыхэкономических зонах в Российской Федерации”.
• [6] Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ “О банке развития”.
• [7] Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ “О соглашениях о разделе продукции”.