Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Административно-правовой статус органов исполнительной власти. (На примере миграционных служб)

Основные функции миграционных служб

Рассмотрим опыт законодательного закрепления основных функций миграционных служб. Функция (от лат. functio — отправление, деятельность) любого социального института (явления) есть способ его адаптации в обществе, обеспечение соответствия между ним и определенной потребностью общества, считает Н.И. Глазунова. Под функциями конкретного государственного органа следует понимать «установленные статутным актом (положением, регламентом, уставом) систему, набор видов деятельности, воздействий, которые он вправе и обязан осуществлять в отношении конкретных управляемых объектов»[1]. По мнению Ю.П. Соловей, под функциями органа государственного управления следует понимать взятые из общественного арсенала виды деятельности, которые необходимы для выполнения его социального назначения»[2]. Ю.А. Тихомиров указывает, что под функцией понимается «разновидность содержательной деятельности по достижению соответствующей цели[3]. Это говорит о том, что в науке административного права понятия «функция», «направление деятельности», «вид деятельности» органа исполнительной власти выступают как тождественные.

Если предназначение органа исполнительной власти указывает на предметную сферу его деятельности, задачи органа как предполагаемые результаты деятельности это предназначение конкретизируют, в том числе и в плане определения более конкретных областей применения управленческих полномочий, то функции как направления деятельности в большей степени связаны с деятельностью, с ее формами и методами. В определениях функции органа исполнительной власти, с одной стороны, преобладают попытки связать ее с деятельностью (отсюда определение функции как вида деятельности государственного органа), а с другой — приблизить к задачам, решаемым органом исполнительной власти в порученной сфере деятельности (отсюда определение функции как направления деятельности органа исполнительной власти).

Под функциями миграционных служб следует понимать основные направления (виды) деятельности, обусловленные предназначением данных органов и их местом в системе государственных органов, которые миграционные службы должны осуществлять для реализации возложенных на них целей и задач. С учетом этого при выделении функций органа исполнительной власти необходимо четко представлять, какие виды деятельности в наибольшей степени позволят достичь реализации его предназначения и задач.

Современные представления о функциях миграционных служб базируются на следующем. Во-первых, функции, или основные направления деятельности миграционных служб, выступают важнейшей составляющей их правового положения. Будучи производными от задач, решаемых миграционными службами, функции в большей степени показывают, как, каким образом решаются те или иные задачи в области миграции. Если задачи миграционных служб тяготеют к предназначению органов, то функции свидетельствуют о том, какими методами решаются основные задачи в миграции. Каждая задача в области миграции решается, как правило, путем практической реализации нескольких функций. Во-вторых, функции миграционных служб в силу их важности и значимости для четкого определения правового положения миграционных служб и их компетенции подлежат законодательному закреплению. Особенно это касается тех законов о миграционных отношениях, где законодательно не закреплены задачи органов. Тогда по функциям миграционных служб можно судить о содержании и характере решаемых задач. В-третьих, на практике часто возникают проблемы, связанные с отсутствием четких различий между задачами и функциями миграционных служб, что в ряде случаев не позволяет точно определить их полномочия. Поэтому четкое определение функций миграционных служб, их размежевание с задачами — одно из направлений совершенствования правового регулирования в области миграции.

Особенность правового положения миграционных служб состоит в том, что они наряду со специальными функциями и функциями по контролю и надзору также, хоть и в ограниченном объеме, определяемом компетенцией, наделены нормотворческими и организационно-хозяйственными функциями. Осуществление одним органом исполнительной власти и нормотворческих, и контрольнонадзорных, и организационно-хозяйственных функций, хотя и обеспечивает возможность комплексного подхода к управлению той или иной сферой, однако приводит к монопольному положению данного органа в системе управления конкретной отраслью со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями, считает Б.В. Российский[4]. По мнению Б.В. Российского, соединение в одном органе контрольно-надзорных и нормотворческих функций имеет и свои преимущества, и свои недостатки. Преимуществом выступает то, что осуществление контрольно-надзорных полномочий является невероятно информативной деятельностью, которая позволяет глубоко и полно вскрывать недочеты производства различного вида работ, связанные с его некачественным нормативноправовым регулированием. Это позволяет оперативно вносить в работу необходимые изменения и дополнения. А недостатком здесь является то, что нормативные акты нередко принимаются исходя из собственных интересов органа по осуществлению контрольнонадзорных полномочий. Эти выводы Б.В. Российского необходимо учитывать, совершенствуя компетенцию органов национальной безопасности.

Л.К. Терещенко, Н.А. Игнатюк и А.В. Калмыкова, выделяя виды федеральных служб, пишут, что, по сути дела, федеральные службы, выполняющие специальные функции в сфере миграции, представляют «симбиоз федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства», т.е. такой федеральный орган исполнительной власти, который обладает функциями по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору, управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг. Отчасти это обусловлено спецификой отраслей, в которых они осуществляют свою деятельность, необходимостью создания особого механизма их регулирования. Название же их — «федеральная служба» — номинально, делают вывод Л.К. Терещенко, Н.А. Игнатюк и А.В. Калмыкова[5]. Так, миграционные службы исполняют государственные функции по:

  • 1) разработке и осуществлению мер по реализации государственной политики в сфере миграции;
  • 2) обобщению практики применения законодательства Российской Федерации и осуществлению анализа реализации государственной политики в сфере миграции;
  • 3) координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
  • 4) осуществлению в соответствии с законодательством Российской Федерации контроля и надзора за:
    • • соблюдением гражданами Российской Федерации и должностными лицами правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации;
    • • за соблюдением иммиграционных правил иностранными гражданами и лицами без гражданства;
    • • за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда;
  • 5) обеспечению в установленном порядке реализации прав и обязательств Российской Федерации, предусмотренных международными договорами Российской Федерации о реадмиссии;
  • 6) выдаче в установленном порядке разрешений на привлечение работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использование их труда, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства;
  • 7) организации и осуществлению в соответствии с законодательством Российской Федерации:
    • • выдачи виз иностранным гражданам и лицам без гражданства на въезд в Российскую Федерацию;
    • • определения наличия гражданства Российской Федерации у лиц, проживающих в Российской Федерации;
    • • принятия от лиц, проживающих в Российской Федерации, заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации;
    • • проверке фактов и документов, представленных для обоснования заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации, и в случае необходимости запрашивает дополнительные сведения в соответствующих государственных органах и др.

Таким образом, многофункциональность миграционных служб, в частности для Российской Федерации, позволяет ставить вопрос об изменении их статуса с учетом положений указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», одним из вариантов которого могло бы стать образование министерства миграции Российской Федерации в качестве федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области миграции, которому были бы подведомственны федеральные службы по отдельным направлениям.

  • [1] См.: Глазунова И. И. Система государственного управления: Учебник для вузов.М., 2002. С. 393, 398-399.
  • [2] См.: Соловей Ю.П. Указ. соч. С. 124; Курашвили Б.П. Очерк теории государственногоуправления. М., 1987. С. 124, 173; Бачило И.Л. Функции органов управления(правовые проблемы оформления и реализации). М., 1976. С. 54.
  • [3] См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 170.
  • [4] См.: Российский Б.В. Проблемы реформирования федеральных органовисполнительной власти как большой системы // 35 лет Российской правовойакадемии Министерства юстиции Российской Федерации и ее роль в развитииюридического образования: Материалы Междунар. науч.-практ. конференции:В 2 т. (Москва, 13 октября 2005 г.): Сборник / Отв. ред. И.Э. Звечаровский. Т. 1.М., 2005. С. 348.
  • [5] См.: Терещенко Л.К., Игнатюк Н.А., Калмыкова А.В. Особенности правовогостатуса федерального министерства, федеральной службы и федеральногоагентства // Административная реформа в России: Науч.-практ. пособие / Подред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006. С. 174—175.
 
Посмотреть оригинал
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >
 

Популярные страницы