Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Административно-правовой статус органов исполнительной власти. (На примере миграционных служб)

Понятие и сущность административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти

Понятия «правовое обеспечение» и, как его разновидность, «административно-правовое обеспечение» все шире используются как российскими учеными[1], так и учеными государств — участников

СНГ[2]. Данные понятия применяются и в научных исследованиях в области административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти[3]. В частности, Н.И. Рыжак отмечает, что «правовое обеспечение национальной безопасности — исключительно сложная категория»[4]. Однако определения данных понятий до настоящего времени остаются слабо разработанными, а их использование в юридической науке и практике ограниченно. Так, В.В. Кардашевский справедливо отмечает, что анализ научных трудов и нормативных правовых актов, посвященных проблемам управления, позволяет говорить о том, что точной формулировки понятия «административно-правовое обеспечение» на данный момент не существует[5]. Отсутствие единства мнений ученых в отношении содержания понятия «административно-правовое обеспечение» закладывает противоречивость в предлагаемые научные определения данного понятия.

Сегодня определение административно-правового обеспечения дается через слово «обеспечение». Рассмотрим лексическое значение данного слова.

Слово «обеспечение» производно от слова «обеспечить», что в русском языке значит: «1) снабдить чем-нибудь в нужном количестве...; 2) предоставить достаточные материальные средства к жизни...; 3) сделать вполне возможным, действительным, реально выполнимым; 3) оградить, охранить кого (что) от кого (чего)...»[6]. Лексический анализ слов «обеспечение», «обеспечить» позволяет сделать вывод, что термин «обеспечение» обладает следующими характеристиками: выражается в определенной связи между субъектом обеспечения (т.е. тем, кто обеспечивает) и объектом обеспечения (т.е. тем, кого (что) обеспечивают); является самостоятельным видом деятельности, имеющим цель, задачи, принципы, субъектный состав, формы и методы осуществления; способствует осуществлению иных видов деятельности, в том числе более высокого порядка; тяготеет к термину «гарантии», что в русском языке означает «ручательство, порука в чем-либо, обеспечение»[7]; обладает способностью охранять (ограждать) объект обеспечения от наступления определенных последствий, в том числе и неблагоприятных. Важность самой связи между субъектом обеспечения и объектом обеспечения, а также возникающих при этом общественных отношений для государства и общества приводит к тому, что эта связь приобретает нормативный правовой характер, а соответствующие отношения подлежат нормативному правовому регулированию и становятся правовыми.

Рассмотрим опыт нормативного закрепления понятий «обеспечение», «правовое обеспечение», «административно-правовое обеспечение».

В Конституции РФ[8] понятие «правовое обеспечение» не используется, а само слово «обеспечение» употребляется в различных словосочетаниях, многие из которых непосредственно связаны с административно-правовым обеспечением деятельности органов исполнительной власти, например: «Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории» (ч. 3 ст. 4); «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (ч. 3 ст. 55); «в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия» (ч. 1 ст. 56). С использованием слова «обеспечение» формулируется ряд задач Правительства Российской Федерации, закрепленных в ст. 114 Конституции РФ.

Все это говорит о том, что термин «обеспечение» в Конституции РФ преимущественно является составной частью конституционных норм-правил, устанавливающих полномочия государства и его высших должностных лиц, органов государственной власти по решению стоящих как общих, так и конкретных задач государственного управления, т.е. характеризует «деятельностную» сторону государственного управления; связан с гарантированностью правовых статусов субъектов (например, граждан), созданием условий для деятельности органов государственной власти; характеризует деятельность исполнительной власти и ее органов, используется в определении задач органов исполнительной власти (например, Правительства Российской Федерации); непосредственно связан с деятельностью субъектов по обеспечению как национальной безопасности в целом, так и ее отдельных видов (например, экологической безопасности).

Термин «обеспечение» активно используется и в российском законодательстве в области административно-правового обеспечения безопасности органами исполнительной власти. Так, Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»[9] использует понятия, включающие слово «обеспечение», такие как: «основные принципы обеспечения безопасности» (ст. 2); «содержание деятельности по обеспечению безопасности» (ст. 3); «правовая основа обеспечения безопасности» (ст. 5), и ряд других. Есть примеры использования термина «правовое обеспечение» в российском законодательстве[10], однако это нельзя назвать общепринятым.

Более активно термин «правовое обеспечение» применяется в подзаконных нормативных правовых актах, в том числе ведомственных. Именно здесь появляется различие подходов к определению содержания данного понятия.

Термин «правовое обеспечение» достаточно часто встречается в разнообразных государственных программах. Например, одноименный раздел содержит Федеральная миграционная программа[11], где намечены: приоритеты совершенствования правовой основы в области миграции, цели разработки законодательства в области миграции; предусматриваются перспективные формы взаимодействия субъектов отношений в области миграции, принятие соответствующих организационных мер; основные направления правового регулирования проблем миграции, базирующиеся на нормах международного права. Стратегия административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации до 2020 г. не использует термин «правовое обеспечение»[12], оперируя при этом понятием «нормативные правовые основы реализации Стратегии». Анализ содержания программных и концептуальных документов в сфере государственного управления показывает, что содержание понятия «правовое обеспечение» во многом зависит от характеристик объекта, на которое оно направлено.

В ведомственных нормативных актах правовое обеспечение называется в качестве функции уполномоченных подразделений того или иного федерального органа исполнительной власти[13] либо связывается с самостоятельной сферой деятельности федерального органа исполнительной власти в целом[14]. Регламент Федеральной службы безопасности Российской Федерации[15] термином «правовое обеспечение» не оперирует, хотя и содержит целый ряд положений, охватываемых данным понятием.

Термин «правовое обеспечение» используется в правовых актах государств — участников СНГ. Например, в Концепции административной реформы в Украине[16] в разд. V в качестве самостоятельного способа обеспечения административной реформы наряду с организационным, кадровым, финансово-экономическим, информационным и научно-просветительским названо правовое обеспечение (п. 2 разд. V). В Концепции прямо сказано, что ключевую роль в правовом обеспечении административной реформы играет административное право. Эта фундаментальная отрасль украинского публичного права органично связана с исполнительной властью, представляя собой, с одной стороны, ее правовые основы, а с другой — важнейший способ, инструмент ее осуществления.

В межгосударственных соглашениях, заключаемых государствами СНГ, также используется термин «правовое обеспечение». Пример тому — Решение Межгосударственного совета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан от 26 октября 1999 г. № 51 «О Соглашении о правовом обеспечении формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства»[17].

Проведенный сравнительно-правовой анализ показал, что имеется определенный опыт использования термина «правовое обеспечение» в нормативных правовых актах различной юридической силы, который можно свести к следующему: этот термин используется как в законодательных, так и подзаконных нормативных правовых актах; есть примеры использования данного термина в международных соглашениях, заключенных государствами — участниками СНГ; в ряде ведомственных нормативных правовых актов правовое обеспечение отождествляется с понятием «нормативно-правовые основы реализации»; правовое обеспечение указывается в качестве функции уполномоченных подразделений того или иного федерального органа исполнительной власти или связывается с самостоятельной сферой деятельности федерального органа исполнительной власти в целом; термин «правовое обеспечение» применяется преимущественно в актах программного характера, в которых определяются приоритеты совершенствования правовой основы в определенных областях жизнедеятельности, предусматриваются перспективные формы взаимодействия субъектов, основные направления правового регулирования; правовое обеспечение включает в себя различные разновидности отраслевого обеспечения, в том числе и административно-правового; в содержание правового обеспечения включаются элементы организационного характера; содержание понятия «правовое обеспечение» зависит от характеристик объекта, на которое оно направлено. Однако понятие «административно-правовое обеспечение» в российском законодательстве пока не используется и носит преимущественно научный, а не нормативный характер[18].

Проанализируем определения понятия «правовое обеспечение», встречающееся в юридической литературе. Так, ряд авторов обосновывают позицию о необходимости рассмотрения правового обеспечения как категории общей теории права[19]. Несмотря на то что правовое обеспечение не было введено в категориальный аппарат общей теории права, полученные результаты исследования заслуживают внимания. По нашему мнению, это касается следующего.

Так, был сделан вывод о том, что собственно «обеспечение» может быть рассмотрено не только как предоставление каких-либо средств, компонентов, ресурсов и т.д., т.е. реальная обеспеченность чем-либо, но и как соответствующая деятельность по созданию и поддержанию данной обеспеченности. «Правовое» же указывает на то, какими именно средствами, способами, а также посредством какой деятельности эта обеспеченность осуществляется[20]. Это позволяет рассматривать административно-правовое обеспечение как определенный относительно самостоятельный вид юридической деятельности, вид правового обеспечения. При этом словосочетание «административно-правовое» указывает на то, что этот вид деятельности осуществляется при помощи административно-правовых средств и способов, устанавливаемых нормами административного права.

Правовое обеспечение рассматривается в тесной связи с прогностической функцией права, т.е. со способностью права не только регулировать и охранять общественные отношения, но и моделировать возможные варианты правового регулирования общественных отношений в будущем, с учетом новых условий деятельности субъектов. Это очень важно для административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти, где велика роль прогнозирования как важнейшей функции государственного управления и где действует большое количество документов концептуального (доктринального, стратегического)[21] характера. Осуществление прогностических функций возлагается на различные субъекты административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти. Например, практически все задачи, возлагаемые на Совет безопасности Российской Федерации, связаны с реализацией прогностической функции[22].

В качестве основной цели правового обеспечения определено придание системе социальных отношений определенного уровня нормативности, что очень важно для административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти, уровень правовой урегулированности общественных отношений в которой еще далек от идеального, где происходит постоянное совершенствование нормативной правовой основы ее функционирования. В рамках правового обеспечения объединяются правотворческая деятельность по созданию соответствующей правовой основы, сама правовая основа, а также деятельность по ее реализации.

И.Л. Бачило отмечает, что термин «правовое обеспечение» родился в связи с разработкой и внедрением автоматизированных систем управления (АСУ) и первоначально выражал роль права в организации этого процесса. Необычность объекта правового регулирования, возможно, не самое главное в этом процессе. Сильнее выступила проблема связей, взаимодействия в самом праве, в его механизме, обусловленная с урегулированием нового направления, считает И.Л. Бачило, поскольку «в сфере организации управления правовое обеспечение можно обозначить как совокупность законов и подзаконных правовых норм и их исполнение в процессе проектирования, создания, совершенствования организационных структур управления, обеспечения режима ресурсов и средств организации их деятельности, установления и реализации компетенции субъектов». Каждая сфера общественной деятельности, конкретные отношения в ней порождают потребность в специфическом преломлении общих категорий права, его соответствующей отрасли, в развитии правовых норм от нормативных к локальным, затем к индивидуальным решениям по их применению, к индивидуально обусловленным правом действиям. Таким образом, на основе и на фоне правовой основы развития общества, определенных его частей (сфер) формируется еще одна, более конкретная правовая категория. В практике она получила название «правовое обеспечение», «организационно-правовое обеспечение» управления по достижению целей, стоящих перед системой государственного управления, делает вывод И.Л. Бачило[23].

Эти выводы можно применить и в отношении административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти. Административно-правовое обеспечения деятельности органов исполнительной власти для Российской Федерации остается относительно новым понятием, сменившим безопасность государственную и являющимся понятием более широким по своему содержанию. Сфера административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти, как никакая другая сфера государственного управления, порождает потребность в специфическом преломлении общих категорий права, соответствующей его отрасли, в том числе и административного права, применительно к складывающимся в данной сфере общественным отношениям. Поэтому для сферы административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти важное значение имеет проблема связей, взаимодействия в самом праве, в его механизме в связи с урегулированием нового направления, о чем и говорит И.Л. Бачило. Тогда административно-правовое обеспечение деятельности органов исполнительной власти можно будет представить как осуществляемое уполномоченными субъектами на базе сформированной правовой основы правовое регулирование общественных отношений в области административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти.

Понятие «правовое обеспечение» исследовалось не только советскими, но и российскими учеными. Так, А.С. Прудников подчеркивает, что правовое обеспечение деятельности милиции — основа обеспечения безопасности личности[24]. Рассматривая правовое обеспечение деятельности системы МВД России как основу безопасности личности, А.С. Прудников анализирует и различные виды юридической деятельности органов внутренних дел, и виды, которые ее обеспечивают. А. И. Стахов в своих работах дает определение административно-публичного обеспечения безопасности, делая акцент на реализации уполномоченными субъектами внешних административных полномочий[25].

Н.И. Рыжак справедливо обосновывает положение о том, что «надежное правовое обеспечение любой сферы общественных отношений возможно лишь при условии достижения сбалансированной гармоничной связи всех элементов системы правовых норм, регулирующих деятельность спецслужб в сфере административноправового обеспечения национальной безопасности России»[26], выделяя одно их важнейших требований к построению правовой основы обеспечения деятельности органов исполнительной власти.

Украинский ученый В.А. Липкан аргументирует целесообразность использования термина «нормативно-правовое обеспечение деятельности органов исполнительной власти», который включает нормативное регулирование и исполнение права как способа управления применительно к сфере административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти. Основу нормативно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти составляют формирование и поддержка его нормативно-правовой основы как юридического способа достижении реальной упорядоченности системы административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти. Вопрос функционирования как самой системы национальной безопасности, так и ее отдельных частей, пишет В.И. Липкан, находит свое правовое закрепление главным образом в законах и положениях, которые устанавливают правовой статус сил административноправового обеспечения деятельности органов исполнительной власти[27]. Таким образом, В. Липкан сводит нормативно-правовое обеспечение деятельности органов исполнительной власти к формированию соответствующей нормативно-правовой основы и поддержанию ее в функциональном, регулирующем состоянии.

Правовое обеспечение государственного управления, по мнению В.А. Козбаненко, — это принятие и реализация системы мер (средств, приемов и способов) юридической регуляции общественных отношений, делающих вполне осуществимой правотворческую, правоприменительную и правоохранительную деятельности в сфере управления государственными делами. Правовое обеспечение государственного управления в широком смысле охватывает весь процесс выработки средств юридической регуляции и использования их в практической деятельности субъектов государственного управления для достижения фактических результатов в конкретной сфере общественных отношений. Важнейшими элементами здесь выступают: а) правотворчество; б) правовое воспитание; в) эффективное правоприменение; г) контрольная деятельность субъектов государственного управления[28]. В более конкретном (узком) смысле правовое обеспечение государственного управления есть система законодательных и иных нормативных и правовых актов, регулирующих организацию и деятельность субъектов и объектов государственного управления как в общественной жизни, так и в отдельных ее сферах. Таким образом, В.А. Козбаненко фактически стоит на позиции большой схожести правового обеспечения и правового регулирования в «широком» аспекте рассмотрения вопроса и в отождествлении правового обеспечения с правовой основой — в более «узком» аспекте.

В учебном пособии, посвященном правовому обеспечению пограничной деятельности, предлагается следующее определение: «Правовое обеспечение пограничной деятельности Пограничной службы ФСБ России, пограничных органов и пограничных организаций центрального подчинения — это вид обеспечения, осуществляемый сотрудниками правовых (юридических), а также, в пределах своей компетенции, руководителями и сотрудниками иных подразделений пограничной службы, направленный на укрепление законности и повышение эффективности оперативно-служебной деятельности пограничной службы»[29].

Проведенный С.С. Баймановым анализ соотношения понятий «правовые основы пограничной деятельности», «правовое регулирование пограничной деятельности» и «правовое обеспечение пограничной деятельности» показал, что в узком смысле правовое обеспечение пограничной деятельности выступает как система законодательных, иных нормативных актов, регулирующих организацию и деятельность субъектов пограничных правоотношений в условиях реализации предписаний защиты и охраны пограничных рубежей государства. В этом понимании, делает вывод С.С. Байманов, оно во многом совпадает с понятием правового регулирования пограничной деятельности[30].

Анализ имеющихся в юридической литературе подходов к определению понятия «правовое обеспечение» показывает, что большинством ученых правовое обеспечение сводится к: принятию и реализации системы мер (средств, приемов и способов) юридической регуляции общественных отношений, делающих вполне осуществимой правотворческую, правоприменительную и правоохранительную деятельность в сфере государственного управления (О.А. Борисов[31], Е.А. Дербин[32], В.А. Козбаненко, Ф.Г. Мышко[33], Д.А. Щербаков[34], А.С. Прудников, А.И. Стахов); правовому регулированию общественных отношений соответствующего вида или в соответствующей области государственного управления (С.С. Байманов, И.Л. Бачило); системе нормативных правовых актов, регулирующих организацию и деятельность субъектов государственного управления, в том числе в отдельных областях государственного управления, или деятельности по созданию системы данных актов (М.Ю. Зелен- ков[35], В.А. Козбаненко, В. Липкан, Н.И. Рыжак). Ряд авторов (например, В.А. Козбаненко) предлагают рассматривать правовое обеспечение и в широком и узком смыслах. В качестве самостоятельного направления можно выделить определения правового обеспечения деятельности отдельных федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений[36].

Несмотря на имеющиеся различия в подходах к пониманию правового обеспечения, можно выделить общее для всех определений — наличие действующей, реально функционирующей нормативно-правовой основы правового обеспечения, уровень нормативности которой должен соответствовать характеру регулируемых ею норм общественных отношений и которая способна обеспечить регулирование не только существующих общественных отношений, но и тех, которые возникнут в перспективе. Поэтому административно-правовое обеспечение в общем виде необходимо рассматривать как осуществляемое на административно-правовой основе правовое регулирование общественных отношений в области административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти.

Административно-правовое регулирование — разновидность правового регулирования общественных отношений, осуществляемого при помощи закрепленных в нормах административного права административно-правовых средств. По мнению С.С. Алексеева, «правовое регулирование — это осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативноорганизационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями»[37]. Важность именно данного определения для нашего исследования заключается в том, что административноправовое обеспечение деятельности органов исполнительной власти выступает одной из важнейших общественных потребностей, без которой невозможно прогрессивное развитие Российского государства и общества.

Не вдаваясь в дискуссию, отметим единство подходов ученых- административистов государств СНГ к определению административного права и его предмета[38]. В окончательной формулировке административное право, считает Ю.Н. Старилов, — это отрасль права (система правовых норм), которая в целях выполнения задач и осуществления функций государства регулирует общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления, а также в процессе внутриорганизационной и административно-юрисдикционной деятельности иных государственных органов[39].

Однако, по мнению автора, при выработке определения административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти необходимо также учитывать положения, закрепленные в Федеральном законе «О безопасности», в котором правовое регулирование в области обеспечения безопасности определено как одно из направлений содержания деятельности по обеспечению безопасности (п. 3 ст. 3), а государственная политика в области обеспечения безопасности — как часть внутренней и внешней политики Российской Федерации, представляющая собой совокупность скоординированных и объединенных единым замыслом политических, организационных, социально-экономических, военных, правовых, информационных, специальных и иных мер (ч. 1 ст. 4).

Аналогичные положения содержатся в статьях национальных законов о безопасности, принятых в государствах — участниках СНГ, в которых указывается, что безопасность достигается проведением единой государственной политики в области обеспечения безопасности, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, в том числе и системой административно-правовых мер, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства[40]. В них указывается, что для создания и поддержания необходимого уровня защищенности объектов безопасности в Российской Федерации разрабатывается система правовых норм, в том числе и административноправовых, регулирующих отношения в сфере безопасности; определяются основные направления деятельности органов государственной власти и управления в данной области, формируются или преобразуются органы обеспечения безопасности и механизм контроля и надзора за их деятельностью. Для непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности личности, общества и государства в системе исполнительной власти в соответствии с законом образуются государственные органы обеспечения безопасности[41].

Отсюда можно сделать вывод, что административно-правовое обеспечение деятельности органов исполнительной власти: осуществляется в рамках единой государственной политики в области административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти; выступает в форме мер правового характера. Одной из целей административно-правового обеспечения выступает создание и поддержание необходимого уровня защищенности объектов безопасности и связано с: определением основных направлений деятельности органов государственной власти и управления в данной области.

Эти признаки позволяют выработать следующее определение: «Административно-правовое обеспечение деятельности органов исполнительной власти представляет собой осуществляемую в рамках единой государственной политики в области обеспечения деятельности органов исполнительной власти деятельность уполномоченных субъектов, направленную на формирование административноправовой основы обеспечения деятельности органов исполнительной власти, на закрепление в ней системы административноправовых средств (административно-правовых норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.), при помощи которых достигается результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения в целях их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями, направленное на защиту интересов личности, общества и государства». В этом определении учтены выработанные юридической наукой подходы к правовому обеспечению, подчеркнута роль административно-правовой основы в ее взаимосвязи с административноправовым регулированием.

Следует согласиться с мнением С.А. Комарова и А.В. Малько о том, что термин «правовые средства» включает известную неопределенность[42]. Они считают, что правовые средства — это правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей. В качестве правовых средств могут выступать нормы и принципы права, правоприменительные акты, договоры, юридические факты, субъективные права, юридические обязанности, запреты, льготы, меры поощрения, меры наказания, акты реализации прав и обязанностей и т.д.

Если рассматривать административно-правовое обеспечение деятельности органов исполнительной власти через призму административно-правового регулирования, то закономерно встает вопрос о механизме административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти по аналогии с рассматриваемым в теории административного права механизмом административноправового регулирования. Механизм правового регулирования — это система юридических средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права, считают С.А. Комаров и А.В. Малько[43], выделяя следующие элементы механизма правового регулирования: нормы права; юридический факт или фактический состав с таким решающим фактом, как организационно-исполнительный правоприменительный акт; правоотношение; акты реализации прав и обязанностей; охранительный правоприменительный акт (в случае правонарушения).

По мнению автора, особенности сферы административноправового обеспечения определяют не только элементный состав механизма административно-правового обеспечения (регулирования), но и характер связи этих элементов друг с другом, специфику их применения в зависимости от конкретных обстоятельств. Одно дело — регулирование общественных отношений в области туризма и спорта и иное — в области административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти. В этой связи С.А. Комаров и А. В. Малько справедливо отмечают, что «потребность в различных юридических средствах, действующих в механизме правового регулирования, определяется разным характером движения интересов субъекта к ценностям, наличием многочисленных препятствий на этом пути»[44]. С учетом изложенного механизм административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти можно определить как систему административно-правовых средств, воздействующих на общественные отношения, организующих и регулирующих их в целях достижения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.

По нашему мнению, основной целью административноправового обеспечения деятельности органов исполнительной власти является формирование административно-правовой основы обеспечения деятельности органов исполнительной власти, в которой были бы закреплены правовые средства, применение и использование которых позволило бы эффективно обеспечить деятельность органов исполнительной власти России. Именно в создании административно-правовой основы реализуются прогностическая и регулятивная функции права, осуществляется их взаимодействие, результатом которого становится создание системы правовых норм, которые в состоянии регулировать правовые отношения не только в настоящем, но и будущем.

В. В. Данилейко делает вывод, что «в правовой науке сложилось два подхода к административно-правовому обеспечению деятельности органов исполнительной власти: видовой, когда анализируется обеспечение видов безопасности (экономической, информационной, военной и т.п.), и отраслевой, который рассматривается через призму отраслей права. С учетом преимуществ и недостатков каждого из них... необходим разумный баланс видового подхода, нацеленного на раскрытие сущности процессов, происходящих в рассматриваемой сфере, и отраслевого подхода, позволяющего вычленить юридическую составляющую проблем для создания универсальных правовых механизмов национальной безопасности»[45]. При административно-правовом обеспечении деятельности органов исполнительной власти приоритет отдается отраслевому подходу. Однако это не умаляет роли видовых подходов, большинство из которых полноценно реализуется в качестве вспомогательных в рамках основного подхода — административно-правового. Это обусловлено тем, что нормы административного права играют важнейшую роль в регулировании общественных отношений в области административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти в целом и ее самостоятельных видов.

Большинство авторов, анализировавших содержание понятия «правовое обеспечение», выделяют в нем правотворческую, правоприменительную и правоохранительную составляющие. Это дает основание рассматривать административно-правовое обеспечение деятельности органов исполнительной власти как единство осуществляемых уполномоченными субъектами правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности в области административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти.

Действие принципа системности на область административноправового обеспечения деятельности органов исполнительной власти [46] позволяет с этих же позиций рассматривать и административно-правовое обеспечение деятельности органов исполнительной власти, в систему которого входят: субъекты административноправового обеспечения деятельности органов исполнительной власти — государственные органы, негосударственные организации, граждане, реализующие административные меры, направленные на административно-правовое обеспечение деятельности органов исполнительной власти; нормы административного права, устанавливающие правовой статус субъектов административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти; используемые в ходе административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти формы и методы деятельности, реализации обязанностей и прав субъектов административноправового обеспечения деятельности органов исполнительной власти, позволяющие решать задачи по административно-правовому обеспечению деятельности органов исполнительной власти страны; возникающие на базе административно-правовых норм отношения между субъектами административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти правотворческого, правоисполнительного и правоохранительного характера.

Особенность правового положения субъектов административноправового обеспечения деятельности органов исполнительной власти состоит в том, что в рамках административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти они в установленных пределах и в рамках предоставленной компетенции реализуют основные функции системы административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти, что позволяет говорить о самостоятельных функциях субъектов административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти.

Анализ положений национальных законов государств СНГ о безопасности[47] позволяет выделить следующие основные функции субъектов административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти: разработка и периодическое уточнение концептуальных документов (доктрин, концепций, стратегий и программ) в области административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти, планирования и осуществления конкретных мер по противодействию и нейтрализации угроз обеспечению деятельности органов исполнительной власти государства; создание нормативно-правовой базы, в том числе и административно-правовой, необходимой для эффективного функционирования системы административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти; совершенствование организационной структуры системы административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти; комплексное кадровое, финансовое, материальное, техническое, информационное и иное обеспечение жизнедеятельности составляющих (структурных элементов) системы административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти; подготовка сил и средств субъектов системы административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти к их применению согласно назначению; постоянный мониторинг влияния на безопасность процессов, происходящих в политической, социальной, экономической, экологической, научно-технологической, информационной, военной и других сферах, религиозной среде, межэтнических отношениях; прогнозирование изменений, происходящих в них, и потенциальных угроз обеспечению деятельности органов исполнительной власти; систематическое наблюдение за состоянием и проявлениями международного и других видов терроризма; прогнозирование, выявление и оценка возможных угроз, дестабилизирующих факторов и конфликтов, причин их возникновения и последствий проявления; разработка научно обоснованных предложений и рекомендаций по принятию управленческих решений в целях защиты национальных интересов государства; предупреждение и устранение влияния угроз и дестабилизирующих факторов на национальные интересы; локализация, деэскалация, урегулирование конфликтов и ликвидация их последствий и влияния дестабилизирующих факторов; оценка результативности действий по обеспечению деятельности органов исполнительной власти и определение расходов на эти цели; участие в двухстороннем и многостороннем сотрудничестве в области административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти; совместное проведение плановых и оперативных мероприятий в рамках международных организаций и договоров в рассматриваемой сфере.

В основных функциях субъектов административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти явно прослеживается реализация прогностической функции права, что проявляется в: закреплении соответствующих полномочий субъектов административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти, направленных на получение информации о реальных и потенциальных угрозах безопасности, прогнозирование их изменений и развития; создании административно-правовых условий для осуществления такой деятельности; установлении вариантов деятельности (действий) субъектов в случае получении информации об угрозах административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти, а также использования ее результатов.

Необходимость разработки концептуальных положений административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти в России и в государствах — участниках СНГ обусловливает выделение его особенностей в современный период. По нашему мнению, ими являются: детерминированность характером конституционно-правового развития государства на конкретно-историческом этапе[48]; направленность на реализацию одной из важнейших функций современного государства — административно-правовое обеспечение общественных отношений[49]; системный характер, тесная связь с государственным управлением во всех сферах государственной и общественной жизнедеятельности[50]; государство продолжает оставаться основным системообразующим субъектом административно-правового обеспечения; в условиях неустойчивости политической и экономической систем[51], неразвитости демократических институтов, слабости гражданского общества; сильное влияние централизации управления в области административно-правового обеспечения; ведущая роль органов исполнительной власти, которые являются составной частью системы исполнительной власти государства, наделены правоустанавливающими, правореализующими и правоохранительными административными полномочиями[52]; большая регулирующая роль принципов административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти; усиление роли административно-правовых средств в реализации задач и функций органов безопасности, т.е. органы безопасности наделяются административно-юрисдикционными полномочиями[53].

При административно-правовом обеспечении деятельности органов исполнительной власти учитываются также следующие обстоятельства: ведущая роль в руководстве органами исполнительной власти в государствах — участниках СНГ отводится президентской власти; устанавливается обязанность государственных органов, а также предприятий, учреждений и организаций оказывать содействие в осуществлении возложенных на них обязанностей и т.д.

Следует отметить, что рядом юристов в качестве самостоятельного вида административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти выделяется «правовая безопасность». Так, Ю.А. Ершова отмечает, что термин «правовая безопасность» употребляется наряду с другими видами обеспечения деятельности органов исполнительной власти. Право, правотворчество и правоприменение, выступая ключевыми звеньями в механизме административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти, в совокупности образуют самостоятельную специфическую сферу — правовую безопасность. Некоторые авторы выделяют принцип правовой безопасности как самостоятельный принцип права[54]. А. Лобода в своей работе отмечает, что дальнейшие преобразования в Украине, ее постоянное нахождение на различных стадиях формирования демократического общества обусловлены невысоким уровнем нормативно-правового регулирования деятельности органов исполнительной власти. По его мнению, правовая безопасность — органическая и системообразующая составляющая национальной безопасности, общественная ценность, которая отвечает интересам отдельных граждан, общества и государства, содержание которой состоит в формировании надежных

(необходимых и достаточных) правовых гарантий для стабильного и прогрессивного функционирования и развития как правовой системы, так и системы административно-правового обеспечения национальной безопасности в целом[55].

По нашему мнению, эти выводы важны и для административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти. Формируемая административно-правовая основа обеспечения деятельности органов исполнительной власти, закрепляемые в ней средства обеспечения деятельности органов исполнительной власти должны отвечать требованиям «правового государства», т.е. интересам отдельных граждан, общества и государства, гарантировать соблюдение законности, уважение и соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина, гуманизма, эффективности обеспечения деятельности органов исполнительной власти.

Контрольные вопросы

  • 1. Дайте определение органа исполнительной власти и назовите его отличительные признаки.
  • 2. Определите административно-правовые функции Правительства Российской Федерации.
  • 3. Раскройте понятие и определите правовую систему органов исполнительной власти Российской Федерации.
  • 4. Назовите общие и специфические функции органов исполнительной власти.
  • 5. Проанализируйте совокупность имеющихся в юридической литературе подходов к определению понятия «правовое обеспечение».
  • 6. Раскройте особенность правового положения субъектов административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти.

  • [1] Например: Кардашевский В. В. Административно-правовое и организационноеобеспечение исполнения управленческих решений штабными подразделениямиорганов внутренних дел (по материалам Главного управления внутренних дел г.Москвы): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф.,Тихомиров Ю.А. Административная реформа: проблемы и решения //Административная реформа в России: Науч.-практ. пособие / Под ред.С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006. С. 11; и др.
  • [2] Андршко О.Ф. Правове забезпечення процедур державного контролю у сфер1виконавчоп влади: зб!рник наукових прань УАДУ при Президентов! Украпни /за заг. ред. B.I. Лугового, В.М. Князева. Вип. 2: у 2 ч. Ч. 2. КиТв: Вид-во УАДУ,1999. С. 297-302.
  • [3] Беров Р.В., Лаптинсая С.В. Теоретические проблемы правового обеспеченияэкономической безопасности государства. М., 2009; Карданов В.З. Правовоеобеспечение экономической безопасности Российской Федерации: Автореф. дис. ...д-ра юрид. наук. М., 2004; Кисляковский А.В. Административно-правовоеобеспечение информационной безопасности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук.М., 2003; Полякова Т.А. Правовое обеспечение информационной безопасностипри построении информационного общества в России: Дис. ... д-ра юрид. наук.М., 2008; Редкоус В.М. Особенности административно-правового обеспечениянациональной безопасности в современных условиях // Закон и право. 2010.№8. С. 107—110; Щербаков Д.А. Правовое обеспечение пограничнойбезопасности Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.,2005; и др.
  • [4] Рыжак Н.И. Правовое регулирование деятельности спецслужб в системеобеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Монография.2-е изд., испр. и доп. М., 2000. С. 117.
  • [5] Кардашевский В. В. Указ. соч. С. 79.
  • [6] Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов ифразеологических выражений. М.: Азбуковник, 1999. С. 427.
  • [7] Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Указ. соч. С. 126.
  • [8] Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием12 декабря 1993 г. с учетом поправок, внесенных федеральными конституционными законами о поправках к Конституции Российской Федерации от 30декабря 2008 г. № 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ // СЗ РФ. 2009. № 4.Ст. 445.
  • [9] О безопасности: Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ // СЗ РФ.2011. № 1. Ст. 2.
  • [10] Например: О приоритетном обеспечении агропромышленного комплексаматериально-техническими ресурсами [Электронный ресурс]: Закон РСФСР от26 июня 1991 г. № 1490-1: по состоянию на 2 февраля 2006 г. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
  • [11] О Федеральной миграционной программе [Электронный ресурс]: УказПрезидента Российской Федерации от 9 августа 1994 г. № 1668: по состояниюна 13 июня 1996 г. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
  • [12] О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года:указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 // СЗ РФ. 2009.№ 20. Ст. 2444.
  • [13] Об утверждении Квалификационных требований к профессиональнымзнаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностейпо должностям государственной гражданской службы Российской Федерации ворганах наркоконтроля: приказ Федеральной службы Российской Федерации поконтролю за оборотом наркотиков от 31 октября 2006 г. № 370 // Бюллетеньнормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 50. Вданном приказе речь идет о правовых подразделениях органов наркоконтроля иподразделениях, осуществляющих функции правового обеспечения.
  • [14] Об утверждении Регламента Министерства транспорта Российской Федерации:приказ Минтранса России от 3 марта 2006 г. № 27 // Бюллетень нормативныхактов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 19. В данномприказе определены полномочия должностных лиц министерства в областиправового обеспечения (п. 7.40—7.51.2).
  • [15] Об утверждении Регламента Федеральной службы безопасности РоссийскойФедерации: приказ ФСБ России от 18 сентября 2008 г. № 464 // Рос. газета.2008. 10 окт.
  • [16] Про заходи щодо впровадження Концепщп адмшютративноп реформа вУкрапш: указ Президента Украпни вщ 22 липня 1998 р. № 810/98 // Офщшнийв1сник Украпни. 1998. № 21. Ст. 943.
  • [17] СЗ РФ. 2003. № 42. Ст. 3989.
  • [18] Редкоус В.М. Административно-правовое обеспечение национальной безопасностив государствах — участниках Содружества Независимых Государств: Монография.Пятигорск, 2010. С. 21.
  • [19] Правовые проблемы РАСУ: Монография. Киев, 1985. С. 103—107.
  • [20] Там же. С. 104—105.
  • [21] Например: О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 //СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444; Доктрина информационной безопасностиРоссийской Федерации: утв. Президентом Российской Федерации от 9 сентября2000 г. № Пр-1895 // Парламентская газета. 2000. 30 сент.; Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации: утв. ПрезидентомРоссийской Федерации 5 октября 2009 г. // Российская газета. 2009. 20 октября;О Военной доктрине Российской Федерации: указ Президента РоссийскойФедерации от 5 февраля 2010 г. № 146 // СЗ РФ. 2010. № 7. Ст. 724.
  • [22] О безопасности: Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ // СЗ РФ.2011. № 1. Ст. 2; № 2. Ст. 14.
  • [23] Бачило И.Л. Организация советского государственного управления: Правовыепроблемы. М., 1984. С. 202, 205—206.
  • [24] Прудников А. С. Безопасность личности и ее обеспечение органами внутреннихдел. М., 1999. С. 216.
  • [25] Стахов А. И. Право безопасности как подотрасль административного права:Учеб, пособие. М., 2008. С. 85.
  • [26] Рыжак Н.И. Указ. соч. С. И.
  • [27] Лткан В.А. Нацюнальна безпека Украпни: Навч. поабник. С. 138—141.
  • [28] Козбаненко В.А. Правовые основы государственного управления: общая часть:Учеб, и науч.-практ. пособие. М., 2003. С. 86—87.
  • [29] Государственное управление: Учеб, пособие: В 3 ч. М.: Пограничная академияФСБ России, 2010. Ч. 3: Правовое обеспечение пограничной деятельности.С. 12-15.
  • [30] Байманов С.С. Правовое регулирование пограничной деятельности // ФСБРоссии. Правовое регулирование деятельности Федеральной службыбезопасности по обеспечению национальной безопасности РоссийскойФедерации: науч.-практ. комментарий / Под ред. В.Н. Ушакова, И.Л. Трунова.М„ 2006. С. 426.
  • [31] Борисов О.А. Правовое обеспечение безопасности военной службы каксоставная часть правового обеспечения прохождения военной службы //Российский военно-правовой сборник. М., 2006. № 5. Вып. 62. С. 77.
  • [32] Дербин Е.А. Вызовы и угрозы национальной безопасности РоссийскойФедерации в информационной сфере // Национальная безопасность: научное игосударственное управленческой содержание: Материалы Всерос. науч. конф.,
  • [33] дек. 2009 г., Москва [текст + электронный ресурс] / Центр пробл. анал. и гос.-упр. проект. М., 2010. С. 53. 4 Мышко Ф.Г. Административно-правовые и организационные проблемыобеспечения экологической безопасности в Российской Федерации: Дис. ... д-раюрид. наук: 12.00.14 / МУ МВД России. М., 2004. С. 12.
  • [34] Щербаков Д.А. Указ. соч. С. 57—58.
  • [35] Зеленков М.Ю. Правовые основы общей теории безопасности Российскогогосударства в XXI веке. М., 2002. С. 69.
  • [36] Редкоус В.М. Административно-правовое обеспечение национальной безопасностив государствах — участниках Содружества Независимых Государств. С. 21—32.
  • [37] Алексеев С.С. Теория права. М.: БЕК, 1995. С. 209.
  • [38] Например: Административное право Российской Федерации / Отв. ред.Н.Ю. Хаманева. М., 2004. С. 13; Административное право Украины: Учебник /Под общ. ред. С.В. Кивалова. Харьков, 2006. С. 11—12; Крамник А.Н. Курсадминистративного права Республики Беларусь. Минск, 2006. С. 7; и др.
  • [39] Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т. 1: История.Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М., 2002. С. 307.
  • [40] Редкоус В.М. Административно-правовое обеспечение национальной безопасности вгосударствах — участниках Содружества Независимых Государств. С. 35.
  • [41] Редкоус В.М. Административно-правовое обеспечение национальнойбезопасности в государствах — участниках Сотружества НезависимыхГосударств. С. 36.
  • [42] Комаров С.А., Малько А.В. Теория государства и права: Учеб.-метод. пособие:Краткий учебник для вузов. М., 1999. С. 363.
  • [43] Комаров С.Л.. Малько Л.В. Указ. соч. С. 365.
  • [44] Там же.
  • [45] Данилейко В.В. Теоретико-правовые проблемы обеспечения национальнойбезопасности России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2010. С. 19.
  • [46] Например: Основы обеспечения безопасности России: Учеб, пособие /М.И. Дзлиев, А.Д. Урсул. М., 2003. С. 26-45.
  • [47] Об основах национальной безопасности Украины: закон Украины от 19 июня2003 г. № 964-IV // Официальный Вестник Украины. 2003. № 29. Ст. 1433.Ст. 10; О безопасности [Электронный ресурс]: Закон Республики Таджикистанот 28 декабря 1993 г. № 918: по состоянию на 12 декабря 1997 г. Доступ изсправ.-правовой системы «СоюзПравоИнформ». Ст. 9; Об органах национальнойбезопасности Туркменистана: Закон Туркменистана от 12 апреля 1993 г. № 830-XII //Ведомости Меджлиса Туркменистана. 1993. № 4. Ст. 32. Ст. 10; О национальнойбезопасности: Закон Кыргызской Республики от 26 февраля 2003 г. № 44 //Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. 2003. № 4. Ст. 196. Ст. 8;и др.
  • [48] Редкоус В.М. Конституционное развитие государств — участников СНГ (вконтексте обеспечения национальной безопасности) // 15 лет КонституцииРоссийской Федерации: проблемы теории и практики: Материалы Всерос. науч,-практ. конференции (27—28 ноября, 2008, г. Махачкала). Ч. 2. Махачкала, 2008.С. 90-99.
  • [49] Редкоус В.М. К вопросу об обеспечении национальной безопасности какфункции современного российского государства // Право и государство: теорияи практика. 2009. № 1 (49). С. 97—100.
  • [50] Так, в п. 7 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до2020 года сказано, что «силы и средства обеспечения национальнойбезопасности сосредоточивают свои усилия и ресурсы на обеспечениинациональной безопасности во внутриполитической, экономической,социальной сферах, в сфере науки и образования, в международной, духовной,информационной, военной, оборонно-промышленной и экологической сферах,а также в сфере общественной безопасности».
  • [51] Редкоус В.М. Кризисные явления в государственно-правовой системе Украиныи вопросы обеспечения национальной безопасности // Этапы модернизациигосударственно-правовых систем стран СНГ (опыт, реалии, перспективы):Материалы Междунар. науч.-практ. конференции. Павлодар, 2007. С. 38—43.
  • [52] Если применить выводы, изложенные в монографии А.В. Быкова иТ.В. Кикоть-Глуходедовой, к рассматриваемой проблеме, то можно сказать, чтоорганы национальной безопасности «являются силовыми гарантамисуществующей государственности и законности...». Подробнее см.: Быков Л.В.,Кикоть-Глуходедова Т.В. Полицейская система современного демократическогогосударства: Монография. М., 2010. С. 12.
  • [53] Редкоус В.М. Институт административной ответственности в обеспечениинациональной безопасности (опыт России и государств — участников СНГ) //Право и государство: теория и практика. 2010. № 3 (63). С. 148—151.
  • [54] Ершова Ю.А. Роль суда в системе обеспечения национальной безопасности //Модель общества и национальная безопасность: Материалы Междунар. науч,-практ. конференции. 5 февраля 2010 г. Калининград, 2010. С. 204.
  • [55] Лобода А. Щодо визначення поняття «правова безпека» // Пщприемництво,господарство i право. 2010. № 2 (170). С. 10—12.
 
Посмотреть оригинал
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >
 
Популярные страницы