ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОСНОВА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ И УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ ЛИЦ В МЕСТАХ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО СОДЕРЖАНИЯ

Организация деятельности прокуратуры и Уполномоченного: основные понятия

В деятельности любого органа и учреждения важное значение имеет правильное понимание основных дефиниций, используемых ими. Это позволяет правильно определить компетенцию, максимально исключить субъективный подход к их трактованию, более целенаправленно взаимодействовать в решении конечной единой задачи. П. И. Люблинский писал: «На обязанности исследователя какого-либо правового института лежит, прежде всего, задача точного выяснения тех признаков, которые характеризуют предмет его изучения... Определение понятий есть результат тщательного аналитического изучения предмета и потому понятие может быть прочно построено лишь в конце исследования, для начального же руководства достаточно дать общую его формулировку, ориентирующую читателя в общем плане»^[1]. Изложенное в полной мере относится и к деятельности органов прокуратуры и уполномоченного по правам человека

Основными их функциями являются: осуществление контроля со стороны уполномоченного по правам человека; осуществление надзора со стороны прокуратуры. Следовательно, без раскрытия дефиниций «контроль» и «надзор» нельзя понять всех других составляющих деятельности данных структур.

По мнению ученых, эти понятия, с одной стороны, схожи между собой, а с другой - имеют существенные отличия. Исходя из того, что эта тема достаточно освещена в литературе, в качестве примера приведем позицию лишь одного из авторов. Она в аккумулированном виде в значительной степени отражает содержание указанных понятий. Так, С. Г. Нистратов пишет: «Общим между административным контролем и прокурорским надзором является то, что оба вида деятельности выступают гарантиями установления режима законности и способствуют правопорядку в стране. Вместе с тем среди значимых различий главным является целевая специфика: надзор всегда имеет своим предметом законность, в то время как контроль - не только законность, но и целесообразность»^[2]. В то же время они имеют и существенные отличия. «Контроль представляет собой властную управленческую деятельность специализированных органов, организаций, учреждений и должностных лиц по оперативному и непрерывному предупреждению, выявлению и устранению фактов нарушения законности подконтрольного объекта. Надзор - это особая, без вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного органа, функция, осуществляемая только прокуратурой, заключающаяся в проведении оценки надзираемого органа или должностного лица с позиции законности его профессиональной деятельности в целях ограничения или прекращения допущенных нарушений законности, способствующая установлению и укреплению законности...»^[3].

Учитывая многообразие точек зрения на указанные понятия, различное их трактование в действующем законодательстве, считаем целесообразным привести свое видение об имеющихся позициях других авторов. Она солидаризируется с позицией, занимаемой одним из них:

• 1. Наделение функциями надзора специализированных органов (прокуратура, полиция) с определением их конкретных полномочий. Решения надзорных органов носят обязательный характер как для относительно неопределенного круга лиц, так и для конкретного должностного и иного лица. Решения же контрольных органов носят рекомендательный характер.
• 2. Более активная инициативная деятельность субъектов надзорной деятельности.
• 3. Осуществление надзора в отличие от контроля является обязательной деятельностью соответствующего субъекта.

4. Органы, осуществляющие надзор, действуют только при убежденности, что соответствующие вопросы не относятся к компетенции других органов власти и для реализации правовых установлений требуются действия именно надзирающего органа^[4].

Разделяя такой подход автора к рассмотрению указанных понятий, считаем, что он выступает методологической основой для определения различий между надзором, осуществляемым прокуратурой, и контролем, осуществляемым Уполномоченным. Деятельность Уполномоченного в отличие от деятельности прокуратуры, в частности, не отменяет и не влечет за собой обязательного пересмотра решения государственного органа. В связи с этим нельзя согласиться с определением надзора, которое дает Н. И. Ткаченко применительно к исправительным колониям. «Надзор в исправительных колониях - это специфический вид профессиональной деятельности, процесс которой заключается в осуществлении предназначенными непосредственно для этого субъектами - дежурными сменами, дополнительными силами из числа персонала исправительной колонии - непрерывного наблюдения за осужденными, иными лицами на всех объектах их нахождения, а также проведении других мероприятий с использованием предусмотренных законом средств в целях обеспечения установленного правопорядка, безопасности осужденных и персонала»^[5]. В данном случае, на наш взгляд, следует говорить не о надзоре, а о контроле. Контроль характерен для Уполномоченного, надзор - для прокуратуры. В то же время они действуют в рамках более общего понятия - «социальный контроль» (это то, что объединяет их деятельность).

Общим признаком, позволяющим понять общее и особенное в деятельности прокуратуры и Уполномоченного и найти точки совместных действий: является предмет рассматриваемого вида деятельности.

Предметом прокурорского надзора являются:

• - соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представляемыми (законодательными) исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
• - соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами^[6].

Объект прокурорского надзора - это министерства, федеральные службы и агентства, представительные (законодательные) и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, контроля, военного управления^[7], их должностные лица, органы управления коммерческих и некоммерческих организаций^[8], а также органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, судебные приставы^[9], администрации органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрация мест содержания задержанных и заключенных под стражу. При этом уполномоченный по правам человека в нормативных положениях ст. 21, 26, 29 и 32 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предметно устанавливающих конкретный перечень объектов прокурорского надзора, в настоящее время не упоминается. Однако это не исключает его из сферы внимания прокуратуры^[10].

Объяснением в данном случае служит то обстоятельство, что согласно ч. 2 ст. 18 Конституции Российской Федерации признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина выступают фундаментальной основой, определяющей как стратегию развития и укрепления российской государственности, содержание и смысл применения законов, так и деятельность, функциональные обязанности всех органов государственной власти, в том числе специализирующихся в сфере правоохраны. Содействие имеющимися средствами реализации этих принципов и норм - исходное начало прокурорского надзора, предопределяющее его характер и задачи^[11].

Включение в предмет прокурорского надзора деятельности Уполномоченного объясняется прежде всего местом и ролью прокуратуры в деле обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина. Поэтому трудно согласиться с авторами пособия «Взаимодействие органов прокуратуры с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина» относительно того, что деятельность Уполномоченного и его аппарата находятся за рамками предмета прокурорского надзора^[12].

Этот вопрос еще больше актуализируется в условиях, когда вопрос об учреждении должности уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации в соответствии со ст. 5 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» оставлен на усмотрение регионального законодателя.

В данных условиях прокурорским надзором тем более должна в полной мере охватываться деятельность Уполномоченного как на общероссийском, так и на региональном уровнях. Мнения уполномоченных и прокуроров по данному вопросу имеют значительные отличия. Так, при опросе уполномоченных, проведенном нами, 50 % из них ответили, что в деятельности прокуратуры имеет место практика проведения надзорных мероприятий в сфере законодательства о региональных уполномоченных по правам человека, 50 % - дали отрицательный ответ. Из числа опрошенных работников прокуратуры только 7 % - на этот вопрос дали положительный ответ, 85 % - указали, что прокуратурой такие мероприятия не осуществляются, 8 % - с ответом затруднились^[13].

Из ст. 21 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и соответствующих законов субъектов Российской Федерации вытекает, что предметом контроля Уполномоченного является деятельность, направленная на устранение фактов массовых грубых нарушений прав и законных интересов лиц в местах принудительного содержания в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, находящихся в таких учреждениях и не способных самостоятельно использовать правовые средства.

В процессе контроля обеспечивается соблюдение законности: при исполнении уголовных наказаний в исправительных учреждениях, содержании в изоляторах временного содержания, местах исполнения административного ареста, центрах временного пребывания мигрантов, путем выявления и устранения причин и условий, способствующих нарушению прав и законных интересов лиц, в них содержащихся. Контроль Уполномоченного помогает выявить и устранить недостатки в работе персонала, формирует его правосознание, имеет не только профилактическое, но и воспитательное значение. Контроль также является способом получения Уполномоченным информации об исполнении законов и основанных на них нормативных правовых актов, что позволяет судить о качестве самих законов, проблемах и противоречиях, имеющихся в них^[14].

В большинстве случаев Уполномоченный рассматривает ситуацию не только с точки зрения соответствия закону, что характерно для деятельности прокуратуры, но и, что очень ценно, с позиции человечности, справедливости, целесообразности. Он может руководствоваться не только правовыми нормами, но и правовыми принципами и действовать исходя из моральных соображений, выполнять свои функции неформально. Эта особенность проявляется в том числе и в форме контроля^[15]. «В клятве омбудсмена записано, что он в своей работе руководствуется не только Конституцией и законами страны, но также справедливостью и голосом совести. Он должен быть моральным авторитетом для большинства населения. А кроме того, он должен быть дипломатом»^[16].

Систематический анализ законодательства, регламентирующего деятельность органов прокуратуры и уполномоченного по правам человека, изучение научных точек зрения по сущностным вопросам в рамках рассматриваемой проблемы позволяет выявить общее и особенное в их деятельности.

К числу первых относится предмет деятельности как прокуратуры, так и уполномоченного по правам человека: законность нахождения лиц в местах принудительного содержания, соблюдение установленных законодательством РФ их прав и законных интересов, порядка и условий их содержания^[17].

Объединяющим указанных институтов является и то, что оба они возникли как формы внесудебного контроля.

Уполномоченный и прокуратура обладают реальными средствами воздействия на законодательную, исполнительную и судебную власти. Невыполнение законных требований прокурора и уполномоченного образует состав административного правонарушения (ст. 17.2, 17.7 КоАП РФ, ст. 10.5 Закона Рязанской области «Об административных правонарушениях»).

Основными фундаментальными направлениями обоих рассматриваемых субъектов правозащитной деятельности являются:

• - рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, инициирование мер по их восстановлению^[18];
• - признание в пределах своей компетенции соответствующих мер при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты^[19];
• - анализ законодательства Российской Федерации в области прав человека и гражданина, подготовка рекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права^[20];
• - развитие международного сотрудничества в области прав человека;
• - правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Сферой полномочий прокуратуры и Уполномоченного являются отношения между гражданином и государственными структурами. В их компетенцию не входят дела, где граждане взаимодействуют между собой.

Органы прокуратуры и Уполномоченный при осуществлении своих полномочий являются независимыми (ч. 2 ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»; ст. 2 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»)^[16].

Прокуратура и Уполномоченный наделены широким крутом полномочий в местах принудительного содержания граждан.

Прежде всего это право посещать без специального разрешения учреждения и органы, исполняющие наказания (ст. 24 УИК РФ), следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы, изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых в преступлении органов внутренних дел (ст. 7 Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»).

В ходе личных посещений прокурор непосредственно знакомится с деятельностью администрации, проводит опросы осужденных и задержанных, осмотр жилья, коммунально-бытовых и иных помещений, изучает материалы дисциплинарной практики, приказы, распоряжения и постановления должностных лиц. Закон устанавливает особый порядок направления обращений (жалоб и заявлений) осужденных и задержанных в адрес прокурора и омбудсмена^[22].

В то же время, как показывает системный анализ законодательства, регламентирующего деятельность прокуратуры и Уполномоченного, она имеет значительные отличия. Это проявляется прежде всего в их структурном построении.

Так, для прокуратуры характерно строго централизированное построение с административным подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору, что позволяет всем прокурорам действовать в едином направлении, согласованно решать возникающие проблемы защиты прав и свобод граждан, не зависеть в надзорной деятельности от других государственных органов и должностных лиц и др.^[23]

Такая система отсутствует у уполномоченных. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и уполномоченные по правам человека в ее субъектах между собой не соподчинены^[24].

Если базовым правовым основанием деятельности всех звеньев прокуратуры является федеральный закон, то деятельность Уполномоченного основывается на федеральном конституционном законе, а деятельность региональных омбудсменов - на законах субъектов Федерации.

Известно, что правовой статус гражданина определяется не только его правами, но и обязанностями. «Перед прокуратурой стоит двуединая задача: с одной стороны, обеспечить предоставленными ей правовыми средствами действительную реализацию установленных Конституцией РФ и законодательством прав и свобод граждан, а с другой - не допустить злоупотребления правами в целях защиты публичных интересов»^[25].

Одной из особенностей деятельности Уполномоченного по защите прав и свобод человека и гражданина является то, что в силу специфики своего мандата, главной задачей которого является рассмотрение недостатков и проблем, а не аналогия достижений государства в сфере соблюдения прав и свобод человека, его оценки правозащитной ситуации^[26].

Ю. Л. Корабельникова отмечает: «В отличие от прокуратуры Уполномоченный не наделяется новыми или какими-либо экстраординарными полномочиями. Его роль заключается скорее в том, чтобы привести в движение уже имеющиеся в арсенале обеспечительных органов средства правовой защиты»^[27].

Подчеркивая отличительные признаки деятельности Уполномоченного, С. А. Борсученко пишет: «Сфера деятельности омбудсмена - это отношения между гражданином и государственными структурами. В его компетенцию не входят дела, где граждане взаимодействуют между собой. Главенствующей задачей омбудсмена является охрана прав граждан, это конкретизирует его позицию, как элемента системы правопорядка в широком смысле. В споре с администрацией омбудсмен встает на сторону гражданина, в результате ослабляется ощущение беззащитности человека перед развернутой системой государственных органов и учреждений, происходит снятие социальной напряженности, стабилизация общественного климата»^[28].

Указанный признак навряд ли можно отнести к отличительным. В данной сфере реализуются и полномочия прокуратуры.

Нам больше импонирует точка зрения Н. С. Артемьева: «Контроль Уполномоченного по правам человека занимает промежуточное положение между государственным и общественным контролем и является независимой и самостоятельной формой обеспечения законности в следственных изоляторах и исправительных учреждениях. Уполномоченный по правам человека принимает и рассматривает жалобы на нарушение законности в следственных изоляторах и исправительных учреждениях, обжалует в суды общей юрисдикции незаконные действия должностных лиц этих учреждений, обращается в компетентные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного производства либо уголовного дела в отношении виновных сотрудников УИС, посещает эти учреждения, а также периодически направляет специальные доклады о нарушениях прав граждан в следственных изоляторах и исправительных учреждениях Президенту Российской Федерации, заинтересованные министерства и ведомства»^[29]. Из этого определения Н. С. Артемьев и А. В. Кубасов делают вывод, что роль уполномоченного по правам человека в следственных изоляторах и исправительных учреждениях должна повышаться и в Федеральный закон «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» в этих целях следует внести дополнения, указав на координирующую роль уполномоченного по правам человека в деятельности всех общественных объединений в обеспечении прав и свобод человека^[30]. Соглашаясь в принципе с таким определением роли уполномоченного по правам человека, считаем, что определение его как координатора деятельности только общественных объединений в обеспечении прав и свобод человека не соответствует правовой природе этого института, его предназначению. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации призван координировать деятельность не только общественных объединений, но и правоохранительных органов, органов власти и управления, муниципальных образований в обеспечении прав и свобод человека в целом, прав и законных интересов лиц в местах принудительного содержания, в частности.

В соответствии с законом субъекта Российской Федерации на уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации может быть возложена координация деятельности уполномоченных по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, уполномоченного по правам коренных малочисленных народов в субъекте Российской Федерации, других должностных лиц, уполномоченных осуществлять защиту прав иных категорий граждан в субъекте Российской Федерации и других должностных лиц (ст. 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона Российской Федерации от 6 апреля 2015 г. № 76-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования деятельности уполномоченных по правам человека»).

В отличие от компетенции Уполномоченного при осуществлении прокурорского надзора практически вся деятельность персонала этих учреждений поднадзорна органам прокуратуры. Так, проверке подлежит финансовая, хозяйственная и производственная деятельность, порядок прохождения службы сотрудниками и условия труда рабочих и служащих и т. п. В сфере прокурорского надзора находятся также вопросы дисциплинарной практики, профилактики преступлений и других правонарушений в этих местах, условия содержания, все составляющие их правила, условия, ограничения^[31].

С. А. Борсученко отмечает, что распространенными формами прокурорского реагирования на нарушения закона в рассматриваемой сфере являются протесты и представления, постановления о возбуждении уголовного дела или производства об административных правонарушениях. Причем до рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрацией учреждения приостанавливается. Следует отметить, что постановления и требования прокурора относительно установленных законом порядка и условий содержания граждан подлежат обязательному исполнению администрацией учреждения (ст. 34 Закона)^[32].

Сфера же контроля Уполномоченного значительно уже, это деятельность сотрудников таких мест по соблюдению и обеспечению прав и законных интересов лиц, в них содержащихся, их родственников, а также восстановлению нарушенных прав.

Закон наделяет Уполномоченного контрольными полномочиями, предпринимаемые меры носят рекомендательный характер. Так, Уполномоченный не вправе, в отличие от прокурора, вносить протесты и представления, возбуждать уголовные дела или производства об административных правонарушениях, отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, находящихся в местах принудительного содержания, немедленно освобождать их своими постановлениями из штрафного изолятора, помещений камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора^[16].

Он не вправе сам принять другое решение или совершить действие вместо государственного органа или должностного лица, но может рекомендовать принимать те или иные решения, действия, а также совершенствование существующих процедур^[16].

В соответствии со ст. 27 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» Уполномоченный обязан направить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и свобод граждан, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод.

Заключение Уполномоченного - это рекомендательный акт, однако он имеет юридические последствия. Так, согласно ст. 35 Закона должностные лица учреждений и органов, исполняющих наказания, получившие заключение Уполномоченного, обязаны в месячный срок рассмотреть его и о принятых мерах в письменной форме сообщить Уполномоченному. Более того, неисполнение должностными лицами законных требований Уполномоченного влечет за собой наложение административного штрафа^[35], поэтому трудно согласиться с позицией А. Б. Венгерова и И. М. Байкина относительно того, что ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» содержит модуль «адресат обязан (должен)» принять меры по устранению нарушений закона, что касается ст. 35 Закона № 1-ФКЗ, то в ней содержится для адресата модуль «безразличие» в части принятия мер по устранению нарушений закона»^[36]. Именно поэтому законодатель не обеспечил возможность для Уполномоченного воспользоваться механизмом административной ответственности в случае «сообщения лицом, получившим заключение о том, что меры по заключению не могут быть приняты по тем или иным обстоятельствам». Поскольку диспозиция ст. 35 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ в этом случае не нарушается, то соответственно и не наступает условий для реализации санкции, хотя для Уполномоченного действующим законодательством предусмотрена возможность возбуждения дела об административном правонарушении по ч. 2 ст. 17.2 КоАП РФ, согласно которой неисполнение должностными лицами законных требований Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а равно неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1 -ФКЗ, влечет за собой наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей.

И. М. Байкин пишет: «Однако ответственность за невыполнение требований Уполномоченного установлена не за отказ субъектов выполнить рекомендации Уполномоченного, а за невыполнение требований, изложенных в ст. 23 Закона № 1-ФКЗ»^[37]. Автор при этом сам себе противоречит, утверждая, что «Уполномоченный, в отличие от прокурора, не обладает возможностью обеспечить выполнение своих рекомендаций с помощью метода принуждения, но вместе с тем Уполномоченный наделен полномочиями государственновластного характера, поскольку его требование, как видно из диспозиции ст. 35, содержит обязательное требование, согласно которому субъект-адресат обязан рассмотреть заключение Уполномоченного и сообщить ему о принятых мерах. В этой связи представляется, что в случае несообщения поднадзорным субъектом Уполномоченному о принятых мерах, он может быть привлечен к административной ответственности (ч. 2 ст. 17.2 КоАП РФ)»^[38].

Заключение Уполномоченного, содержащее рекомендации, не имеет аналогов среди форм реагирования на нарушения прав граждан, используемых другими правоохранительными органами, в частности прокуратурой.

Как уже отмечалось, Уполномоченный не может предпринять прямых действий в отношении должностного лица, не выполняющего его рекомендаций. Тем не менее угроза предания гласности неправомерного поведения со стороны чиновников способствует выполнению рекомендаций Уполномоченного, восстановлению прав пострадавших лиц. Предание гласности поведения должностных лиц и сотрудников мест принудительного содержания является одним из «силовых» способов воздействия со стороны Уполномоченного^[39].

Согласно ст. 29 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ по результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах.

В соответствии со ст. 30 указанного Закона Уполномоченный вправе опубликовать принятое им заключение. На наш взгляд, существенной гарантией этого права является установленный законодателем запрет для средств массовой информации в публикации заключений и иных документов Уполномоченного без его ведома. Принятие решения об опубликовании заключения - право, но не обязанность Уполномоченного. Опубликование может производиться в любых печатных изданиях, в том числе издаваемых самим Уполномоченным^[39].

По результатам изучения и анализа информации о нарушении прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания, обобщения итогов рассмотрения жалоб и посещения этих учреждений Уполномоченный вправе: направлять должностным лицам свои замечания и предложения по обеспечению прав и законных интересов граждан, способствующие устранению недостатков в работе персонала и ее совершенствованию; обращаться к субъектам права законодательной инициативы с ходатайством об изменении или дополнении закона, нарушающего права лиц указанной категории^[16].

Закон не наделяет Уполномоченного правом законодательной инициативой, хотя, на наш взгляд, совершенствование законодательства является наиболее действенным методом восстановления нарушенных прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания, поскольку таким способом удается устранить массовое нарушение их прав^[42].

В соответствии со ст. 32 Закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» в случае грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав граждан Уполномоченный вправе выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы Федерального Собрания. Однако, по нашему мнению, это не означает, что Уполномоченному не предоставляется такого права в других случаях по его просьбе^[38]. Уполномоченный может выступать инициатором создания комиссий по расследованию фактов нарушения прав и проведения парламентских слушаний, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в их работе.

На наш взгляд, действенной формой реагирования на нарушения прав человека в местах принудительного содержания являются ежегодные и специальные доклады Уполномоченного, которые также подчеркивают специфику деятельности и ее отличие от деятельности прокуратуры^[44].

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что прокуратура и Уполномоченный при осуществлении своих полномочий не дублируют друг друга, взаимно не исключают, а органично дополняют друг друга. Специфика средств и методов деятельности Уполномоченного заключается в том, что только тесное взаимодействие с прокуратурой может помочь ему в реальной и эффективной защите прав и законных интересов лиц в местах принудительного содержания^[45].

Ведя речь о деятельности органов прокуратуры и уполномоченного нельзя не сказать о взаимодействии и уточнении его понятия и содержания в частности.

Относительно дефиниции «взаимодействие» в литературе имеются различные определения. Так, А. Б. Чайка под взаимодействием понимает основанную на законах и подзаконных нормативных актах и общности задач согласованную, совместную деятельность, осуществляемую в пределах своих компетенций государственными органами, присущими им средствами и методами, и направленную на решение задач по охране и защите прав и свобод человека^[46].

Взаимодействие строится с учетом принципов равноправия, взаимного доверия, уважения и учета интересов друг друга^[47]. При выборе стратегии сотрудничества следует учитывать «...относительную обособленность нормативно установленных обязанностей участников по выработке согласованных мер и выдвижению средств на их реализацию, а также правовой ответственности за неисполнение согласованных мероприятий. Возникающие затруднения в осуществлении согласованной деятельности по достижению общих целей и задач должны разрешаться посредством специальных согласительных процедур...»^[48].

Под взаимодействием указанных субъектов понимается основанные на законах и подзаконных нормативных и правовых актах совместные или согласованные действия по задачам, направленным в рамках и в интересах защиты прав и законных интересов лиц, находящихся в местах принудительного содержания с максимальной эффективностью^[49].

А. А. Аксенов, рассматривая проблемы организации взаимодействия, определяет его как совместную деятельность занимающих равноправные положения элементов системы, направленную на решение общих задач^[50].

Из приведенного определения следует, что наиболее существенными признаками взаимодействия являются: 1) наличие совместной деятельности нескольких элементов системы; 2) направленность деятельности на решение обшей для них задачи; 3) равное положение названных элементов в системе; 4) реализация своих повседневных функций^[16].

Под взаимодействием нередко понимается «деловой контакт» между конкретными субъектами^[52]. Однако термин «деловой контакт» отражает не взаимодействие, а наличие связи между элементами системы, которая является хотя и обязательным, но не достаточным условием объективирования взаимодействия, поэтому взаимосвязь, или «деловой контакт», - это лишь важная предпосылка реализации взаимодействия. Применительно к органам прокуратуры и уполномоченному «взаимодействие представляет собой согласованную деятельность, направленную на достижение единых целей и объединяющую использованные имеющиеся у них информационных, правовых, научных и организационных ресурсов в планировании и реализации совместных мероприятий»^[53].

А. Ю. Семенова классифицирует взаимодействие на два вида: внутреннее и внешнее. Под внутренним взаимодействием она понимает процесс воздействия органов друг на друга, при которых их взаимное влияние как элементов единого механизма влечет за собой развитие и совершенствование каждого. Внешнее взаимодействие - это их совместные действия по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, основанные на принципах сотрудничества и взаимопомощи^[54].

Наиболее существенными признаками внешнего взаимодействия прокуратуры и омбудсмена являются: наличие направленности на решение общих для них целей и задач; различное правовое положение указанных субъектов в системе правозащитных органов; реализация ими своих повседневных задач и функций в процессе внешнего взаимодействия.

Д. А. Панарин пишет: «Основным критерием, по которому определяют, относится данная деятельность к взаимодействию или нет, является наличие общей задачи»^[55]. Если органы совместно выполняют общую задачу, то имеет место взаимодействие, отмечает он^[16]. Применительно к теме исследования это относится в полной мере.

При осуществлении деятельности по обеспечению прав и законных интересов лиц, находящихся в местах принудительного содержания, органы прокуратуры и Уполномоченный выявляют те или иные узкие места в данной сфере и информируют об этом друг друга. Соответственно это обусловливает принятие соответствующих мер. Внешнее взаимодействие на указанных принципах проявляется в проведении совместных юридических консультаций, приеме лиц, содержащихся в этих местах, проведение проверок по их жалобам и др.

Предметом такого взаимодействия является также: выявление, устранение и предупреждение нарушений прав и законных интересов лиц в местах принудительного содержания; использование имеющихся у сторон информационных, правовых, научных ресурсов в планировании и реализации совместных мероприятий; проведение совестных или разовых проверок исполнения законов в исследуемой сфере; повышение квалификации работников прокуратуры и сотрудников аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (организация встреч, семинаров, круглых столов, научно-практических конференций); совместная подготовка проектов нормативных правовых актов по вопросам реализации прав и законных интересов лиц в местах принудительного содержания^[57].

В значительной степени сущностная сторона взаимодействия органов прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации изложена в интервью первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации А. Э. Буксмана журналу «Прокурор»: «Прокуратура может реально содействовать выполнению уполномоченными своих функций, используя имеющиеся в ее распоряжении средства для обеспечения законных требований уполномоченных, реализации их правозащитных акций, как путем непосредственного принятия мер по устранению выявленных уполномоченными по правам человека нарушений, так и путем инициирования ею действий государственных органов по устранению нарушений закона, привлечению к установленной законодательством ответственности виновных лиц. В свою очередь, прокуратура в состоянии существенно укрепить свой правозащитный потенциал, используя возможности уполномоченных по правам человека. Сплав разносторонних усилий этих институтов нередко позволяет преодолеть правовую формализованное^ нормативных предписаний, высветить морально-этическую сторону проблем, способствуя справедливому их разрешению»^[58].

Из приведенных точек зрения на понятие взаимодействие как самостоятельной дефиниции в принципе и на понятие взаимодействие органов прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в частности можно сделать следующие выводы:

• - в зависимости от тех средств, с помощью которых обеспечивается их регулирование, отношения могут выступать в форме правовых или организационных мер. Правовыми или нормативно установленными они будут в том случае, если урегулированы нормами права;
• - взаимодействие направлено на решение обеспечения прав и законных интересов лиц, находящихся в местах принудительного содержания^[39].

Вместе с тем нельзя согласиться в полной мере с точкой зрения А. Б. Чайки и других авторов. По его мнению, взаимодействие не есть осуществление органами прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации мер по решению задач, направленных на обеспечение охраны и защиты прав и свобод человека, выражения своих полномочий присущими им средствами и методами^[16].

Речь идет не только о деятельности, при которой не смешивались бы компетенции этих субъектов. Результатом взаимодействия должно быть повышение результативности такой деятельности в решении указанной задачи, в том числе с использованием конкретных актов прокурорского реагирования и авторитета института уполномоченного по правам человека, его независимости от органов власти и управления.

«Рассматривая вопросы взаимодействия прокуратуры и Уполномоченного по правам человека, следует иметь в виду, что первый институт в силу характера своих функций осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, составляет единую централизованную систему, имеет достаточную техническую оснащенность и многочисленный штат хорошо подготовленных, высококвалифицированных работников. Это позволяет рассматривать органы прокуратуры как систему, способную эффективно выявлять правонарушения, пресекать их, принимать необходимые меры воздействия на правонарушителей. В то же время если органы прокуратуры вправе изучать правовой казус только с точки зрения требований закона, а их вмешательство обусловлено наличием установленных ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре РФ» оснований организации проверок и принятия мер прокурорского реагирования, то Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации - и целесообразности, и соблюдения морально-этических норм.

Непосредственно для прокуратуры взаимодействие с Уполномоченным есть весомый, дополнительный инструмент, увеличивающий возможности в достижении сформулированных в Законе целей - защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства»^[61].

Методологически важно с точки зрения формулирования определения понятия взаимодействия органов прокуратуры и Уполномоченного мнение В. П. Лукина на соотношение данных субъектов: «... прокуратура обладает значительно более широкими возможностями, чем все уполномоченные...»^[62]. Существенным является и приведение им мнения Президента Российской Федерации относительно необходимости института Уполномоченного «именно как независимого института, чем он важен и полезен»^[63]. Отсюда можно сделать вывод о том, что под взаимодействием органов прокуратуры и Уполномоченного по правам человека следует понимать их деятельность по обеспечению прав и законных интересов лиц в местах принудительного содержания в пределах своих полномочий, предусмотренных законом, средствами, присущими каждому из них, в том числе путем применения конкретных актов прокурорского реагирования и инспектирования, авторитета и независимости от органов власти и управления уполномоченного по правам человека.

Изучение сущностной стороны понятий контроля и надзора с этимологической точки зрения позволяет сформулировать его применительно к теме исследования.

Контроль в местах принудительного содержания граждан уполномоченного по правам человека - деятельность уполномоченного по правам человека по обеспечению законности содержания в них лиц, обеспечению реализации ими прав и законных интересов, по устранению имеющихся нарушений путем вынесения заключений о данных фактах и направления их администрации указанных мест и в вышестоящие инстанции, подготовки специальных докладов и представления их в соответствующий законодательный орган Российской Федерации или законодательный и исполнительный орган субъекта Российской Федерации.

Надзор органов прокуратуры за местами принудительного содержания граждан - деятельность органов прокуратуры за законностью содержания в них лиц, соблюдению законодательства, регламентирующего их правовое состояние, наличие гарантий, обеспечивающих реализацию их прав и законных интересов, путем вынесения актов прокурорского реагирования в адрес соответствующих органов и учреждений, их руководителей, обязательных для немедленного исполнения.

Из указанных понятий вытекает сущностная сторона взаимодействия органов прокуратуры и Уполномоченного по правам человека по соблюдению прав и законных интересов лиц в местах принудительного содержания. Под ним, по нашему мнению, следует понимать деятельность указанных органов по обеспечению прав и законных интересов лиц в местах принудительного содержания в пределах их полномочий, предусмотренных законом, средствами, присущими каждому из них, в том числе путем применения конкретных актов прокурорского реагирования, заключений уполномоченного по правам человека, использования его авторитета и независимости от органов власти и управления.

Учитывая складывающуюся законодательную практику определения основных понятий в конкретных законах, регламентирующих определенную сферу общественных отношений, исходя из повышения роли законов в реализации прав и свобод человека и гражданина, на наш взгляд, понятия «контроль за местами принудительного содержания», «надзор за местами принудительного содержания», «взаимодействие органов прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по обеспечению прав и законных интересов лиц в местах принудительного содержания» целесообразно закрепить в соответствующих законодательных актах, регламентирующих деятельность указанных лиц.

Рассматривая сущностную сторону взаимодействия прокуратуры и Уполномоченных, следует подчеркнуть, что данные институты созданы и функционируют, главным образом, с одной целью - защита прав и свобод человека и гражданина. Общность целей, поставленных перед ними, сближает их, несмотря на то что они обладают различными полномочиями, осуществляют свою деятельность в разных формах и присущих каждому из органов методами.

Изучение компетенции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, органов прокуратуры в сфере обеспечения прав и законных интересов лиц в местах принудительного содержания (исправительных учреждениях, следственных изоляторах, изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел, мест отбывания административного ареста) свидетельствует о том, что, несмотря на различие форм их реагирования на нарушения прав человека и законных интересов в их деятельности имеется много общего.

Оба этих института с одной стороны, являются самостоятельными, с другой стороны, их объединяет едина цель, применительно к теме исследования, защита прав и законных интересов лиц в местах принудительной изоляции.

Их отличают нормы и методы деятельности по защите прав и законных интересов указанных лиц. Органы прокуратуры осуществляют ее путем надзора и принятия в необходимых случаях актов прокурорского реагирования. Уполномоченный по правам человека осуществляет данную деятельность путем осуществления контроля за соблюдением соответствующими субъектами прав и законных интересов указанных граждан в форме принятия соответствующих заключений.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что прокуратура, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации, деятельность которых напрямую связана с обеспечением прав человека, во многих случаях не могут эффективно осуществлять свои функции обособленно друг от друга, а значит необходимо совершенствовать координацию деятельности данных институтов в рассматриваемой сфере^[64].

С этой целью считаем необходимым законодательно закрепить основные понятия, являющиеся определяющими, базисными как в деятельности органов прокуратуры и Уполномоченного каждого в отдельности, так и при их взаимодействии. Речь идет о дефинициях «контроль» и «надзор».

Представляется также актуальным в Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», региональных законах об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации наряду с указанными понятиями закрепить понятие «взаимодействие» и его основные направления.

Данные дополнения должны найти соответствующее адекватное отражение в отраслевых законах: УИК РФ, Федеральном законе «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», Федеральном законе «О порядке отбывания административного ареста».

Предлагаемые законодательные новеллы должны быть обеспечены механизмом их реализации. Его технологию следует прописать в соответствующих нормативно-правовых актах, методических рекомендациях. Она может быть предметом рассмотрения на заседаниях Координационного совета уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, на координационных совещаниях, проводимых региональными прокурорами, на различного рода дискуссионных площадках, научно-практических семинарах, конференциях и т. п.

Из понятий «контроль», «надзор» и «взаимодействие» можно вывести определение взаимодействия прокуратуры и Уполномоченного применительно к сфере, являющейся предметом исследования: «Взаимодействие прокуратуры и уполномоченного по правам человека в сфере защиты прав и законных интересов лиц, находящихся в местах принудительного содержания, - совместная управленческая деятельность по обеспечению прав и законных интересов лиц в местах принудительного содержания органами прокуратуры и Уполномоченным в пределах своих полномочий и использования ресурсов каждого из них как средств, усиливающих результативность решения данной задачи».

• [1] Люблинский П. И. Право амнистии: историко-догматическое и политическое исследование. Одесса, 1907. С. 134.
• [2] Нистратов С. Г. Контроль и надзор как гарантии законности (теоретико-правовой аспект) : автореф. дне. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2012.С. 8.
• [3] Там же. С. 9.
• [4] См. подробнее: Наумов Е. В. Контроль и надзор в предупреждении рецидивной преступности : дне. ... канд. юрид. наук. Рязань, 2014.
• [5] Ткаченко Н. И. Правовые и организационные основы надзора в исправительных колониях : монография. Рязань, 2004. С. 32.
• [6] См.: О прокуратуре Российской Федерации : федер. закон от 17 января1992 г. № 2202-1 // Ведомости Съезда народных депутатов Рос. Федерациии Верховного Совета Рос. Федерации. 1992. № 8. Ст. 366.
• [7] См.: Семенова А. Ю. Уполномоченный по правам человека в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в РФ : дис. ... канд.юрид. наук. Тюмень, 2006. С. 19.
• [8] См.: Бессарабов Г. Г. Прокурорский надзор за соблюдением права насвободу совести в учреждениях пенитенциарной системы Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.
• [9] См. подробнее: Бессарабов В. Г., Маматов М. В. Прокурорский надзорв сфере действия законодательства об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации // Прокурорский надзор за соблюдением социальных прав граждан : сб. метод, материалов. М., 2013. С. 446-504.
• [10] См.: Борсученко, С. А. Контроль за соблюдением прав и законных ин тересов осужденных к лишению свободы уполномоченным по правам человека в Российской Федерации : автореф. дис..... канд. юрид. наук : 12.00.08.-М., 2004. С. 22
• [11] См.: Семенова А. Ю. Указ. соч. С. 94.
• [12] См.: Взаимодействие органов прокуратуры с Уполномоченнымпо правам человека в Российской Федерации в сфере защиты прав и свободчеловека и гражданина : пособие / В. Г. Бессарабов [и др.]. М., 2012. С. 73.
• [13] См.: Взаимодействие органов прокуратуры... С. 89.
• [14] Барщевский М. Уполномоченный на букву «А» // Рос. газ. 2013.18 окт.
• [15] Барщевский М. Указ. соч.
• [16] См.: Там же.
• [17] См.: Борсученко С. А. Указ. соч. С. 22; Лукашова Н. Ф. Взаимодействие Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с органами государственной власти и другими структурами в сфере защиты прави свобод человека и гражданина: конституционно-правовой аспект : авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2011. С. 15.
• [18] См.: Семенова А. Ю. Указ. соч. С. 94; Борсученко С. А. Указ. соч.С. 93.
• [19] См.: Борсученко С. А. Указ соч.
• [20] См.: Борсученко С. А. Указ. соч. С. 93; Лукашова Н. Ф. Указ. соч.С. 15.
• [21] См.: Там же.
• [22] См.: Борсученко С.А. Указ. соч. С.22.
• [23] См. подробнее: Петров А. В. Соотношение прокурорского надзорас судебным ведомственным контролем // Законность. 2013. № 4. С. 20-24.
• [24] См.: Бессарабов В. Г. Указ. соч. С. 7; Борсученко С. А. Указ. соч.С. 93.
• [25] Чур илов А. В. Защита прав и свобод человека и гражданина средствами прокурорского надзора. М., 1999. С. 6.
• [26] См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2012 год. С. 7.
• [27] Корабельникова Ю. Л. Конституционно-правовые основы взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерациии органов исполнительной власти в обеспечении конституционных прави свобод человека и гражданина : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.С. 122.
• [28] Борсученко С. А. Указ. соч. С. 22.
• [29] Артемьев Н. С., Морозова Ю. А. Общественный контроль за соблюдением законности в деятельности следственных изоляторов и исправительных учреждений ФСИН России // Актуальные проблемы уголовноисполнительного права и исполнения наказаний : материалы Междунар.науч.-теорет. семин., посвященного памяти профессоров Н. А. Стручковаи М. П. Мелентьева (Рязань, 19 апр. 2013 г.). Рязань, 2013. С. 8.
• [30] См.: Артемьев Н. С., Кубасов А. В. Обеспечение законности в деятельности исправительных учреждений. Рязань, 2008. С. 94.
• [31] См.: Борсученко С. А. Указ. соч. С. 22.
• [32] См.: Борсученко С. А. Указ. соч. С. 22.
• [33] См.: Там же.
• [34] См.: Там же.
• [35] См.: Байкин И. М. Сравнительный анализ государственно-властныхполномочий прокурора и уполномоченного по правам человека в контекстест. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и ст. 35Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правамчеловека в Российской Федерации» // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 2. С. 20.
• [36] См.: Венгеров А. Б. Теория государства и права : учеб, для юрид. вузов. 3-е изд., перераб. и доп. М., 1999. С. 103; Байкин И. М. Указ. соч.С. 20.
• [37] Байкин И. М. Указ. соч. С. 20.
• [38] См: Там же.
• [39] См.: Борсученко С. А. Указ. соч. С. 93.
• [40] См.: Борсученко С. А. Указ. соч. С. 93.
• [41] См.: Там же.
• [42] См: Там же. С. 23.
• [43] См: Там же.
• [44] См.: Борсученко С. А. Указ. соч. С. 23; Селиверстов В. И. Правовоеположение лиц, отбывающих наказания (теория и прикладные проблемы) :автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1992.
• [45] См.: Борсученко С. А. Соч. С. 93.
• [46] См.: Чайка А. Б. Обеспечение прав человека в процессе взаимодействия правоохранительных органов // Соблюдение прав и свобод личностив деятельности органов внутренних дел : материалы науч.-практ. семин.(19-21 марта 2001 г.). М., 2001. С. 129-134.
• [47] См.: Борсученко С. А. Указ. соч. С. 15-16; Семенова А. Ю. Указ. соч.С. 19.
• [48] Борсученко С. А. Указ. соч. С. 15-16.
• [49] См.: Борсученко С. А. Указ. соч. С. 15-16.
• [50] См.: Аксенов А. А. Организация взаимодействия в системе исправительно-трудовых учреждений. Рязань, 1979. С. 29.
• [51] См.: Там же.
• [52] См.: Аксенов А. А. Проблемы государственного управления в УИСРоссии. Состояние и перспективы. Рязань, 1996. С. 33; Взаимодействиеструктурных подразделений по предупреждению нарушений осужденнымиустановленного порядка отбывания наказания и преступлений (теоретический, организационный, криминологический и правовой аспекты) /Н. А. Барабанов [и др.]. Рязань, 1995. С. 73; Лукашова Н. Ф. Указ. соч. С. 15.
• [53] Прокуратура Воронежской области. Роль органов прокуратурыв сфере защиты прав и свобод человека и гражданина // Омбудсмен. 2013.№1.С. 50.
• [54] См.: Семенова А. Ю. Указ. соч. С. 19.
• [55] Панарин Д. А. Организация взаимодействия учреждений и органовуголовно-исполнительной системы с адвокатскими образованиями : монография. Рязань, 2007. С. 9.
• [56] См.: Там же.
• [57] См.: Прокуратура участвует во всех составляющих противодействиякоррупции: интервью с первым заместителем Генерального прокурора Российской Федерации А. Э. Буксманом // Прокурор. 2013. № 1. С. 19.
• [58] Прокуратура участвует во всех составляющих противодействия коррупции: интервью с первым заместителем Генерального прокурора Российской Федерации А. Э. Буксманом....
• [59] См.: Борсученко С. А. Указ. соч. С. 93.
• [60] См.: Там же.
• [61] Прокуратура Воронежской области... С. 51.
• [62] Барщевский М. Вас защитить? Владимир Лукин: За десятилетие работы уполномоченным не помню, когда мне пытались давать указания // Рос.газ. 2013. 24 окт.
• [63] Там же.
• [64] Акимова О. А. Правовое и организационное обеспечение юридическойпомощи осужденным в исправительных учреждениях : дис. канд. юрид.наук. М., 2006. С. 111.