Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Административно-правовой статус органов исполнительной власти. (На примере миграционных служб)

Общие характеристики правового статуса органов исполнительной власти

Совершенствование демократии в нашем государстве направлено на более широкое привлечение граждан к управлению делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Статья 32 Конституции Российской Федерации понятие «управление делами государства» прямо связывает с закреплением в ней основ жизни общества и государства (в первую очередь политические системы); этим понятием охватываются органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения (ст. 15 Конституции РФ), которые совместными усилиями осуществляют управление всеми делами государства.

Закрепляя наличие органов государственной власти и должностных лиц, Конституция не рассматривает управление делами государства как прерогативу только этих органов; эта прерогатива принадлежит только многонациональному народу (ст. 3), который является единственным источником власти и носителем суверенитета, осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления. Однако в Конституции проведено распределение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, между органами государственной власти и местного самоуправления (ст. 71, 72 Конституции РФ).

Таким образом, Конституция Российской Федерации 1993 г. и принятые в соответствии с ней конституции республик, уставы других субъектов восстановили в полной силе принцип распределения предметов ведения между законодательной, исполнительной и судебной властями. Такой способ определения предметов ведения подчеркивает, что высшим представительным и законодательным органом Российской Федерации (ст. 94 — Федеральное Собрание) в нашем государстве присуще решение и вопросов управления государством, и то, что они не ограничивают свою деятельность законотворчеством, но и осуществляют контроль за исполнительной властью (Правительством РФ) через заслушивание ежегодных отчетов о его деятельности и другим вопросам, поставленным Государственной Думой (ст. 114 Конституции РФ).

Следует заметить, что в пределах Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции РФ)1.

  • 1 См. гл. 1—5 Конституции Российской Федерации.
  • 23

Всякая система имеет свое внутреннее строение (структуру), а любая структура неразрывно связана с определенной системой, принадлежит ей и характеризует ее внутреннее устройство; это неразрывные понятия, которые не существуют друг без друга.

В связи с тем что в философской литературе понятие структуры толкуется по-разному, необходимо более подробно остановиться на этом вопросе. Так, одни авторы полагают, что структура является своеобразным проявлением категории качества; другие считают ее проявлением количества. Так, В.В. Агудов пришел к выводу о неправомерности отождествления структуры с категорией количества и с категорией качества, а также рассмотрения структуры как некоей разновидности одной из этих категорий. Исследуя вопрос о соотношении категорий «форма» и «структура», В. В. Агудов заключает, что «внешняя форма» образует диалектическую пару (соотносится) с «содержанием», а «внутренняя форма», т.е. «структура», диалектически соотносится с «составом». Однако этот вывод неубедителен, так как не раскрывает различий в понимании категории содержания и состава, не объясняет, почему, собственно, структура соотносится с составом, а не с содержанием. Думается, что внешняя форма и структура оформляют и содержание и состав (т.е. субстанцию)[1].

С.Т. Мелюхин призывает избегать неопределенного, слишком расширительного употребления понятия структуры. По его мнению, структура выступает как единство материального содержания и законов взаимоотношения элементов в его системе. Однако, помимо нечеткости этого определения, оно подменило, по существу, определение структуры определения системы, ибо именно последней (а отнюдь не структуре) свойственно единство материального содержания и законов взаимоотношения его частей.

В.С. Тюхтин считает, что структуры «вообще» совпадают с бес- структурностью, т.е. они не существуют. О.С. Зелькина предлагает вместо научного поиска и формулирования общего понятия структуры пойти по пути договоренности в его определении. Но, как известно, проблемы науки не могут решаться и не решаются «голосованием»[2].

По мнению Д.А. Керимова[3], анализ категории структуры целесообразно начинать с понятия целостности. Целостное правовое образование, как и любое другое целое, необходимо имеет как свою внешнюю, так и внутреннюю форму. Внешняя форма — это выражение вовне целостного правового образования. Внутренняя форма — это структура, способ организации, определенная упорядоченность частей данного целого. Образно говоря, если внешняя форма есть облик, внешний вид правового здания (или организма), то внутренняя форма — «форма, рефлектированная вовнутрь себя» определенного объекта. В силу этого структура, во-первых, не может иметь самостоятельное существование вне того объекта, содержание которого ею определенным способом цементируется, организуется, упорядочивается, и, во-вторых, характер ее построения и изменения непосредственно зависит от природы и закономерностей развития данного объекта.

Д.А. Керимов правильно подчеркивает, что эти важные обстоятельства не всегда учитываются многими учеными, в результате чего структура отрывается от своего материального субстрата, лишается своего содержании и обретает самодовлеющее значение. Именно такое впечатление создается от трактовки понятия структуры, которое дается, например, В.И. Свидерским. Отвергая принятое в науке «понимание структуры как материализованной структуры», В.И. Свидерский рекомендует под структурой понимать «принцип, способ, закон связи элементов целого, систему отношений элементов в рамках данного целого»[4].

Это и подобные ему определения фактически отождествляют категории целого, системы и структуры. Но дело не только в этом. Структуру как внутреннюю форму определенного объекта, разумеется, можно в целях анализа рассматривать отдельно, отвлекаясь от содержания (субстанции) данного объекта. Но при этом нельзя забывать, не учитывать того, что она оформляет, что ее изменение подчиняется общим закономерностям содержания и формы вообще. И каким бы элементарным ни казалось это напоминание, у В.И. Свидерского тем не менее, по мнению Д.А. Керимова, чувствуется отрыв структуры от ее субстанции, содержания. Это впечатление усугубляется и укрепляется, когда он фактически разрывает парность категорий элемента и структуры, приписывая им разнопорядковые сущности: первому — субстанционное, а второй — организующее значение. Он пишет: «...под элементами следует понимать любые явления, процессы, образующие в своей совокупности данное явление, данный процесс, а также любые свойства явлений, образующие в своей совокупности некое новое отношение. Это определение представляется неудачным, более того, ошибочным. В самом деле, если элементы — это любые явления и даже любые свойства явлений, то какая же разница между элементами, явлениями и их свойствами? Каким образом любые явления, процессы могут в своей совокупности образовать данное (какое именно?) явление, процесс? Почему любые явления, процессы, их свойства и отношения именуются элементами? В чем назначение и специфика понятия элемента, обусловившая необходимость его введения в категориальный аппарат науки?»[5].

Д.А. Керимов считает, что в данном случае В.И. Свидерский явно стремится придать категории элемента качество субсидиарности, когда совокупность элементов отождествляется с категорией целого. Таким образом, получается, что Свидерский не только не проводит разграничения между понятиями целого, системы и структуры (на что обращалось внимание ранее), но и «совокупность элементов» сводит к целому. Но если целое и структура тождественны, а целое есть совокупность элементов, то, следовательно, и между структурой и элементами нет различий. Но такой вывод, естественно, неприемлем, в том числе и для В.И. Свидерского, который пишет: «Говоря об элементах, мы должны подразумевать под ним не просто дробные части данного целого, а лишь такие из них, которые, вступая в определенную систему отношений, непосредственно создают данное целое»[6].

Как правило, единство и целостность всей системы обеспечиваются рядом факторов, а именно:

  • • конституционными принципами их организации и деятельности;
  • • единством органов власти;
  • • различными формами соподчинения между субъектами;
  • • управленческим характером исполнительно-распорядительной деятельности органов власти;
  • • общими подходами и правилами деятельности в соответствии с законом и т.д.

Здесь важно подчеркнуть, что любая система имеет содержание и форму. Содержание — это взаимосвязанные внутренние, существенные для качественной характеристики какого-либо явления свойства и признаки, а форма — внешнее выражение содержания, способ его существования и развития. Ядро содержания составляет сущность, т.е. главное, общее и необходимое в содержании (содержание включает в себя, кроме того, и второстепенное, частное, случайное). Философы особо отмечают наличие наряду с внешней внутренней формы — организации содержания, ее строения, расположения составных частей и порядка их связей (структуры).

Содержание в значительной мере предопределяет форму, но она имеет и относительную самостоятельность. Форма влияет на содержание, способствуя или мешая его реализации и развитию. Новое содержание часто требует и новых, адекватных ему форм.

Мы согласны с точкой зрения Д.А. Керимова, что главное, чтобы форма соответствовала содержанию и способствовала прогрессивному его развитию; это достигается через разрешение противоречий между устаревшей формой и новым содержанием. Новое содержание рано или поздно ломает устаревшую форму, сбрасывает ее и облекается в новую, обеспечивающую дальнейшее развитие содержания, а значит, и всего явления.

Очень важно рассмотреть категорию правовой формы и ее соотношение с правовым содержанием.

Как правило предмет, явление или процесс обладают и своим содержанием, и своей формой. Нет содержания без формы, равно как нет формы без содержания. Вместе с тем каждый предмет, явление или процесс имеют специфическое содержание и соответствующую им форму. В свою очередь, содержание и форма обладают своими особенностями связи, соотношения и взаимодействия. Это относится и к такому сложному социальному образованию, каковым выступает право и его проявления, в частности и в законодательстве1.

Изучение форм имеет чрезвычайно важное теоретическое и практическое значение не только потому, что организует и выражает вовне сущность и содержание, но также и потому, что от их особенностей зависят многие факторы правовой жизни; общеобязательность, нормативность, степень юридической силы правовых актов, методы и способы правового регулирования общественных отношений и т.д.

Разнообразие форм предполагает определение их общего понятия, на основе которого становится возможным вскрыть особенности и назначение каждой из них.

Гегель писал: «При рассмотрении противоположности между формой и содержанием существенно важно не упускать из виду, что содержание не бесформенно, а форма в одно и то же время и содержится в самом содержании, и представляет собой нечто внешнее ему. Мы здесь имеем удвоение формы: во-первых, она как не рефлектированная в самое себя есть внешнее, безразличное для содержания существование». «Таким образом, форма есть содержа - 1 См.: Керимов Д.А. Указ. соч. С. 169—170

27

ние, а в своей развитой определенности она есть закон явлений. В форму же, поскольку она не рефлектирована в самое себя, входит отрицательный момент явления, несамостоятельное и изменчивое, — она есть равнодушная внешняя форма»[7].

Как правильно отмечает Д.А. Керимов, субстанция не может быть отделена от содержания, равно как и содержание не может быть отделено от формы. Такое определение может существовать лишь в мышлении, в понятии, но никак не в реальности. Субстанция только тогда становится содержанием, когда она оформлена. Форма не только соотносится с тем, что она оформляет, но и является неизбежно необходимым атрибутом субстанции как ее целостность и тотальность, как ее тождественность самой субстанции, как ее определенность, ее энергия, как условие возможности и направленности развития. И именно благодаря этому форма превращает субстанцию не в содержание, а в содержание и содержательность.

Если содержание и форма представляют собой две неразрывно связанные между собой категории, существующие вместе как две стороны любого предмета, явления или процесса, то, следовательно, и в праве содержание и форма — не только связанные между собой категории одного и того же правового образования, например нормы права. Содержание правовой нормы реально, объективно существует лишь тогда, когда государственная воля «возведена в закон», соответствующим образом оформлена и превращена в результате этого из «отвлеченного» в «определенное» содержание.

Общие положения философии о содержании и форме распространяют свое действие, естественно, и на сферу социального, в том числе государственного, управления[8].

Содержание деятельности органов государства, в том числе и органов управления, предопределяется, прежде всего, сущностью, а она выражается во внутренней и внешней политике государства. Политика не определяет всего содержания государственного управления, но именно она задает ему главные цели, задачи и методы.

По мнении. Б.М. Лазарева, политика представляет собой особое общественное явление; она имеет прямую связь со структурой общества, интересами граждан и с их отношениями по поводу государственной власти.

Первичными субъектами являются политические партии и их фракции, нации, другие крупные социальные общности, а вторичными — организации и органы, их лидеры. В современном обществе важную роль в определении политики играют политические партии. Именно они вырабатывают стратегию и тактику действий соответствующих социальных групп и при наличии к тому возможности стремятся осуществить их через государство. Политические партии участвуют в работе выборных органов государственной власти, проводят своих представителей в правительство, на ключевые посты в другие государственные органы. Через этих представителей партии добиваются того, чтобы в государственных решениях воплощались интересы граждан и иных общностей, их фракций и сообразно с этим интересами производится выбор основных целей и направлений развития общества, методов достижения указанных целей.

Ход истории все настоятельнее требует налаживания конструктивного, созидательного взаимодействия государств независимо от их типа в масштабе всей планеты. Это необходимо для предотвращения военных конфликтов, ядерной катастрофы, охраны окружающей среды и решения многих других общечеловеческих проблем. И Россия показывает пример нового политического развития, которое призвано ликвидировать разрыв между политикой и общечеловеческими ценностями. Но решить общечеловеческие, глобальные проблемы силами одного государства или группы государств нельзя. Здесь необходимо сотрудничество в мировом масштабе, тесное конструктивное взаимодействие большинства стран, что и осуществляет наше государство.

Проводимая государством политика определяет, прежде всего, основные цели (цель — желаемое будущее) и задачи (совокупность проблем, требующих решения для достижения целей в данной конкретной обстановке при наличии ресурсов) государственного управления, а также методы этого управления; на основе решений органов государственной власти и управления решаются вопросы организации управления.

Как правильно подчеркивает Б.М. Лазарев, что очень важным элементом содержания государственной власти выступает его волевое, государственно-властное начало. Чтобы управлять, нужно обладать властью, а само управление предполагает осуществление власти. Исходя из этого субъекты государственного управления наделяются государственно-властными полномочиями. Волевой заряд, идущий от субъекта к объекту управления, позволяет подчинить волю и деятельность последнего воле первого, что в ряде случаев необходимо для достижения целей и решения задач, определяемых субъектом управления1.

'См.: Лазарев Б.М. Указ. соч. С. 145—146.

29

В социологии и политологии власть в организации обычно определяют как способность осуществлять свою волю, называя ее, если это необходимо, для осуществления целей и задач организации. Такие свойства присущи и государственной власти, которая распространяется на все население страны, на все предприятия, учреждения и организации. Конечно, государство, в том числе в лице органов управления, использует для достижения своих целей и решения стоящих перед ним задач не только властные предписания и принуждение. Оно может, например, добиваться того же и путем идеологического стимулирования. Тем не менее государственновластный фактор — непременный атрибут государственного управления, как и всякой другой государственной деятельности.

Очень важно отметить, что стоящие перед аппаратом государственной власти цели достигаются, а задачи решаются путем выполнения им комплекса управленческих функций. Это тоже элементы содержания управления. В науке пока нет полного единства мнений ни относительно того, что такое функции управления, ни относительно их числа и видов. По нашему мнению, функция управления есть особый вид управленческой деятельности, имеющий специфическое назначение. Одноименные функции управления выполняются во всяком государстве, хотя степень развития той или иной функции, а тем более ее социально-политическая роль зависят от места, роли, типа и социального значения государства. Конкретное содержание каждой функции управления связано также с особенностями складывающихся общественных отношений.

  • [1] См.: Агудов В.В. Соотношение категорий «форма» и «структура» // Философскиенауки. 1970. № 1. С. 70—71
  • [2] См.: Философские науки. 1968. № 5. С. 177—178.
  • [3] См.: Керимов Д.А. Методология права. М.: СГА, 2003. С. 180—181.
  • [4] См.: Свидерский В.И. Некоторые вопросы диалектики изменения и развития.М., 1945. С. 133.
  • [5] См.: Керимов Д.А. Указ. соч. С. 182.
  • [6] См.: Свидерский В.И. Указ. соч. С. 135.
  • [7] См.: Гегель Г.В. Энциклопедия права. Т. 1. М., 1974. С. 288.
  • [8] См.: Лазарев Б.М. Аппарат управления общенародного государства. М.:Юридическая литература, 1987. С. 141.
 
Посмотреть оригинал
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >
 

Популярные страницы