Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Административно-правовой статус органов исполнительной власти. (На примере миграционных служб)

Принципы как основа правового статуса

В исследовании принципов на сегодняшний день активно применяется системный подход[1], однако нередко то положение, что принципы находятся в системной взаимосвязи, лишь постулируется, специального обоснования не получает. Вместе с тем, если принципы в своей совокупности составляет систему, это предполагает признание того, что их действие носит согласованный характер и детерминируется функционированием системы в целом. Если же принципы в действительности не образуют системы, то это означает, что они функционируют относительно автономно, не оказывая друг на друга существенного влияния.

О неоднозначности представлений о сущности принципов свидетельствует, прежде всего, отсутствие единого мнения относительно того, через какое родовое понятие они могут быть определены.

Достаточно широкое распространение в отечественной правовой науке сохраняет традиция рассматривать принципы как особую разновидность норм. Так, например, Г. В. Мальцев указывает, что «правовой принцип — это вид нормы особого типа, для которого формальная институализация, функция, в писаном нормативном акте не всегда обязательна»[2].

Но, как отмечал еще много лет назад В.П. Грибанов, отождествление правового принципа с нормой права практически равнозначно отрицанию правовых принципов обществе[3]. «Тот или иной принцип может выражать весьма высокий уровень определенной мыслительной абстракции. Норма, как правило, всегда конкретна, однозначна», и в этой связи отождествлять их было бы неправильно. Отдельно следует отметить, что реализация обозначенного подхода в исследовании неизбежно привела бы к неопределенному сложению функций принципов права, сведению их к функциям норм — общим для всех них или специфичным именно для особой их разновидности, а именно для норм, закрепляющих принципы, фиксирующих их.

И.Н. Синякин указывает, что под принципами «следует понимать его исходные нормативно-руководящие начала, отражающие закономерности развития общественных отношений, закрепленные в действующем законодательстве, выражающие главное, основное в сущности право, на базе которых оно возникает, развивается и функционирует»[4].

Определением принципов права как выраженных в нем исходных нормативно-руководящих начал, характеризующих его содержание, руководствуются в своем исследовании В.М. Лазарева и В.Г. Федорова[5].

Трактовки принципов права как его начал встречаются и в отраслевой юридической литературе[6].

Использование в качестве родового в определении принципов понятия «начала», на наш взгляд, хотя и является допустимым, тем не менее не может быть признано в полной мере оправданным. Данное понятие весьма широко по своему содержанию, и сущность чего-либо, проявляющуюся в наиболее характерных чертах, признаках, и исходную точку, первую стадию, и первопричину, то, что порождает что-либо. Соответственно, говоря о принципах как началах, сложно избежать их смещения, например, с идеологическими источниками права, которые, хотя и имеют руководящее значение, в отличие от принципов права, находятся, как правило, за рамками самой системы права[7]. Как следствие, достаточно сложным оказывается избежать смещения функций принципов права с функциями схожих с ними идеальных проявлений правового в тех или иных отраслях права.

Весьма важен принцип приоритетности прав, свобод и законных интересов личности. Этот принцип вытекает из ст. 2 Конституции РФ, провозгласившей: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Именно с данным фундаментальным принципом связан подход, при котором «разрешено все, что не запрещено законом». Он в достаточной мере понятен. Однако следовало бы учесть, что сфера его действия — так называемые горизонтальные отношения, где нет властных соподчинения и зависимости. Для государственного механизма, для всех его звеньев без исключения должен быть противоположный подход, сориентированный на признание разрешенным и, стало быть, правомерным только то, что однозначно предусмотрено в законе. Это важнейшая сторона конституционного принципа приоритетности прав, свобод и законных интересов личности, которая, к сожалению, в юридической литературе должным образом не оттеняется, а на практике нередко игнорируется.

Даже высшие должностные лица подчас принимают не предусмотренные законом решения, оправдывая тем, что «закон их не запрещает». Если бы весь государственный механизм сверху донизу придерживался начала «разрешено только то, разрешено законом», в стране уже были бы преодолены некоторые негативные процессы[7].

В том же русле находится принцип гуманизма, предполагающий человеческое отношение к любому человеку. Речь идет не только об удовлетворении материальных и духовных потребностей каждой личности, но и об ограждении ее от всевозможных унижений и тре- тирования, начиная с физического насилия и кончая формой обращения. В этом отношении органам и другим слагаемым, всему аппарату нашего государства предстоит делать очень многое, чтобы стать механизмом действительно правового и социального государства[9].

С учетом территориальной организации государственной власти в России важное значение для уяснения правового статуса и компетенции имеет принцип федерализма. Органы исполнительной власти Российской Федерации на основании совместных соглашений вправе передавать определенный объем полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, но при этом передаются финансовые и другие ресурсы, необходимые для реализации передаваемых полномочий.

В современных условиях при определении правового статуса и компетенции всемерно возрастает роль принципа взаимной ответственности государства и личности. Государственное управление предполагает наличие взаимных прав и обязанностей участников данного отношения. В случае нарушения, допущенного одной из сторон управленческих отношений, должна наступать юридическая ответственность. Традиционно речь идет об ответственности личности перед государством. Конституцией РФ предопределена возможность привлечения к ответственности государства в случае допущенных нарушений. «Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц» (ст. 53).

Принцип профессионализма органов государственной власти имеет первостепенное значение при определении правового статуса. Профессионализм означает исполнение должностным лицом органа государственной власти своих обязанностей постоянно (в течение определенного времени) по приобретенной профессии за регулярно получаемое вознаграждение, проявляя при этом глубокое и всестороннее знание процедур, владение практическими навыками в определенной сфере деятельности.

Компетентность отражает объем знаний и опыт работника. Профессионализм стимулирует расширение и повышение уровня знаний, накапливание опыта работы, развитие организаторских способностей, постоянно высокий уровень исполнительской дисциплины.

При осуществлении общественной экспертизы, при участии в осуществлении общественного контроля важную роль играет принцип профессионализма и компетентности. Справедливо утверждение: «...мало в законе определить компетенцию, не менее важно, чтобы такой компетенцией пользовался компетентный профессионал. Если она предоставлена на усмотрение семьи, клана, угодников, знакомых и т.п., если ее применяют в целях, далеких от государственных, то данный принцип останется благим намерением. На деле будем «иметь то, что имеем», ссылаясь на то, что «хотелось как лучше, получилось как всегда»[10].

Важную роль занимает также принцип централизации, который является основой организации любой управленческой деятельности. Государственное управление может эффективно осуществляться только при условии централизации административных органов, их соподчиненное™ и в пределах представленной им законом компетенции и относительной самостоятельности.

В административно-публичной деятельности должны разумно сочетаться, дополнять друг друга единоличные и коллегиальные способы осуществления этой деятельности[11].

Большинство вопросов, отнесенных к компетенции исполнительного органа, решаются от имени этого органа единолично его руководителем (заместителем руководителя).

В качестве примера реализации принципа коллегиальности можно привести деятельность Правительства РФ, где вопросы решаются на заседаниях путем голосования.

Сочетание данных принципов позволяет обеспечить, с одной стороны, оперативность решения подведомственных органу исполнительной власти вопросов, а с другой — необходимую степень проработки этих вопросов, готовности их решения.

Деятельность органов исполнительной власти очень многообразна по своему содержанию, формам и методам ее осуществления. Поэтому целесообразно выделить и охарактеризовать виды деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти.

В.Я. Кикоть, П.И. Кононов и И.Ш. Килясханов предложили критерии, которые можно положить в основу классификации различных видов деятельности органов исполнительной власти.

В зависимости от сферы регулируемых административным правом отношений деятельность органов исполнительной власти может делится на внутреннюю и внешнюю.

Внутренняя деятельность проявляется в издании руководителями этих органов внутренних приказов и распоряжений, проведении инструктажей, совершении организационно-распорядительных действий в отношении подчиненных сотрудников. Ее особенность заключается в том, что она осуществляется не только в органах исполнительной власти, но и в иных государственных органах.

Внешняя деятельность направлена на обеспечение властнопубличного регулирования, охраны и защиты отношений, возникающих вне этих органах или их системы, и осуществляется в сфере внешнего взаимодействия публичной административной власти и общества посредством использования соответствующих административно-правовых методов[12]. Субъектами, на которых направлена данная деятельность, являются физические и юридические лица, а также иные административные органы, не находящиеся в служебном или организационном подчинении.

В зависимости от содержания и целей осуществления органы исполнительной власти выполняют нормотворческую деятельность, которая заключается в подготовке и принятии нормативных правовых актов и локальных нормативных актов, возникающих в сфере организации и функционирования публичной административной власти и в сфере взаимодействия ее с обществом и во исполнении соответствующих законов. Правоприменительная деятельность связана с применением и использованием определенных административно-правовых методов, норм административного и других отраслей права в целях индивидуального правового регулирования, а также охраны и защиты соответствующих общественных отношений. В ее структуре могут быть выделены следующие ее виды: регулятивная и охранительная.

В свою очередь, регулятивная деятельность направлена на обеспечение реализации законных интересов государства и общества, субъективных юридических прав и обязанностей физических лиц и организаций в сфере взаимодействия публичной власти и общества посредством принятия органами исполнительной власти индивидуально регулятивных правовых актов и свершения ими соответствующих юридических значимых действий. Регулятивная деятельность органов исполнительной власти может осуществляться в форме распределительной и правоустановительной деятельности. Распорядительная деятельность связана с управлением и распоряжением различными объектами и субъектами. В рамках правоустановительной деятельности осуществляется властное предоставление физическим лицам и организациям субъективных прав или правового статуса.

Охранительная деятельность осуществляется органами исполнительной власти в тех случаях, когда необходимо обеспечить правовую охрану или защиту субъективного юридического права, предоставленного физическому лицу или организации, принудительно обеспечить исполнение этим лицом или организацией возложенной на него обязанности либо обеспечить безопасность государства, общественную безопасность или безопасность отдельных лиц. Охранительную деятельность органов исполнительной власти можно квалифицировать на административно-наблюдательную (контрольную, надзорную); административно-ограничительную; административно-принудительную; административно-арбитражную.

Деятельность исполнительных органов государственной власти многопланова и может изучаться с разных сторон. Во-первых, это могут быть вопросы учреждения и формирования соответствующих органов государственной власти; во-вторых, вопросы определения пределов их активности, т.е. вопросы определения правового статуса и т.д.

Для органов государственной власти обязательно законодательство, определяющее и права управляемых объектов, и права граждан. Это вытекает из того неоспоримого факта, что правовые нормы, устанавливающие компетенцию органов государства, выступают составными частями единой правовой системы, а управляемые объекты — субъектами права, участниками правоотношений, возникающих между ними и органами государственного управления в процессе осуществления последними их компетенции.

Правовой статус органов государственной власти определяется законами и другими нормативными актами, однако это вовсе не дает оснований для ее отожествления с ним. Правовой статус, да и компетенция органа управления — это, если характеризовать ее в самом общем виде, система его полномочий, т.е. субъективных прав и обязанностей особого рода, и ее нельзя смешивать с «объективным правом» — правовыми нормами. Такие нормы определяют компетенцию, но сами в ее состав не входят[13].

Характеристика правового статуса, да и компетенции как системы полномочий, еще не раскрывает их конкретного содержания. Чтобы их раскрыть, нужно, как нам представляется, обратиться, прежде всего, к некоторым исходным положениям общей теории управления. Система управления в обществе включает в себя, как правило, управляющее устройство, управляемый объект и целенаправленное воздействие первого на второй для стабилизации положения или перевода объекта в новое состояние. В рассматриваемом случае управляющим устройством является орган государственного управления.

По мнению Ц.Я. Ямпольской, воля органов государственной власти, основываясь на социальных принципах, служит проявлением воли определенных социальных групп; она направлена на реализацию их интересов, на достижение конкретных целей.

Принципы, являясь основой компетенции органов государственной власти, определяют, в частности, те управленческие функции, которые возложены на тот или иной орган применительно к той или иной сфере жизни общества, к тем или иным управляемым объектам. Вот почему первым этапом деятельности по определению компетенции органов управления служит «выявление необходимых в данный период времени для государства функций, с помощью которых должно с наилучшим результатом осуществляться государственное управление, поиски оптимальных вариантов распределения этих функций между органами...»[14].

Принципы, как и функции, — один из элементов содержания управления. Они отличаются друг от друга специфическим назначением и в силу этого обладают относительной самостоятельностью. Функции управления нужно отличать от его форм и методов. Форма управления — это то или иное внешнее его проявление; метод управления — это способ воздействия на волю, а через нее и на поведение управляемого. Одна и та же управленческая функция может реализоваться с помощью различных форм и методов[15].

Существует связь между принципами права, функциями управления в целом и функциями, возложенными на конкретный орган; вторые производны от первых и закрепляются за ним властным, волевым путем, причем всегда с указанием объекта, на который каждая функция накладывается.

Говоря о правовом статусе органа, нужно прежде всего иметь в виду те принципы, которые он вправе и обязан осуществлять независимо от того, насколько они необходимы по существу, в зависимости от направлений деятельности.

Контрольные вопросы

  • 1. Раскройте категорию «правовой статус» — понятие, структуру и особенности.
  • 2. Соотнесите понятия «правовой статус» и «правовое положение» миграционных служб.
  • 3. Назовите основные принципы деятельности органов исполнительной власти на примере миграционных служб.
  • 4. Проанализируйте различия между функциями управления и функциями, возложенными на миграционные службы.
  • 5. Соотнесите внутреннюю и внешнюю деятельность органов исполнительной власти.
  • 6. Раскройте содержание регулятивной и охранительной деятельности органов исполнительной власти.

  • [1] Мальцев Г.В. Социальные основании права. М.: Норма, 2007. С. 681.
  • [2] Грибанов В.П. Принципы осуществления гражданских прав // Вестн. МГУ.Сер. «Право». 1966. № 3. С. 12.
  • [3] Чернобель Г.Т. Правовые принципы как идеологическая парадигма // Журналроссийского права. 2010. № 1. С. 87.
  • [4] Синякин И.Н. Понятие и сущность принципов российского законодательства //Актуальные проблемы современной юридической науки и практики. Межвуз. сб.науч. тр. Вып. 2. Саратов: Изд-во Саратов, ун-та, 2007. С. 58.
  • [5] Лазарев В.М., Федорова В.Г. Принцип правового равенства и юридическаяответственность (проблемы методологии и теории взаимосвязи). Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2005. С. 28.
  • [6] См., например: Козырева Е.В. К вопросу о принципе добросовестности всистеме принципов гражданского права // Вестн. Твер. гос. ун-та. Сер. «Право».2009. № 7. С. 81; Кузнецова О.В. Принципы семейного права // Вестн. Челяб.гос. ун-та. 2003. № 2. С. 72.
  • [7] Понятие «начала» для обозначения идеологических источников праваиспользует, в частности, С.С. Алексеев (См.: Алексеев С.С. Восхождение к праву.Поиски и решения. М.: Норма, 2001. С. 634—641).
  • [8] Понятие «начала» для обозначения идеологических источников праваиспользует, в частности, С.С. Алексеев (См.: Алексеев С.С. Восхождение к праву.Поиски и решения. М.: Норма, 2001. С. 634—641).
  • [9] См.: Фактуллин Ф.Н., Фактуллин Ф.Ф. Проблемы теории государства и права:Учеб, пособие. Казань: КЮИ МВД России, 2003.
  • [10] Фактуллин Ф.Н., Фактуллин Ф.Ф. Указ соч.
  • [11] Административное право России: Учебник для студентов вузов / Под ред.В.Я. Кикотя, П.И. Кононова, И.Ш. Килясханова. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон иправо, 2011. С. 20.
  • [12] Административное право России: Учебник для студентов вузов / Под ред.В.Я. Кикотя, П.И. Кононова, И.Ш. Килясханова. С. 25.
  • [13] См.: Манохин В.М. Порядок формирования органов государственного управления.М.: Госюриздат, 1963. С. 26.
  • [14] См.: Ямпольская Ц.Л. О новых методах исследования аппарата государственногоуправления // Правовые проблемы науки управления. М.: Юридическаялитература, 1966. С. 35.
  • [15] См.: Козлов Ю.М. Управление народным хозяйством. М.: МГУ, 1969. С. 81.
 
Посмотреть оригинал
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >
 
Популярные страницы