Исполнительная власть: понятие и сущность

Вопрос об исполнительной власти — один из труднейших вопросов правовой науки. Реальные характеристики этой ветви власти отражают состояние государственности в конкретный момент в целом, позволяют оценить потенциал и перспективы государственно- правовых методов решения социальных проблем.

Государство — сложно организованная система, представленная всем государственным аппаратом, осуществляющим целенаправленное политическое воздействие на общество и его составляющие. Под управлением государства находится широкий спектр общеорганизационных, экономических, политических, социальных, психологопедагогических, информационно-кибернетических и иных аспектов.

Исполнительная власть представляет собой подсистему (ветвь) государственной власти, которая осуществляет исполнительно- распорядительную деятельность в целях управления в определенных сферах (предметах) ведения путем реализации государственновластных полномочий методами и средствами публичного и преимущественно административного права. Однозначного понимания исполнительной власти в практике и законодательстве Российской Федерации пока не сложилось, однако важная трансформация во взглядах в этом направлении произошла после принятия Конституции 1993 г., которая внесла существенные изменения в легитимную основу исполнительной власти России по сравнению с Конституцией РСФСР 1978 г. Эта Конституция РФ определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти; ввела понятие единой системы исполнительной власти; существенно изменила порядок формирования правительства, подход к определению его полномочий и предусмотрела систему формирования федеральных органов исполнительной власти.

Тем не менее Конституция 1993 г. оставила ряд неразрешенных вопросов: не определила роли Правительства РФ как высшего органа в системе исполнительной власти; существенно изменила положения об ответственности исполнительной власти перед представительными органами; сузила сферу деятельности исполнительной власти в области государственного управления.

Рассмотрим различные аспекты деятельности органа, осуществляющего исполнительную власть в России, — Правительства Российской Федерации.

Правительство РФ реализует государственную власть в стране наряду с Президентом РФ, Федеральным Собранием и судами, возглавляя единую систему исполнительной власти. Однако, несмотря на то что Правительство РФ, по существу, является высшим исполнительным органом государственной власти в масштабе страны, в Конституции РФ указаний на этот счет нет. Своеобразно решен вопрос о статусе Правительства и в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря

1997 г.1 (ст. 1): в названии статьи термин «высший» присутствует, а в тексте ее это определение не употребляется. Очевидно, авторы руководствовались положениями Конституции, которая избегает прямой формулировки для определения статуса Правительства.

Как высший исполнительный орган государственной власти в России Правительство в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции, федеральных законов, указов Президента, международных договоров и осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства страны.

Провозглашенные Конституцией 1993 г. принципы верховенства, приоритета конституционных норм и законности имеют непосредственное отношение к определению статуса Правительства РФ. В этом отношении характерно содержание ст. 115 Конституции России, согласно которой Правительство действует на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента. Таким образом, устанавливается подзаконность действий и решений Правительства. Подчеркивая место Правительства РФ в системе органов исполнительной власти, Конституция в той же статье определяет обязательность исполнения актов Правительства на всей территории Российской Федерации.

Формулировка «на основании и во исполнение» означает, что Правительство обладает обширным диапазоном распорядительных полномочий, которые гораздо шире исполнительных. Следует также отметить, что статус Правительства предопределен такими конституционными принципами, как верховенство Конституции России, федеральных конституционных законов и федеральных законов, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, федерализм и др.

Правительство в любом государстве не в состоянии включить в свой состав всех руководителей органов исполнительной власти, поскольку таких органов очень много. Неизбежно поэтому установление различных статусов и наименований органов исполнительной власти, что и определяет вхождение или невхождение их руководителей в состав правительства. В ряде стран, чтобы не допустить произвольного роста количества министерств и других исполнительных органов, их перечень закреплен законом. В Российской Федерации такого законодательного перечня нет, но Конституция РФ устанавливает строгий перечень лиц, входящих в Правительство России. Согласно ч. 2 ст. ПО Конституции РФ Правительство РФ состоит из Председателя, его заместителей и федеральных минист- 'См.: СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 2009. № 1. Ст. 3

7

ров. Понятие «федеральный министр» распространяется как на руководителей министерств, так и на руководителей других органов исполнительной власти (федеральные службы, федеральные агентства), если этот ранг присвоен им Президентом, однако в этом случае руководитель органа исполнительной власти не имеет права совещательного голоса на правительственных заседаниях. Таким образом, практически количественный состав Правительства определяется Президентом РФ. Число заместителей Председателя Правительства РФ Конституцией не лимитируется (общее их число тем не менее определяется по усмотрению Президента).

Как высший орган федеральной исполнительной власти, Правительство РФ в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» (1997 г.) обладает широким кругом полномочий: организует в пределах своей компетенции реализацию внутренней и внешней политики; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы[1].

В ряде случаев, если это не противоречит Конституции, Правительство по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации может делегировать им часть своих полномочий, а также осуществлять полномочия, переданные ему этими органами на основании соответствующих соглашений.

Одной из основных функций являются организация исполнения федеральных законов, систематический контроль за их исполнением органами исполнительной власти всех уровней и принятие необходимых мер по устранению допущенных нарушений. Данная задача предопределяет содержание и характер полномочий Правительства и подзаконность его решений (принятие их на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и указов Президента РФ)[2].

В соответствии с Законом Российской Федерации «О поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. Правительство ежегодно отчитывается о результатах его деятельности, в том числе и по вопросам, поставленным Государственной Думой. Работа Правительства РФ в сфере экономики включает: регулирование экономических процессов; обеспечение единства экономического пространства и свободы экономической деятельности, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств в России; прогнозирование социально-экономического развития страны, разработку и осуществление программы развития приоритетных отраслей экономики; выработку государственной структурной и инвестиционной политики и принятие мер по ее реализации, управление федеральной собственностью; разработку и реализацию государственной политики в сфере международного экономического, финансового и инвестиционного сотрудничества; общее руководство таможенным делом; защиту интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг; формирование мобилизационного плана экономики России; обеспечение функционирования оборонного производства.

К основным полномочиям в сфере бюджета и финансов относятся: проведение в России единой финансовой, кредитной и денежной политики; разработка и представление на рассмотрение Государственной Думы федерального бюджета и обеспечение его исполнения; представление Государственной Думе отчета об исполнении федерального бюджета; разработка и реализация налоговой политики; совершенствование бюджетной системы; регулирование рынка ценных бумаг; управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации; валютное регулирование и валютный контроль; руководство валютно-финансовой деятельностью в отношениях России с иностранными государствами; разработка и осуществление мер по проведению единой политики цен.

Компетенция Правительства РФ в социальной сфере заключается в: обеспечении проведения единой государственной социальной политики, реализации конституционных прав граждан в области социального обеспечения; принятии мер по осуществлению трудовых прав граждан; разработке программы сокращения и ликвидации безработицы и реализации этих программ; проведении единой государственной миграционной политики; реализации прав граждан на охрану здоровья; обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия в стране; решении проблем семьи, материнства, отцовства и детства, осуществлении молодежной политики; взаимодействии с общественными объединениями и религиозными организациями; разработке и реализации мер по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санитарно-курортной сферы[3].

В области научных знаний Правительство обеспечивает государственную поддержку развития фундаментальной науки и приоритетных направлений прикладной науки, имеющих общегосударственное значение; проводит единую государственную политику в области совершенствования общего и профессионального образования, развивает сферу бесплатного образования; обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение объектов культурного наследия общегосударственного значения и культурного наследия народов России.

В сфере природопользования и охраны окружающей среды к компетенции Правительства относятся: проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; реализация прав граждан на благоприятную окружающую среду, обеспечение экологического благополучия; организация деятельности по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы страны; координация деятельности по предотвращению, уменьшению опасности и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий, катастроф.

Правительство участвует в разработке и реализации государственной политики, направленной на обеспечение безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, улучшению материально-технической базы правоохранительных органов; осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти[4].

В сфере обеспечения обороны и государственной безопасности реализуются мероприятия: по оснащению вооружением и военной техникой, материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил РФ, других родов войск и военных формирований; выполнению государственных целевых программ подготовки граждан военно-учетным специальностям; реализации социальных гарантий для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности Российской Федерации; совершенствованию охраны государственной границы; руководству гражданской обороной.

К компетенции Правительства относится и сфера внешней политики и международных отношений, а именно: представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях; заключение в пределах данных ему полномочий международных договоров и выполнение принятых по ним обязательств, а также наблюдение за выполнением этих обязательств другими участниками договоров; отстаивание геополитических интересов Российской Федерации, защита граждан России за ее пределами; регулирование и государственный контроль за внешнеэкономической деятельностью, в сфере международного научно- технического и культурного сотрудничества.

Говоря о компетенции Правительства РФ, нельзя обойти вниманием принадлежащее ему право законодательной инициативы, которое реализуется путем внесения в Государственную Думу тех или иных законопроектов (ст. 104 Конституции РФ).

Правительство обладает правом направлять в Совет Федерации и Госдуму официальные отзывы на рассматриваемые палатами проекты правовых актов и предложения о поправках к ним, которые подлежат обязательному оглашению в соответствующих комитетах Госдумы и на заседаниях Совета Федерации.

В соответствии со ст. 104 Конституции РФ Правительство дает заключения по законопроектам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, изменении финансовых обязательств государства и другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Заключения, поправки и официальные отзывы Правительства РФ на рассматриваемые палатами законопроекты направляются им в письменной форме. Члены Правительства вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат.

Для защиты позиций Правительства по рассматриваемым законопроектам поручением Председателя Правительства или его заместителя в палаты может быть направлен специальный представитель (полномочия которого определяются в поручении), аргументы которого должны быть выслушаны.

Помимо перечисленных выше функций Правительство РФ может создавать для осуществления полномочий собственные территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц, устанавливать порядок их деятельности, размер ассигнований на содержание аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете, учреждать иные организации, координационные и совещательные органы, отменять или приостанавливать действие актов федеральных органов исполнительной власти.

На Правительство РФ ложатся важнейшие задачи по обеспечению согласованной работы федеральных органов исполнительной власти в части совместной с субъектами Федерации сфере деятельности. Во исполнение указа Президента от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» и постановления Правительства от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» Правительство и федеральные органы исполнительной власти осуществляют взаимодействие с полномочными представителями Президента в федеральных округах. Последние приглашаются на заседания Правительства с правом совещательного голоса, заседания представительных комиссий и советов, совещания, проводимые Председателем или его заместителями по вопросам, затрагивающим интересы соответствующих федеральных округов. Заместитель Председателя Правительства ежемесячно проводит рабочие встречи с полномочными представителями Президента с участием при необходимости руководителей федеральных органов исполнительной власти. Правительство РФ осуществляет также упорядочение состава территориальных органов федеральной исполнительной власти в целях исключения в их работе дублирования и параллелизма с деятельностью органов исполнительной власти субъектов Федерации, более четкого разграничения их функций и полномочий.

В рамках своих полномочий Правительство РФ координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации: разрешает споры и устраняет разногласия между ними и федеральными органами исполнительной власти, создавая при необходимости согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон с участием работников аппарата полномочных представителей Президента в федеральных округах. Это обеспечивает сочетание интересов Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения в сфере исполнительной власти.

Правительство РФ контролирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и совместному ведению России и ее субъектов, также деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ.

Важной задачей Правительства РФ выступает обеспечение соблюдения федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов Федерации и помощь их взаимодействию.

Свои полномочия Правительство РФ реализует посредством принятия постановлений и распоряжений по стратегическим и текущим вопросам управления, а также используя право законодательной инициативы путем разработки и внесения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проектов законов, формирующих необходимую правовую базу. Активное участие Правительства РФ в законотворческом процессе, обязательность дачи заключений по всем проектам, предусматривающим расходы за счет федерального бюджета, позволяют Правительству надлежащим образом осуществлять возложенные на него функции и намеченную экономическую программу.

Однако, как показывает изучение практики развитие российской государственности требует поиска рациональных путей реализации положений Конституции Российской Федерации, затрагивающих вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Цель заключается в том, чтобы решение публичной властью стоящих перед ней задач осуществлялось на том уровне, который способен сделать это наиболее эффективно, с обеспечением вытекающих из Конституции РФ принципов, гарантий и стандартов. В этой связи вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий — центральный вопрос федеративных отношений.

Президент Российской Федерации в своих Посланиях Федеральному Собранию неоднократно отмечал важность разграничения полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Здесь еще немало проблем, что связано, прежде всего, с вертикальной разбалансированностью исполнительной власти, когда между ее уровнями нет четкого разграничения полномочий и, следовательно, ответственности перед населением за их осуществление[5].

Действительность свидетельствует о том, что субъекты Российской Федерации нередко нарушают конституционные стандарты прав человека, которые должны действовать на всей территории России. Это обусловлено в первую очередь отсутствием четкого разграничения полномочий и ответственности между федеральными, региональными и местными органами власти[6].

Конституция РФ указывает на три способа разграничения предметов ведения и полномочий: конституционный, договорный (ч. 3 ст. 11) и законодательный (ст. 76). Она определяет предметы ведения РФ (ст. 71), предметы совместного ведения (ст. 72), а также полноту государственной власти субъектов РФ (ст. 73)[7].

В России договорное регулирование сформировалось под воздействием политической конъюнктуры и стремления регионов в сложных социальных, экономических, политических условиях переходного периода облегчить свое положение за счет остальных частей Федерации либо «пробельности» федерального законодательства, а не посредством публично-правового разрешения «индивидуальных» проблем региона.

Полагаем, что в целях гармонизации системы «договорного права» необходимо усовершенствовать законодательную базу, выступающую гарантом обеспечения стабильности федеративного устройства, четко определяющую принципы, порядок и процедуры взаимоотношений между федеральным и региональным уровнями государственной власти.

По мнению Т.Я. Хабриевой, очень важно определить формы контроля законодательной ветви власти над договорным разграничением полномочий, установить четкий порядок опубликования договоров, обеспечивающий их легитимность и публичность, установить механизм финансового обеспечения принятых сторонами обязательств, определить круг вопросов, по которым правовая регламентация должна осуществляться только законом. Реализация данных предложений позволит освободить договоры от функций разграничения и взаимного делегирования, от любых политических наслоений и попыток прямо или косвенно закрепить в нем особый статус того или иного субъекта Федерации.

Представляется также, что перенос основного акцента договорного регулирования с разграничения предметов ведения и полномочий на передачу осуществления части полномочий позволит в определенной мере решить существующие проблемы и федерального центра, и регионов. Для обеспечения устойчивости Федерации гораздо целесообразнее временно передавать осуществление полномочий, даже если их объем достаточно велик, нежели «перезакреп- лять» полномочия непосредственно за органами государственной власти другого уровня. Замена разграничения передачей могла бы обеспечить и большую оперативность, и конституционность договорного регулирования[8].

Как подчеркивает И.Н. Барциц, несмотря на весьма широкие возможности, использование этого института, естественно, не должно быть неограниченным. Чтобы не допустить бесконтрольности в его применении, необходимо предварительно разграничить федеральные полномочия между органами различных ветвей власти, определить перечень «непередаваемых» полномочий, права органов государственной власти относительно распоряжения своими полномочиями и приема дополнительных, ответственность за осуществление принимаемых полномочий, возможные сроки их передачи, порядок досрочного прекращения действия соглашения о передаче осуществления полномочий и т.д.

До образования федеральных округов система управления Россией по федеративной вертикали включала следующие уровни:

  • 1) федеральный центр в лице федеральных органов государственной власти и территориальных органов федеральных органов власти в субъектах РФ;
  • 2) уровень субъектов РФ;
  • 3) уровень местного самоуправления.

Сейчас между первым и вторым уровнями появился промежуточный управленческий уровень — федеральные округа в лице полномочных представителей Президента РФ и их аппаратов.

Конституция РФ, вбирая в себя положения Федеративного договора (договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти субъектов Федерации от 31 марта 1992 г.), не ввела в текст Конституции положение об участии субъектов РФ в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации. По нашему мнению, это целесообразно сделать, если речь идет о формировании единой государственной власти, что государственное единство должно пониматься как совместное, кооперированное выполнение задач, поставленных перед единым федеративным государством.

В настоящее время законодательство по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов в рамках ст. 72 Конституции РФ развивается противоречиво. В этом вопросе многие позиции и подходы центра и регионов не согласуются. Перспективной может стать практика подготовки модельных законов в качестве типовых образцов правового решения существующих проблем, предложенная руководством Приволжского федерального округа. Модельные нормативные акты предполагают отработанные процедуры разрешения возникающих противоречий[9].

В то же время очевидно, что конституционная схема разграничения предметов ведения и полномочий оказалась нечувствительной к специфике законодательной и исполнительной власти, поскольку не учитывает принципа разделения властей. Невозможно строить стабильный государственный аппарат, достичь единства системы органов исполнительной власти, если вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ будет и дальше оставаться открытым. Сегодня, изучив опыт и неудачи в практике заключения двусторонних договоров, необходимо окончательно установить границу между предметами ведения и полномочиями Российской Федерации и субъектов Федерации, внести, если это потребуется, соответствующие изменения и дополнения в ст. 71, 72 и 73 Конституции.

По мнению И.Н. Барцица, в данном отношении радикальной мерой был бы переход к иной конституционной схеме разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, которая могла бы основываться на более детальном конституционном регулировании распределения предметов ведения и полномочий между исполнительными и законодательными органами власти РФ и ее субъектов.

По нашему мнению, детализация распределения полномочий между законодательными и исполнительными органами власти РФ и ее субъектов — вполне оправданная мера. Предлагаемая схема основывается на типологии предметов ведения и полномочий и в соответствии с Конституцией Российской Федерации охватывает предметы:

• исключительного ведения Российской Федерации, по которым законодательную, исполнительную и судебную власть осуществляет Российская Федерация;

  • • ведения, по которым законодательную власть осуществляет Российская Федерация, а исполнительную власть осуществляют совместно Российская Федерация и субъекты Российской Федерации;
  • • предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляют совместно Российская Федерация и субъекты Российской Федерации;
  • • ведения, по которым Российская Федерация устанавливает основы законодательства, а субъекты Российской Федерации издают законы и иные нормативные акты в соответствии с основами законодательства Российской Федерации и осуществляют исполнительную власть;
  • • исключительного ведения субъекта Российской Федерации, т.е. предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляют субъекты Российской Федерации;
  • • предметы ведения в сфере местного самоуправления как на уровне Федерации, так и на уровне субъектов Российской Федерации и др.

Предметом исключительного ведения субъекта РФ может считаться любой вопрос, который определенно не относится к ведению законодательной или исполнительной власти Российской Федерации. Хотя предлагаемая схема более сложна, чем ныне используемая, и предполагает трудоемкий процесс каталогизации и классификации конкретных вопросов государственной жизни, она избавит субъекты федеративных отношений от бесконечных пререканий и необходимости заключать дополнительные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий[10].

По мнению ряда ученых (И.Н. Барциц, А.В. Акчуриной, И.Л. Макаренко и др.), один из наиболее перспективных путей решения проблемы содержится в Концепции формирования асимметричной, но конституционной федерации, нежели симметричной, но договорной.

Предлагаемая схема при своей усложненности в сравнении с ныне применяемой и конституционно закрепленной моделью позволит на федеральном уровне законодательно урегулировать вопросы распределения полномочий и сделать большую часть заключенных соглашений о распределении и перераспределении полномочий излишними.

Во-первых, исключительно сложной проблемой, решение которой не предопределяется действующей Конституцией, является разграничение полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов по предметам совместного ведения РФ и субъектов Федерации, определенным в ст. 72 Конституции.

Во-вторых, нечетко определены сами предметы ведения, относимые к исключительной компетенции Российской Федерации и к совместной компетенции Федерации и ее субъектов. Так, «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина», а также «регулирование и защита прав национальных меньшинств» отнесены п. «в» ст. 71 к предметам исключительного ведения Российской Федерации, по которым должны приниматься лишь федеральные законы, а «защита прав и свобод человека и гражданина» и «защита прав национальных меньшинств» отнесены п. «б» ст. 72 к предметам совместного ведения. По ним принимаются и федеральные законы, и законы субъектов Федерации. Без четкого единообразного понимания, закрепленного в законах, где завершается «регулирование и защита» и начинается просто «защита», невозможно избежать разночтений в оценке, в частности, избирательного законодательства, законодательства о национальных отношениях, об организации государственной власти в субъектах РФ, о местном самоуправлении.

По мнению Т.Я. Хабриевой, одной из важнейших проблем остается установление связи стратегических принципов разграничения предметов ведения, полномочий и функций с концепцией федерализма, опирающейся на идеи «расширенного федерализма» и «функционального федерализма».

Анализ практики реализации разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами позволяет утверждать, что для окончательного разрешения вопроса надлежит рассмотреть возможность внесения соответствующих изменений и дополнений в ст. 71, 72, 73 Конституции РФ. Основное предназначение изменений — конкретизация разделенных полномочий между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, прекращение практики заключения договоров между РФ и ее субъектами.

Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление самостоятельно и его органы не входят в систему органов государственной власти. Становление местного самоуправления в России — одна из весьма важных задач обновления государственности и проведения реформы.

Совершенствование взаимоотношений государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления — одна из актуальных проблем. Очевидно, что участие органов государственной власти федерального и регионального уровней необходимо в период становления местного самоуправления, но не должно его подменять. Важно отметить, что вопрос о мере независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти, степени и формах государственного контроля является одним из наиболее дискуссионных после принятия Конституции Российской Федерации[11].

Федеративный характер Российского государства, система разделения властей на региональном уровне определяют важное место и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе высшего должностного лица субъекта Федерации в сфере обеспечения координации деятельности и организации взаимодействия органов власти субъектов Федерации с органами местного самоуправления.

Взаимоотношения органов государственной власти субъектов РФ с органами местного самоуправления могут возникать по таким основаниям и вопросам, как:

  • • проведение взаимных консультаций;
  • • передача части своих полномочий в соответствии с Конституцией РФ, федеральным и региональным законодательством;
  • • принятие совместных нормативных правовых актов, решений;
  • • проведение совместных совещаний и совместного обсуждения вопросов;
  • • создание совместных комиссий;
  • • заключение соглашений о взаимодействии координации деятельности;
  • • взаимное представительство сторон;
  • • совместное осуществление мероприятий по защите прав и свобод человека и гражданина;
  • • обеспечение и охрана порядка на улицах, площадях и других общественных местах.

Однако отсутствие систематизации федеральных и региональных законов — одна из серьезных проблем нарушенного соотношения органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

По мнению И.Л. Макаренко, необходима регламентация взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления отдельным федеральным законом либо внесением соответствующих поправок в действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[12]. Регламентация взаимоотношений по вопросам реализации собственных полномочий местного самоуправления и при осуществлении государственных полномочий создаст прочный механизм соотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это поможет, с одной стороны, решить существующие правовые проблемы в организации местного самоуправления в регионах, а с другой — побудить субъект Российской Федерации при определении уровней, типов и видов своих взаимоотношений с органами местного самоуправления соблюдать соотношение органов исполнительной власти органов местного самоуправления и в конечном итоге позволит ликвидировать необоснованную подмену местного самоуправления местным государственным управлением.

Таким образом, в целом взаимоотношения исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления можно охарактеризовать как координационные, поскольку в них превалируют административно-властные начала, при которых наблюдаются и властеотношения (при реализации переданных государственных полномочий), и партнерские взаимоотношения (при заключении различных публично-правовых договоров (соглашений).

Однако, анализируя особенности и составные элементы правового механизма взаимодействия органов исполнительной власти субъектов РФ с органами местного самоуправления, можно выделить вертикальные и горизонтальные формы взаимодействия.

Исследуя проблемы разграничения полномочий между региональными и муниципальными органами власти в РФ, необходимо отметить, что нормативными актами до настоящего времени не в полной мере урегулированы совместные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в процессе реализации практически существующих, но законодательно незакрепленных предметов совместного ведения[13].

Взаимодействие всегда носит конкретный характер. В каждом отдельном случае в его определении должны быть указаны направления, формы и принципы взаимодействия сторон. При этом формы государственной поддержки, координации и сотрудничества, контроль за местным самоуправлением наиболее полно раскрывают категорию взаимодействия и соответственно позволяют сделать вывод об эффективности взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Действия взаимодействующих субъектов должны строиться на законе. Получившее распространение взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ на основе договоров и соглашений позволяет обеспечить гибкость и эффективность процесса взаимодействия.

Только с помощью равноправного сотрудничества между органами исполнительной власти субъектов РФ и местным самоуправлением, при котором учитываются и общегосударственные интересы, и интересы каждого муниципального образования, может быть построена система эффективного местного самоуправления в регионе, а затем и в стране.

Взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ не должно ограничиваться только принципами законности, самостоятельности, разграничения компетенции. Анализ нормативной базы позволяет выделить ряд принципов, на основе которых строится взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а именно принципы:

  • • приоритетности интересов населения, учета исторических и иных местных традиций.
  • • двусторонней ответственности за соблюдение договоров и соглашений;
  • • взаимного согласования принимаемых решений и действий, затрагивающих интересы друг друга;
  • • организационной обособленности органов местного самоуправления от органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
  • • пропорциональности при распределении финансовых потоков;
  • • открытости и гласности, справедливости и законности;
  • • широкого привлечения граждан к решению вопросов местного значения;
  • • взаимной ответственности.

Предусмотренное Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[14] значительное усиление регламентации определенных аспектов местного самоуправления правовыми актами самих органов местного самоуправления связано и с тем, что основной объем правового регулирования местного самоуправления с уровня субъектов РФ переносится на федеральный и муниципальный уровни. Однако следует учитывать, что отнюдь не все города имеют необходимые ресурсы для должной подготовки муниципальных правовых актов. А значит, необходима комплексная помощь (в первую очередь организационная и консультативная) муниципальным образованиям со стороны федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ. Это относится и к разработке рекомендательных типовых муниципальных правовых актов.

Как показывает проведенный анализ, на практике существуют взаимосвязь и взаимозависимость органов местного самоуправления от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; структура органов местного самоуправления иногда зависит от структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому механизм их соотношения целесообразно закрепить законодательно, исходя из конституционных положений[15].

Необходима регламентация взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления отдельным федеральным законом либо внесением соответствующих поправок в действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Регламентация взаимоотношений по вопросам реализации собственных полномочий местного самоуправления и при осуществлении государственных полномочий создаст прочный механизм соотношения органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления по защите прав и свобод, созданию условий для свободного развития личности.

  • [1] См.: Конституционное право России: Учебник / Под ред. Б.С. Эбзеева,А.С. Прудникова. М., 2010. С. 514—517.
  • [2] См.: Конституционное право России: Учебник для студентов вузов / Под ред.А.С. Прудникова. М.: С. 634.
  • [3] См.: Конституционное право России: Учебник для студентов вузов / Под ред.А.С. Прудникова. М., С. 634.
  • [4] См.: Конституционное право России: Учебник для студентов вузов / Под ред.А.С. Прудникова. С. 634.
  • [5] Мировой опыт федерализма знает различные способы разграниченияпредметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами (штатами).См.: Конституции зарубежных государств. М.: Наука, 2006.
  • [6] См.: Козак Д.Н. // Журнал российского права. 2006. № 5. С. 38.
  • [7] Следует заметить, что определение полноты государственной власти субъектовРФ как простое арифметическое вычитание из всех возможных предметовведения государства вопросов Федерации и полномочий Федерации попредметам совместного ведения представляется неверным. Согласно ст. 12, 130—133 Конституции РФ существуют вопросы местного значения, отнесенные кисключительному ведению местного самоуправления. Поэтому остаточностьпредметов ведения субъектов РФ можно установить только после изъятиявопросов местного значения.
  • [8] Хабриева Т.Я. Разграничение предметов ведения и полномочий междуорганами государственной власти Федерации и ее субъектов // Федерализм.2003. № 2. С. 6.
  • [9] См.: Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России: правовойаспект. М.: Формула права, 2008. С. 482.
  • [10] Акчурина А.В. Взаимодействие федеральных органов исполнительной власти иорганов исполнительной власти субъектов Российской Федерации:Конституционно-правовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.,2008.
  • [11] См.: Игнатюк Н.А. Соотношение органов исполнительной власти субъектовРФ и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 1998.№ 1. С. 28.
  • [12] С.: СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
  • [13] См.: Хабриева Т.Я., Акчурина А.В., Макаренко И.П. и др. Указ. соч.
  • [14] См.: СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
  • [15] См.: Макаренко И.Л. Органы исполнительной власти субъектов РоссийскойФедерации (конституционно-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид.наук. М., 2010.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >